浅议对改革与财税改革的认识

河北省财政科学与政策研究所 成 军

浅议对改革与财税改革的认识

河北省财政科学与政策研究所 成 军

2014年，被视为全面深化改革元年。作为财税工作者，我们站在了深化财税改革的起点上；在我们的前面，2020年建设现代财政制度的目标清晰可见。改革，不可回避，必须面对。面对新一轮财税改革，我们需要搞清楚一系列问题，在思想上做好充分的准备。本文探讨了改革、改良、革命、财税改革、财税体制改革等相关概念及相互关系，旨在破解推进财税改革中存在的一些认识误区。

改革；财税改革；财税体制改革

一、改革的定义是什么？

全面深化改革是当前中国最热门的话题，关于改革的讨论如火如荼，人人都在谈改革，但并不是每个人都清楚什么是改革、改革的内涵和外延又是什么。笔者认为，认识改革，不能简单地就改革论改革，需要放在一个内外环境中，广视角、深层次地加以理解。

(一)放在外部关系上，我们需要学会甄别改革、革命和改良。

单独看改革，被当做一个“公理”在用，并不需要知道什么是改革，只要会用就行了。其实，我们只要把改革与它的相关词语、近义词放到一起，找到它们之间的差异，就可以比较准确地把握改革的定义。

1.改革、革命和改良的基本概念。“改革”，基本词义为“变更，革新”，是指各种包括政治、社会、文化、经济、宗教组织作出的改良革新。我们可以理解为：改掉“存在明确问题的、不合理的、落后的、严重影响生产力发展的”部分，使之更加合理完善。这个词语出于“胡服骑射”的故事。公元前307年赵武灵王下令作战时改华夏传统长裙长袖服装为胡人紧凑短衣长裤，因为胡人服饰多为动物毛发皮革所制，故而有“改革”一词。

“革命”一词的古义是变革天命。古代以天子受天命称帝，故凡朝代更替，君主改年号，称为革命。革命有广义和狭义之分。从广义上讲，革命指推动事物发生根本变革，引起事物从旧质变为新质的飞跃；从狭义上讲，革命主要是指社会革命和政治革命，打破旧秩序，建立新秩序。所谓革命，是要求从根本上改变事物的本质，表现为自然界、社会界或思想界发展过程中产生的深刻质变。

“改良”，基本词义为“改正过错，转为良善”。改良指去掉事物的某些缺点，使之更适合要求或者改善。这暗含在现有的基础上修改，不是推翻重来。著名革命家、教育家吴玉章在他的《论辛亥革命》中讲到：“中国最早的资产阶级政治家如康有为和梁启超等曾经认为这种改革也可以用革命以外的其他方式，例如日本的方式，即依靠政府采取一些改良的方式来完成。”改良主义是以温和的手段在细枝末节上对原有体系制度进行修缮补充。

2.改革、革命和改良三者的关系。笔者的理解，从改良到改革再到革命，在事物改变的程度上表现为一种递进的关系。

首先看改良与改革的主要区别。由于人们习惯上在谈论改良即体制的自我完善时也使用改革的概念，就普遍产生概念上和事实上的混淆，把完全不同的事实都冠以改革之名。举一些例子，以前你拿钝刀砍树，速度非常慢，你把刀磨快了，速度上升了很多，这就是改良，但是如果用电锯砍树，从手动转为电动，那速度则飞跃了几个档次，那就是改革；现代管理之父泰勒做的搬铁试验是改良，自动化生产线、机器人代替工人就是改革；黑白打印改为彩色打印是改良，三维打印的出现就是改革；活字印刷取代雕版印刷、电脑代替手工算盘等都是改革。可见，改良是在原有的基础上进行进一步的优化，它是在原有基础上的进步，而改革的含义比改良要深刻得多。具体到社会领域，改革一般来说是一个时代的终结，另外一个时代的开始。党的十八届三中全会提出“必须站在新的历史起点上全面深化改革”就表达了这个意思。

然后再看改革与革命的主要区别。第一，面对的背景不同。改革时社会背景相对平和，社会关系处于可调和阶段，通过社会关系的调整可以实现其与社会生产力的相适应；而革命时社会背景相对动荡，社会关系处于不可调和阶段，其与社会生产力的适应性问题异常突出。第二，采取的方式不同。如果转换过程是自上而下地完成，一般称为改革，如果自下而上地完成，通常就说是革命。改革是国家和政府主动采用的一种自上而下的和平的方式，特征为平缓的、主动的；而革命一般是由群众发动的自下而上的暴力方式，采取的是暴力、流血的手段。相较于革命是以极端的方式推翻原有政权以达成改变现状的目的，改革是指在现有的政治体制之内实行变革。第三，行为的目的不同。嫁接重生、治病救人是改革，推倒重来、以新代旧是革命。改革是为了维护和巩固自己的统治，而革命是推翻旧的社会制度，建立新的社会制度。第四，对生产力影响不同。改革是对以往社会制度的完善与改进，不会造成生产力的破坏，这在一定程度上有利于社会发展；而革命必然对国家机器、对社会生产力造成一定的破坏，在革命之后必然要对国家机器、生产力等进行重建，成本更高。

当然，改革与革命之间也可能出现转换。通常一个改革是否能成功会影响一个国家的命运，若成功可让该国走向稳定局势，若失败可能招致内乱或冲突。“商鞅变法”，立木建信，统一度量衡，实行县制、什伍制和爵位制，经过变法秦国逐步发展成为战国后期最强大的封建诸侯国。明万历朝宰相张居正推行“一条鞭法”，把原来的田赋、徭役和杂税合并起来，折成银两，分摊到田亩上，按田亩多少收税，促使自然经济进一步瓦解，为工商业的进一步发展创造了条件。“王安石变法”，颁布了青苗法、免役法、方田均税法、农田水利法和市易法等一大批法令，进行了大刀阔斧的改革，但由于未处理好具体实行的问题以及与反对者的关系，最终以失败而告终。变法失败后41年，北宋灭亡。

可见，改革的程度轻于革命，重于改良。只要把握好这个“度”，就能对“改革”一词有一个清楚的、客观的认识，避免出现打着改革的旗号却拿着改良来应付或以“革命”的冠名来夸大某些领域的改革。

(二)放在内部结构上，我们需要认识到改革的由低到高的层次。

经济学家、北大教授王建国早在2000年就提出了改革的四个层次。他认为，改革包括表象改革、体制改革、宪制改革、观念改革四个层次。

第一层次的改革是表象关系的改革。这是对被扭曲的现象关系作调整。例如价格改革是对扭曲了的价格作调整。这一层次的改革主要停留在政策的层面上，大多只是技术层面的细化或局部调整，容易演化成“头痛医头、脚痛医脚”式的碎片化改革，难以解决累积而成的内在性难题。

第二层面的改革是经济体制和政治体制的改革。体制改革的核心是调整和重新界定权利与法人之间的清楚对应关系。王建国认为，经济和政治生活在表象关系上的紊乱是由经济体制上的产权界定和政治体制上的人权界定不清楚造成的。党的十八届三中全会提出要站在新的起点上全面深化改革，着眼于破除各方面体制机制弊端，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，就属于这个层面的改革，改革的总目标定为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

第三层次的改革是宪制改革。宪制改革的核心的是权力关系而不是权利关系。前一个权力是力量的“力”，后一个权利是利益的“利”。笔者的理解，体制改革解决是怎么“吃肉”的问题，宪制改革解决是谁来“分肉”的问题，更具有决定性。从逻辑关系上讲，“吃肉”关系的紊乱是由“分肉”关系的紊乱造成的。

第四层次是价值观念的改革。价值观念改革是所有改革中最核心、最本质的一个层次。王建国认为，如果人们判断事物对错的文化价值观念是不清楚的，甚至是紊乱的，那么人们就无法评价改革的功与过、是与非。

从效率上，改革的起点应该从观念改革开始，顺之以宪制改革、体制改革，最后才是政策改革。这就如同建房子一样，首先必须有观念、有想法，然后有图纸、有设计，最后才进行备料和建设。遵循这样次序的改革，注重顶层设计，改革路线图清晰，少走弯路，改革成本低，浪费小。从现象和政策改革入手，“摸着石头过河”式的试探性改革，在没有前人给出经验的情况下办事谨慎，比较实用，以较为保守的甚至原始的方法逐步摸清情况，边干边摸索经验，优点是可进可退，缺点也比较突出，其改革成本相对较高，随时都有走回头路的可能，就像建了房子又要拆了再建一样。

二、什么是财税改革？

认识财税改革，既需要把握改革的一般属性，又需要把握财税改革的特定属性，更需要把握财税改革与财税体制改革的区别所在。

(一)财税改革兼有改革的一般属性与财税的特定属性。

财税改革作为一项具体的改革，它兼有改革的一般属性。如财税改革不是修修补补的微调式财税改良，也不是推倒重来的颠覆式财税革命，而是改掉“存在明确问题的、不合理的、落后的、严重影响生产力发展的”部分的适应性财税改革。再如财税改革也可分为表象关系改革、权利关系改革、权力关系改革和价值观念改革四个层次。

同时，财税改革作为改革的一种特例，具有财税领域的特定属性。财税改革的范围是“为公共部门生产公共物品的经济活动筹集、分配、核算、管理、监督经济资源的活动”，目标是建立社会主义市场经济条件下的公共财政；讲究的是融会贯通生财、聚财和用财“三财之道”，其中，生财为根本，聚财要有度，用财讲效益；遵循的是“为民理财”和“依法理财”，理的是民主之财、规范之财、高效之财和廉洁之财；改进的是资源配置、收入分配、经济稳定和促进发展“四大”职能，需要将这些职能合理配置于政府及其内部的各个公共管理部门之间，各级人民政府为决策层，财政部门为中介层，是联系政府与各部门在理财方面的桥梁和纽带，各个公共管理部门为执行层，承担着相应的公共财政管理职责，从而建立起利益共同体和责任共担体系。

(二)财税改革有别于财税体制改革。

大家谈到财税方面的改革时，有的习惯于称为“财税改革”，有的习惯于称为“财税体制改革”，很多时候将两者通用。这就是把财税体制改革与财税改革混为一谈。其实，两者之间是有差别的。财税改革涉及财税的所有领域，包括收入、支出、预算、体制、政策、公共资产等多个方面；而财税体制改革涉及的是体制领域，研究的是政府以税收作为主要财政来源以实现政府职能的相关举措和制度，前提是合理划分政府与市场的关系，在政府职责边界范围内构建财政体制，由各级政府间事权和支出责任划分、财政收入划分、转移支付制度三个环环相扣的有机部分组成。我国的财税体制改革，30年来主要在三个领域当中进行展开。一个是财政收入方面，也就是税收体制的改革，经历了两次大的改革，2004年又开始了新一轮的分步推进的改革，现在正在进行。第二个领域是在财政预算支出方面的改革，这个改革主要有四个方面——部门预算、国库集中收付、财政监督和政府采购改革，现在处于深化阶段。第三个部分是政府间的财政关系，也就是中央政府和地方政府之间的财政关系，这个方面的改革初期已经进行过重大的改革，实行的是下放财权的收支包干体制，到1994年又进行了分税制改革，这个方面的改革不是很彻底，解决的是各级政府间的收入划分问题，事权和支出责任划分并没有涉足，因而是一项不完整的改革。党的十八届三中全会提出全面深化改革的若干重大问题就涉及深化财税体制改革，包括改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三项内容。这仅为财税改革的一部分，财税改革作为全面深化改革的突破口，与经济体制改革、社会事业改革、行政管理改革等重大改革密切关联，在其中或明或暗地提出了财政要跟进配套改革的要求。以养老保险为例，一方面，做大做实基本养老保险，推进机关事业单位养老保险改革，统一城镇从业人员基本养老保险制度，完善城乡居民基本养老保险制度，建立中央与地方养老保险基金的缺口分担机制，都离不开财税支撑。另一方面，推动企业(职业)年金、个人储蓄性养老保险发展，需要完善税收优惠政策。当前的财税改革，除财税体制改革之外，还包括现代国库管理制度改革、财政监督机制改革、财政收入管理改革、财政支出管理机制改革等内容。可见，财税体制改革是财税改革的一部分，财税改革包含了财税体制改革。

F812.0

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：2095-3151(2014)69-0039-04