政府层级改革势在必行

谢宝富

政府层级改革势在必行

谢宝富

目前的“央地矛盾”、“政策落实走样”等现象与我国政府层级过多紧密相关。众所周知，推动政府层级改革是一件十分困难而又迟早必须面对的事。如何精简政府层级？理论及实践界较一致的意见是废除市管县体制，实行省（含自治区、直辖市，下同）直管县（含县级市、自治县等，下同）。主要理由是市管县增加了一个政府中间层级，使省县之间的上情下达、下情上达都不得不经过市级层次，降低了行政效率，有碍政策执行。同时，市管县还违背了城乡分治的国际惯例，导致了所谓“市刮县”、“市卡县”现象，有碍对农业、农村、农民实行保护政策。

也正因为如此，上世纪末以来，我国一直在进行省直管县试点改革。但是，迄今为止，依旧是“雷声大，雨点小”。很多省份地域辽阔、人口众多，所辖县市常有上百个之众，如果实行省直管县，省级政府管理任务偏重。而且，目前省级政府职权过大，管事过多，中央政策下达地方后，多由省级单位来负责统筹规划、处理，如果全面实行省直管县，那么省级政府可能会不堪重负。另外，省际、市际、县际之间地理、人口、交通、经济、社会、文化发展情况颇不平衡，很难进行整齐划一的行政区划改革。鉴此，笔者建议，我国省直管县应采取先易后难、稳步推进、因地制宜、求同存异的改革模式。

首先，通过增设直辖市的方式将部分人口大省划小，减少省辖县、市数量，以利省直管县的实行。例如，将大连、青岛、宁波、厦门、深圳等市变为直辖市。可有效减少辽宁、山东、福建、广东等省所辖县市数量，有利于这些省份省直管县的实行。

其次，通过城市扩容的方式，减少省、自治区所辖县市数量，推动省直管县改革。例如，通过北京市、天津市扩容的方式，减少河北省所辖县、市的数量，既有利于河北省省直管县的实行，也可稀释京、津户口的含金量，有利于推动户籍改革和城市化进程。通过省内城市行政区划扩容，有效减少省辖县、市数量，以利于省直管县的实行。在其他一些人口大省，以河南为例，河南辖17个省辖市，1个省直管县市，21个县级市，如果河南省39个市均将周边一个县“收编”成自己的区，经济实力较强的市将周边两个甚至多个县“收编”为自己的区，那么河南省省辖县、市的数量至少可以压缩到80个以内甚至更少。以此类推，与河南省的省情比较相似的安徽省、江西省等也可采取类似的方式进行省直管县改革，待时机成熟且有必要时再将省域划小。

再次，对不宜进行或不宜立即进行省直管县的地区采取因地制宜、求大同存小异的改革办法。既允许全面实行省直管改革的省、自治区在少数不宜进行省直管县的地区继续实行市管县、自治州管县的体制，也要求整体上不宜进行省直管县改革的省、自治区在少数宜于实行省直管县的地方实行省直管县改革。

复次，将乡镇一级政权改为县级政府的派出性机构，取消乡镇一级财政；将非特大型城市的市辖区政府改为市政府派出性机构，将市辖区和街道办事处合并，建立小于现行市辖区而大于现行街道规模的区派出性机构，使我国地方行政区划基本变为省县两级制，以利政令畅通。

最后，减少省级政府的财权、事权，将职权、编制、财力等真正下沉到直接面对人民的基层政权——县、市政府等，既可有效减轻省直管县后省级政府的工作压力，也有利于基层政府治理。

（作者为北京航空航天大学公共管理学院教授）

责编/刘建 美编/李祥峰