建立和完善生态保护财税政策研究——基于 2009～2013年河北省财政支持生态保护发展视角

河北省财政科学与政策研究所 赵志伟

河北省生态环境污染，较大程度是因经济快速增长以及经济规模的扩张。主要原因有三:一是生态保护投入会增加企业生产成本，而大多数企业趋向于外部不经济，从而导致企业投资意愿下降，经济增长减弱。二是政府面临经济赶超，①杨钟馗、廖尝君、杨俊:《分权模式下地方政府赶超对环境质量的影响》，载于《山西财经大学学报》2012年第3期。为发展经济放松了对污染企业监管，这对环境质量改善有显著消极影响。三是地方政府对生态环保投入严重不足，导致环境质量恶化又反作用于地区经济增长。企业成本增加、政府监管不力、政府投入不足三者导致生态环境污染日益加剧。为此，有必要从财税政策角度研究如何建立完善的生态保护框架，以改善、维护和恢复河北省生态系统和调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及经济利益分配关系。

一、河北省财政支持生态保护情况分析

(一)生态保护财政支出规模分析。②通过对比历年公共财政支出预算科目变动可以发现，2009年、2010年公共财政支出预算科目中的环境保护科目与2011～2013年中的节能环保支出科目包含项目相同。故本研究中，将其等同于生态保护支出。

2009～2013年，按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，全省各级财政部门不断加大生态保护财政投入力度，有效保障了生态环境的改善。从全省看，全省财政生态保护支出由2009年的104.2亿元增长到2013年的171.87亿元，累计支出达624.64亿元，但其年均增长率低于财政支出3.74个百分点，由此导致占财政支出比重不断下降，由2009年的4.44%下降到2013年的3.90%，2011年仅为2.98%。从省本级看，省本级生态保护支出2009～2012年呈逐年下降趋势，由2009年的15.32亿元降为2012年的6.12亿元，2013年有所上升，上升为11.88亿元，累计支出为52.92亿元，在省、市、县乡三级政府中保持了负增长，年均增长率为－6.16%。从设区市看，各设区市生态保护支出保持了较快增长，由2009年的21.53亿元增长到2013年的46.46亿元，累计支出达155.13亿元，年均增长率达21.20%，在三级政府中增长最快，占财政支出比重也最高，达到5.52%。从县乡看，县乡生态保护支出总规模呈逐年递增态势，由2009年的67.35亿元增长到2013年的113.53亿元，累计支出达416.59亿元，在各级政府中生态保护支出规模最大。如表1所示。

(二)生态保护财政支出级次结构分析。

从各级财政生态保护支出占全省比重看，省本级生态保护支出占全省支出比重呈逐年下降趋势，由2009年的14.7%降为2013年的6.91%，下降了7.79个百分点;设区市生态保护支出占全省比重呈逐年上升趋势，由2009年的20.66%上升到2013年的27.03%，上升了6.37个百分点;县乡级生态保护支出占比没有明显变化，占比在65%左右。可以看出，在三级政府生态保护支出责任中，省级财政支出责任最小、设区市居中、县乡级占比最大，生态保护的支出责任主要在市县级。生态保护财政支出结构不尽合理，有待进一步优化调整。如表2所示。

(三)生态保护保障水平指标分析。

为全面反映河北省生态保障水平，我们用生态保护保障水平、生态安全保障水平以及生态成本效益三项指标来衡量河北省的生态保护保障程度。一是生态保护保障水平。指生态保护财政支出占GDP比重，它可以有效反映各地生态保护的保障程度，比重越大，说明保障水平越高。2009～2012年，全省生态保护保障水平分别为0.60%、0.56%、0.43%和0.48%，比重逐年降低，2013年升至0.61%。可以看出，河北省财政对生态保护支出逐年下降，生态保护保障水平偏低，不利于生态保护的持续改善。也从侧面反映出，2012年后，因大气污染治理面临的形势严峻，河北省加大了环境治理的财政支持力度，生态保护保障水平有所提高。二是生态安全保障水平。主要是指生态自然保护区建设程度、森林覆盖率、水土保持生态修复面积、矿山地质环境恢复治理率等生态建设程度。截至2012年年底，河北省共建有各类型、各级别自然保护区43处，全省森林覆盖率为26%，实施水土保持生态修复保护面积2760平方公里，建成地质遗迹保护区4个、地质公园14个，建立200多个矿山地质环境治理示范区，矿山地质环境恢复治理率达到42.72%。三是生态成本效益指标。主要从生态保护支出科目角度衡量生态保护投入和产出关系。①为便于反映生态保护成本和效益差异将节能环保支出科目分为成本类和效益类两类，其中，环境保护管理事务、环境监测与监察、能源管理事务、其他节能环保支出归为成本类;污染防治、自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、已垦草原退耕还草、污染减排、能源节约利用、可再生能源、资源综合利用支出归为效益类。5年来，生态保护成本逐年升高。由2009年的1∶7.44增加到2013年的1∶12.77。

表1 河北省各级财政生态保护支出比较(2009～2013年)

表2 各级生态保护支出占全省生态保护支出比重(2009～2013年) (%)

二、河北省生态保护发展面临的财税困境

(一)事权与财力不匹配影响了生态保护的实施效果。

事权与财力相匹配是各级政府有效履行职责的基础和前提。从现实看，生态保护属地承担原则为主的事权承担模式不能满足生态保护的需要。具体表现在:河北省生态保护财政支出市县级投入较多、省本级投入较少，呈“金字塔”结构。作为公共产品的生态环境，显然不应大部分由地方政府埋单，特别是河北省县域经济实力普遍不强，面临着经济赶超压力，生态保护某种程度上会让位于经济发展，必然会导致地方政府对生态保护的投入缺乏足够动力，而中央、省级政府作为生态环境外溢性的受益者，应适当加强生态保护支出责任，从而满足生态保护的巨大资金需求。

(二)财政资金投入不足制约了生态保护的长远发展。

河北省财政生态保护支出呈现“规模小、水平低、成本高”的特点。一是生态保护支出规模偏小。河北省生态保护财政支出虽呈现较快增长，但与9项重点财政支出相比，②包括公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、节能环保、农林水事务、住房保障支出等9项支出。无论从支出总规模，还是从年均增长率看，2010～2013年，③2009年公共财政预算支出科目中无住房保障支出科目，为便于分析和比较，我们以2010～2013年数据为依据。生态保护支出均排在9项重点支出的第6～第7位，排位靠后。二是生态保护保障水平偏低。历年来，河北省生态保护财政支出占GDP比重始终在0.4% ～0.6%之间，2013年的最高值也仅为0.61%，尚不足GDP的1%，与生态保护对资金的巨大需求相比，还有较大差距。三是生态保护保障成本偏高。通过上文分析可以看出，虽然用以生态保护的直接性支出保持了较快增长，但生态保护的间接性成本却逐年上升，表明将较多的财政资金用在了管理、设备购置等方面，而挤占了直接投入生态保护的资金，造成了财政资金的浪费。

(三)生态补偿责任不明确导致“免费搭车”现象严重。

生态环境的公共产品属性较为突出，而在生态保护过程中，地方政府承担了较多的生态保护职责，其他地区无偿或用低廉的成本享用了生态保护产生的巨大收益，与“受益者付费”原则不匹配，免费搭车现象严重。作为生态保护受益区的京津，每年会通过横向转移支付模式，给予河北省张承地区一定额度资金支持，但资金来源、标准和用途等缺乏制度性规定，尚未上升为法律层面。如，北京市水资源一半以上是从冀北无偿调入，始终没有建立起与区域水资源供求状况相适应、协调上下游发展的水资源补偿机制，中央、京津地区与河北通过签署“备忘录”形式，给予河北象征性补偿，未按市场机制对水资源进行配置。

(四)生态补偿资金使用效益不高。

目前，生态补偿涉及林业、农业、水利、环保等多部门，以“部门主导”的生态补偿政策设计造成了低效重复建设、重建设轻管护、生态监测资源不共享和缺乏综合性监测能力等问题，生态补偿资金出现了严重的分头管理、碎片化管理，导致部门利益化和利益部门化，使现有的生态补偿政策带有较强烈的部门色彩，导致生态保护成本逐年上升，财政资金浪费和低效使用现象时有发生。

(五)税收约束和激励机制尚未健全。

一是缺乏专门的生态保护税种。目前实行的排污收费制度与市场经济条件下的生态保护相比，已迫切需要改革，而我国又未设立专门的生态保护税种，难以对生态保护形成制度性约束。对河北省而言，与生态环境密切相关的税种为生态保护和减少污染提供了一定的经济激励和资金支持，④主要有资源税、城市维护建设税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、耕地占用税等税种。但仅占到税收总收入的15%左右，导向作用不够明显，对生态保护的约束和激励作用有限。二是税种设计存在缺陷。在资源保护方面，资源税仅定位为级差资源税，且资源税税额高低与该资源开采的环境影响无关，税额过低，各档之间的差距较小，无法遏制资源的过度开采。三是税收正向激励作用未能有效发挥。生态保护需要政府利用税收优惠政策加以激励，而地方政府没有定税权，有关生态保护的税收优惠规定较少，且缺乏系统性、针对性、灵活性，优惠形式集中于减免税，对生态保护的激励作用有限。

三、完善河北省生态保护的财税对策建议

生态保护表面上反映了生态环境问题，实质上是对经济发展不平衡战略的扬弃。党的十八届三中全会提出“必须建立系统完整的生态文明制度体系”，“用制度保护生态环境”。因此，作为国家治理基础和重要支柱的财政，必须充分发挥资源优化配置职能作用，将河北省生态保护建设作为现代财政制度构建的重要一环来抓。

(一)构建科学合理的政府间生态保护支出责任体系。

近年，河北省生态保护形势日益严峻，归其原因在于地方政府囿于经济利益而实行的区域保护。为此，中央应加快出台跨区域生态保护政策，打破利益藩篱，形成中央、省级财政资金投入为主，地方财政资金为辅的“倒金字塔”生态保护支出责任体系。一是适度增强中央生态环境事权和支出责任。中央应加大对河北产业、能源结构调整政策和资金的支持力度，将资金重点用于激励和调动生态保护区生态保护主动性，并综合运用各种手段对京津冀地区产业结构、生态保护区等进行合理规划和布局。二是明晰省级财政支出责任。主要是严格按照主体功能区定位发展，积极协调区域性的大气污染治理、水环境改善以及基本公共服务均等化等的提供，并对资源环境价值定量、补偿标准确定、补偿方式选择以及补偿后的评价体系建立等进行合理设定。三是明确市县级责任。重点是处理好区域内生态保护与经济发展关系，因地制宜制定与区域经济发展相适应的财政、产业、投资、绩效考核等社会经济政策，引导自然环境可承载的特色产业发展，限制对生态环境危害较大的产业扩张，大力开展美丽乡村和绿色城市建设，走新型生态经济型发展道路。

(二)构建有利于生态保护的财政保障机制。

生态环境作为公共产品，必然对政府财政投入提出了更高要求。财政对生态保护支持力度越大，生态环境改善就越明显;反之，生态环境就会反复甚至恶化。一是建立有利于财政资金高效使用的考评机制。近年来，我国财政生态保护支出多是应急投资且资金较为分散，环境形势并未改观，反而愈发严峻。中央、省(市)财政应构建对生态保护责任主体严格考核评价机制，依据考评结果分配财政资金，否则，往往会造成财政资金的浪费。可借鉴韩国政府环境保护预算内部财政预算整合制度，解决我国生态保护资金缺口问题，并根据生态保护和生态建设变化情况，适当调整支出结构，优化投资方向，通过预算、审计等途径严格控制资金去向，提高财政资金使用绩效。二是建立有利于生态保护财政投入增长机制。重点是提高财政对生态保护的保障水平。2013年，河北省节能环保支出占GDP比重仅为0.61%，而发达国家在20世纪70年代生态保护保障水平就已达到1%～2%，其中美国2%、日本2% ～3%、德国2.1%。建议构建“中央财政投入为主、省(市)级配套为辅、县(乡)视财力承担”的生态保护财政支撑体系，并逐步形成有利于生态保护长期发展的财政投入增长机制。三是建立有利于产业结构优化调整的资源配置机制。科学的财税体制、现代化的财政制度更有利于市场资源的优化配置，直接决定和影响着区域间产业结构布局。建议在坚持保护优先、防治结合的前提下，积极发挥财政政策对资源的配置作用，加快产业结构和能源结构的调整，大力发展循环经济，培育现代产业体系，发展特色优势产业，实现经济发展方式转变和产业转型。如，美国政府采取系列减排计划、调整产业结构和能源结构、制定严格的排放标准等措施，1980年到2010年国内生产总值增加127%，大气污染物排放量下降67%，PM2.5浓度大幅降低，环境空气质量显著改善。河北省应紧紧抓住京津冀协调发展这一战略机遇，对产业结构进行合理规划和布局，这不仅可以促使大气污染防治取得重大进展，使生态功能得到有效恢复和完善，也有利于河北地区的产业结构优化调整，提升经济发展水平和质量。

(三)建立以市场补偿为主的生态补偿模式。

《环境保护法》规定“国家建立、健全生态保护补偿制度”、“国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”笔者认为，就我国而言，应进一步加大改革力度，建立以市场补偿为主、政府补偿和“受益者”对“保护者”补偿为辅的生态补偿模式，多渠道融资生态补偿资金。一是以市场化方式运作生态资源的使用。市场补偿是指通过市场调节使生态环境的外部性内部化，相对于政府补偿来讲是一种激励式补偿制度，这种补偿有赖于在自然资源和生态环境价值评估的基础上实施。因此，应坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步取消政府对煤炭、电力、供水等生产资料的价格补贴，稳妥开放生产要素市场，并逐步扩展到占用各种自然生态空间，调整区域内生态产品的生产和使用中的利益分配关系，使生态资源和生态空间的使用价格真正反映它们的市场供求、稀缺程度、生态成本和修复效益，改变生态消费“搭便车”现象。二是构建科学合理的横向生态补偿制度。近年来，虽然京津两市通过政策措施对张承地区进行了生态补偿，并且力度不断加大，但其获得的受益远远大于张承地区的经济牺牲，“输血式”补偿未能根本性改变张承地区经济的落后。可向中央申请将河北列为“横向生态补偿制度”试点省份，以此推动跨区域生态保护利益协调，最终建立全国性的“纵向转移支付为主、横向转移支付为辅”生态补偿模式。三是建立多层次生态补偿资金融资渠道。创新资金融资方式，建立多层次生态补偿资金融资渠道，促进资金保值增值。制定长期的、稳定的、透明的生态保护优惠政策，鼓励社会资本投资生态环保产业;借鉴美国的超级基金、英国的碳信托基金、日本的林业专用资金贷款和德国政府的复兴开发银行贷款制度，采取财政贴息的方式，向企业和个人提供低息或无息贷款;支持地方政府进行生态保护资金筹措试点;利用政府信用，尝试发行生态国债、特种生态环保债券、生态福利彩票等;创造良好的投资环境，吸引国际资本直接投资生态保护项目。

(四)构建有利于生态保护的税收激励机制。

相较财政调控手段和调节功能而言，生态保护主体对税收政策的调整和完善更灵敏。一是加大税收政策调节力度。为保护生态环境，国家通过立法，制定和出台了一系列税收制度，但缺乏整体设计。我国可借鉴美国的生态税收政策体系设计，加快设立专项的生态保护税种，使其更具法律效力，发挥税收中性原则优势，增强税收政策对资源的调节力度，达到生态保护良好效果。同时，针对目前我国大气污染、水环境污染、土壤污染较为严重的现象，可借鉴加拿大政府设置的“多耗油税、旧轮胎税、铅酸电池税、二氧化碳、垃圾税”等税收科目，优先将对环境污染严重的产品列为环境保护税种，使个人和企业对自己污染环境的行为付出经济代价，引导和推动绿色生产、销售、消费等行为，进而改进现有的生产方式、消费方式、产业结构。二是加快推动环境保护费改税。应在不加重纳税人负担的情况下，加快推动费改税，税率设计要综合考虑现行排污费收费标准、实际治理成本、环境损害成本和收费实际情况等因素，并对内容相近或差别不大的项目，进行归类，制定统一税率。美国、德国生态税收改革按照循序渐进的原则分阶段进行，将税改影响分散化，避免了一次性大幅加税可能引发的经济震荡。三是完善税收优惠政策。目前，我国仅在一些税种的规定中直接或间接地含有环保因素，与世界主要国家运用加速折旧、再投资退税、延期纳税等税收优惠形式相比，我国生态保护税收优惠政策规定过粗，远不足以对生态保护环保投资产生有效影响，应对不同资源和行业实行有差别的税率优惠，并将生态税收优惠与创造就业机会结合起来。可借鉴加拿大政府的“绿色税收”政策、巴西政府的“绿色附加税”政策，在充分考虑生态保护因素的基础上，加快资源税改革，将高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入消费税征收范围，制定鼓励资源回收利用、开发利用替代资源、提高资源利用率的税收优惠政策，使各项激励性的税收优惠政策与生态保护结合更为紧密。