政府责任的边界

聂日明

浙江奉化一幢居民住宅楼发生坍塌事故，目前已经造成1人死亡，6人受伤。当地政府反应很迅速，陆续向楼房坍塌的居民发放了各种补贴，其中包括每户8000元的慰问金、人均每天150元的临时过渡补助费（共20天），以及在未来的一年中，每户每月按每平方米20元享受租房补贴。

帮助突发灾害后的居民度过难关，是政府的责任，但当地政府的举措也引来一些议论。不少人认为，补贴过低，还有人认为，政府应该为失去居所的居民提供住房。这引出一个大问题：在类似的灾难中，政府到底负有哪些责任？事故发生后，人们发现当地还有几十处类似的危楼。这些同样存在倒塌风险的楼房的居民开始激动起来，围住当地社区委员会，要求解决自己房屋的安全问题。此时来辨析一下事件中各方的责任，是很有必要的。

政府是否应该承担住宅楼质量不佳的责任，确实是值得深究的事情。有舆论指责政府在施工质量监督、危楼排查等方面的职能的缺位。的确，当地政府曾委托浙江建院建设检测有限公司于2013年12月对这幢楼进行过现场检测。今年1月，检测方出具的报告将该幢房屋评定为C级危房，认为这幢楼“结构性裂缝”、“隔墙与楼板脱开裂缝”、“砖受压碎裂”、“钢筋受力弯曲并锈蚀”，且有楼体倾斜等情况，已经“不能够满足正常使用要求”，且建议对房屋尽快采取加固措施，以确保安全使用。在此之后，又有居民向政府反映过楼房存在倒塌风险，但未引起政府重视，以至于未能及时发布警告和疏散信息，造成人员伤亡。

事后来看，检测机构的结论过于乐观，应该将其定级为D级危楼。地方政府在处置信息方面，也存在被动滞后的现象。人命关天，对检测方的检测方法、结论和根据其结论做出的行政反应，都应该做出足够检讨，并落实到具体的责任人。

但从另一方面来说，检测机构明确的建议——要么搬离、要么花钱整修——并没有受到居民的重视。人们依旧住在危房里，直至楼塌，其间唯一做过的就是向政府投诉、要求原开发商解决问题。

原开发商——奉化房地产开发有限公司——自然是塌楼事件的主要责任人，但该企业已经被吊销资质，到底由谁承担相应的责任，需要司法程序才能确认。前述检测报告中也提及，倒塌楼房的“部分业主几经转手和装修，对房屋进行重新改造，承重墙拆除后没有补墙处理”，这些违章改建导致底层大部分墙体承载力严重不足，可见业主漠视风险，也是倒楼的主因之一。这种现象并不少见。2012年，宁波市的一幢6层楼房坍塌，也是业主违规改建所致。

在对房屋使用和改造方面进行监督的问题上，政府负有特定的责任。但在现实中，对装修改建行为进行监管，存在许多现实困难。以至于在楼房倒塌的悲剧中，除了政府监管失责之外，至少还能举出如下责任方：违章改建的业主是自己拿生命当儿戏；二手房买入者没有认真评估潜在风险；邻居与物业没能监督邻居的违章行为。这些问题又与中国房产开发模式（开发商提供毛坯房，业主自行装修）、对共有产权的规定和保障以及居住模式都有千丝万缕的联系。如果违规装修的情况曾经向地方政府举报，而后者未能及时有效地制止这种行为，相关责任人就应该根据法律受到惩处。

那么，悲剧造成的损失到底应由谁来赔偿？首先是开发商。其次是违章拆建、改建的业主，他们的行为是导致危楼的主要原因，应该追究其民事责任。第三是公共维修基金，这笔钱原本是用于维修公共部位或公用设施的，在购房时收缴，多年后，如果经费不够，应该向整幢楼居民再次收缴。第四是商业保险。这针对的是为自己的房屋财产购买过商业保险的业主。

换句话说，政府在这次倒楼事件中，主要承担行政和法律责任，而不应该承担主要的赔偿责任。政府不是私人机构，其资源取之于纳税人，使用应有严格的限制。在相关责任未能厘清之前，由政府无限制地承担赔偿责任是不妥当的。

（作者为金融与法律研究院研究员）endprint