加强财政补贴资金安全管理促进农业保险可持续发展———河南省政策性农业保险工作的调查与分析

●梁武宁 王庆杰

加强财政补贴资金安全管理促进农业保险可持续发展
———河南省政策性农业保险工作的调查与分析

●梁武宁 王庆杰

政策性农业保险是国家出台的一项重大支农惠农政策，为了解政策性农业保险工作开展情况，关注农业保险保费财政补贴资金的管理使用情况，笔者重点对河南省部分市县的政策性农业保险工作展开了调研，旨在全面分析和认识农业保险工作开展和财政补贴资金管理使用中存在的诸多问题，提出加强财政补贴资金安全管理使用和农业保险可持续发展的政策建议。

一、政策性农业保险工作及存在的突出问题

政策性农业保险的实行对转移农业风险、减轻政府负担、引导农民积极参保等方面起到了 “四两拨千斤”的作用，但是，由于农业保险本身属于政策性保险，其在展业、承保、查勘理赔等方面的复杂性，加之农业保险又是一项全新的工作，导致实施中还存在着一些问题。

（一）农户风险意识淡薄，对农业保险认识不足

农业生产长期“靠天吃饭”，农户大部分没有风险防范意识，经常处于观望态度。农户普遍对农业保险理解不透、认识不足，对农业灾害心存侥幸心理而不愿投保，有的认为年份好，农作物长势不错，保不保险无所谓，有的认为参加了保险，遇到灾害就应该全额理赔，甚至还有人错误地认为农业保险是向农民变相收费。

（二）保险承保不规范，定损理赔无依据

保险公司在实际运作中简化程序、随意操作。一方面，保险公司对农户的投保清册填写不合规，部分保险清册农户签字笔迹相似，保险凭证未发放到户；另一方面，保险公司在对农户进行查勘定损时，未根据实际灾情定损，而是对受灾面积平均定损，理赔时，很多都是直接将资金拨入乡镇或打入村干部个人卡上，再由其以现金方式转付给农户，没有理赔到户。

（三）虚假承保虚假理赔，骗取财政补贴资金

由于现行的政策性农业保险保费大部分由各级财政承担，这种财政联动补贴制度或“倒补贴”政策，导致保险公司为了自身利益伙同相关职能部门、乡镇、村组造假，虚报保险标的骗取财政补贴。具体表现形式有：一是提供虚假土地承包合同，骗取财政补贴资金。如，保险公司与某村组达成协议，由该村组干部提供虚假土地承包合同等资料投保，保费采取“先代垫后补偿”的方式，由保险公司理赔部门负责做假案子，套出理赔资金补偿代垫保费，转入代垫大户“一卡通”。二是提供虚假身份信息承保，骗取财政补贴资金。如，保险公司与某乡镇或村组达成协议，由该乡镇或村组提供虚假投保清单等资料投保，保费采取“先代垫后补偿”的方式，由保险公司理赔部门负责做假案子，套出理赔资金补偿代垫保费，转入代垫大户“一卡通”。三是虚报承保数量，骗取财政补贴资金。如，保险公司为了完成上级公司下达的保费任务，与某职能部门达成协议，按一定比例虚增保险标的承保数，该职能部门将虚增承保数再分配到各乡镇单位，通过审批程序，套出理赔资金，骗取财政补贴资金。

（四）保险公司人员配置不足，农险赔付成本高

当前保险公司一般只设置到县城，保险承保和理赔面对保户多，保险公司人员配置不足，勘察设施不完善，程序繁琐，效率低，很难深入乡村开展保险业务。由于农业保险赔付涉及现场查勘、禽畜疫情诊断、病亡禽畜的无害化处理等环节和内容，加之农户地处偏远地区，为做好现场查勘工作，相应的交通、通讯、人工成本等支出逐年增加，使得间接理赔支出不断增大，造成农业保险赔付成本居高不下，综合赔付率不断提高的尴尬处境。

（五）农险赔付机制缺失，赔付监督不到位

农业保险的法规、规章和制度不健全，造成遇到问题无法可依，双方各执一词难以解决的现状。而技术性较强的专业仲裁、认定机构等尚不存在或不够健全，对于赔案的真实性、赔偿条款、灾害损失等都难以确定，出现的纠纷无法在一个双方都认可的机构中得到调解。

二、政策性农业保险工作中产生问题的原因分析

（一）宣传发动工作不到位，农民的了解程度低

市县的农险宣传工作主要是由农险领导小组在层层政府工作会议上宣传农险政策及工作部署，然后由保险公司人员和乡镇农险办人员再与各村委沟通结合，向农户进行宣传发动，开展承保工作，方式方法较单一，多数农民并不清楚投保后承担的相关义务，读不懂保单，对农业保险不太了解，甚至对自家是否参保、参保时间、灾害定损、如何理赔、赔偿额度、赔款程序等不清楚，或有错误认识，这给政策性农业保险的正常运行埋下了隐患。

（二）保险公司对农业保险认识不到位，重视程度低

政策性农业保险是国家出台的一项重大支农惠农政策，是市场经济条件下政府支农方式的重要创新，是分散和化解农业生产风险的重要手段，其主要目的是维护国家粮食安全，增强农民抗风险能力和偿付能力，巩固和提高农民种粮积极性，做好农业保险工作既是民生工程，又是一项重要政治任务。从调研情况来看，商业保险公司根本没有认识到农业保险的目的和重要意义，只片面追求盈利，未将这项惠农政策落到实处，没有从保障农业生产安全、保护农民切身利益的角度出发开展工作，而是将政策性农业保险当成普通的商业保险来做，赚取农民保费，赚取财政补贴，作为盈利的一个重要途径。

（三）保险公司对农业保险运行商业模式，管理有缺失

商业性保险公司其经营目标和业绩是以盈利为目的，各项考核也是以营业收入、净利润为主要指标，出于防范经营风险和经济利益的考虑，将政策性农业保险等同其他商业险种来开展，没按农业保险的特性、特点来运作，注重保费收入的业绩，尽量减少各项成本费用的支出，缺乏承保前后的认真服务，只是一门心思拉业务，根本没把农户利益放心上，对农户参保情况不认真核实，定损不科学、理赔不合理，工作不深入不扎实，导致大量虚假承保、虚假理赔现象发生。

（四）农业保险法律缺位，缺乏有效监管

《保险法》等法律对农业保险有原则性的规定，但过于笼统，缺乏可操作性，相关的种植业、养殖业保险、承保理赔实施细则及保费补贴管理办法等制度规定执行中又缺乏有效的监管，导致政策性农业保险的经营主体、组织推动方式等方面缺乏明确的制度安排。

（五）农业保险经办人员对政策理解不透彻，工作深度不够

保险公司在县（市）分支机构的工作人员一般为十几个人，人数较少，开展农险工作的人力、精力不足，主要依靠县乡农险办和村委干部，保险公司对其培训和交流又很少，造成经办人员对农业保险政策一知半解，专业水平不高，工作不深入，与农户几乎脱节，很难对农户进行详细讲解和介绍，只是死板地收取保费，有些乡镇、村组为便于完成任务和工作开展，理赔多进行二次分配或入村组账目，用作下次投保或人员经费支出，导致农业保险工作出现很多的问题，大大降低了农民对农业保险参与的积极性。

三、继续推进政策性农业保险工作的政策建议

（一）加强农业保险的宣传力度，提高农民参保意识

针对农业保险特点和农民群众需求，利用电视、广播、报纸、网络等多种媒体以及开辟专栏、张贴标语、上门入户等多种形式，讲解保险形式、赔偿标准、责任范围等有关政策，把握好对农业保险政策的整体宣传和对承保阶段进行面对面宣传，重视对种养大户、龙头企业和专业合作社、协会等组织的宣传等，确保农险政策家喻户晓，深入人心，引导农民自愿参保投保。

（二）设立专业性农业保险公司，真正落实惠农政策

根除商业保险公司对农险政策的歪曲，成立专业性农业保险公司，以服务“三农”为宗旨，健全农业风险补偿机制，公司化经营，专门负责农业保险工作。发挥其政策性专业性优势，全面、系统、优质、高效地开办农业保险业务，提升农业保险的服务水平，管理好农业保险资金，切实保障农业保险政策落到实处，农保各项工作不走样，促进农业保险规范化经营、科学化发展。

（三）严格规范农业保险经办行为，优化保险服务

提高农业保险工作水平，改进业务操作流程，充分发挥保险公司自身技术优势，在现有基础上加强创新力度，开发多种多样满足农民不同需求的险种，将政策性业务和市场化运作有机结合起来，提高农业保险的参保率，达到充分保障农民利益的目的。在承保方面，为农户提供优质高效的投保服务，严禁误导或强迫农户投保；在理赔方面，要按照 “应赔尽赔、能赔则赔”的原则，积极履行社会责任；严禁以各种理由少赔、惜赔、拖赔。

（四）完善细化农业保险操作规范，强化监管考核

进一步明确和细化农业保险组织发动、标的查验、承保收费、查勘定损、赔款支付、承保理赔公示等各环节操作规范和标准，依据标准和制度开展日常管理和财政监督检查工作，确保财政补贴资金的安全有效使用。一是加强资金管理，制定专门的农险资金管理办法，明确政策性农业保险资金实行专账、专户核算，按照收入来源、支出项目设置总账、明细账进行会计核算，设置相应明细科目，明确会计科目核算内容和使用方法，确保农险资金专款专用。二是完善监管稽查机制，将审计、纪检、检察等部门纳入农险领导小组中来，明确职责分工、协作、查处机制，与财政、保监局等部门协同做好对农业保险工作的监督管理工作，扫除监管盲区，严厉惩治损害保险关系中他方利益的违法行为，明确对虚假承保、虚假理赔、选择性投保、灾后不作为等违规行为的惩罚规定，确保农业保险规范化、制度化、常态化，避免违规操作所带来的经营风险和政策风险。三是健全考核竞争机制，通过立法建制，明确对保险公司、地方政府开展农险工作的考核和绩效评价办法，将考核评价结果与保险公司的业务经办资格、财政补贴资金相挂钩，对违反和不能达到农业保险管理和操作标准的坚决取消承办资格，通过优胜劣汰促进农险市场的有序健康发展。

（五）逐步完善基层服务网络，培养专业农险人员

保险公司在依托政府组织、推动、支持的基础上，要发挥经营主体作用，在乡村两级配备相应的工作机构或人员，建立起有效的农业保险服务网络，切实将农业保险的服务窗口前移到涉农的第一线，使农民在防灾咨询、投保服务、灾后理赔时能够第一时间得到保险服务。主动为有关部门和人员提供保险培训，普及农业保险知识，提高工作人员业务能力，提升服务工作的整体水平。制定科学有效的人员绩效考核办法、激励约束机制，职责清楚、奖惩分明，切实调动基层工作人员的积极性，规范承保、理赔两个关键环节的基本操作程序，做到宣传、承保、查勘、理赔到村到户。■

河南省财政厅监督检查六处）