沿海滩涂资源的法律性质

胡云云，缪若妮，王 萌

(浙江农林大学环境法治与社会发展研究中心，浙江杭州311300)

随着沿海滩涂的经济价值日益凸显，纠纷也接踵而至，沿海滩涂资源的法律性质的解读乃是争议的焦点所在，但当前学术界与理论界对此问题都莫衷一是。笔者认为要突破当前在土地或者海域情况下考虑沿海滩涂法律性质的僵硬模式，需要从应然层面上去思考该问题，将沿海滩涂资源还原进湿地生态系统，通过湿地保护法律法规为沿海滩涂资源的开发利用与环境保护提供新的法律制度保障，以期形成新的、更符合实际需要的理论来推动沿海滩涂资源的可持续发展。

一、沿海滩涂资源法律性质理论的考察

迄今为止，关于沿海滩涂的法律性质仍未找到可以被广泛接受的解释，并且随着沿海滩涂资源的价值日益被人们所认知和挖掘，沿海滩涂的性质之争也越演越烈。目前的讨论大多是在海陆二分的分析框架下来谈论沿海滩涂资源的性质问题，往往都会做非此即彼的选择，要么就是土地，要么就是海域。如果沿海滩涂属于海域范畴，则沿海滩涂的所有权只能归国家所有;如果沿海滩涂归入土地的领域，其所有权则可能由集体享有，这导致大家都极力地朝着实现自身利益最大化的方向，去诠释沿海滩涂资源的法律性质，也因此引发了权力－权利、权利－权利和权力－权力这3个层面的纠纷。

1.在权力与权利之间的对立。滩涂资源若为海域，则可能出现权力挤占权利空间的现象。集体丧失了所有权，如果要取得使用或用益权，渔民则只能通过缴纳海域使用金来取得滩涂的使用权，这在取消农业税的当下，难以保障渔民的公平性。此外，我国《海域使用管理法》在依法收回海域使用权的补偿问题上只是做了个模糊规定，在实践中不给予渔民补偿或者补偿不充分的案件时有发生。2009年乐清市政府发布《关于收回南岳大鹅头至长山尾巴之间非港口和非临港工业建设用海项目海域使用权的通告》，将滩涂定性为海域，用低于土地的补偿费来收回渔民手中的使用权[1]。2011年温州市龙湾区人民政府下设机构温州空港新区管理委员会向渔民发出《关于天城垦区限期清场腾空的通知》，在未进行补偿的情况下，以“滩涂及海洋资源属于国家所有”强行收走渔民的使用权[2]。

2.权利与权利之间的冲突，主要发生在发展权和环境权之间。如果将沿海滩涂确立为土地，则现实中出现以“目前不是围海、填海，而是围的滩涂，滩涂不是海是陆地”这个理由堂而皇之地排除我国《海域使用管理法》中第4条关于严禁无序围海、填海造地条文的适用[3]。并且，部分地方政府将滩涂作为荒地进行开发，如舟山普陀区利用滩涂进行新城建设，这是由于围垦滩涂开发新城的方式比通过占补平衡或者异地代保的方式更为经济。虽然通过围垦滩涂的方式更有利于促进当地的经济发展，实现发展权，但滩涂的生态维持以及资源提供等生态系统维持功能就遭到了彻底破坏，则环境权就难以得到保护。

3.权力与权力之间的纠纷。当前在沿海滩涂的管理上是比较混乱的，呈现出多头管理的模式。海洋部门依据《海域使用管理法》，要给滩涂发“海域使用证”;渔业部门则根据《渔业法》，颁发“养殖使用证”;围垦部门则依据《滩涂围垦管理条例》行使滩涂围垦管理审批权确认使用权;水利部依据国务院国办发[1998]87号来对海岸滩涂进行治理和开发。由于主体的多样性，必然产生各种各样的利益，根据公共选择的理论可知，每个人都是理性的、经济的，因此，任何人对于能够给自己带来好处的利益是乐于去主张的，甚至是“据理力争”[4]。政府各部门均希望将沿海滩涂确定为自己部门管辖，以实现自身利益的最大化，这就引发了各部门之间的权力纠纷。

针对现实问题，理论界展开了讨论，当前学术界对沿海滩涂的性质形成的学说主要有:(1)土地说，将沿海滩涂资源纳入到土地的领域。钟建华通过证明“海域”不是民法上的物，并推导出海域使用权的母权是土地使用权，从而认为滩涂使用权的母权也是土地使用权，并从历史和实证的角度对滩涂(包括潮上带、潮间带和潮下带)属于土地进行证明[5];(2)海域说，将沿海滩涂归入海域的范畴，张洪波认为滩涂应专指潮间带，并从我国现行的法律和政策以及一些国家和行业标准来看，海洋与陆地的分界线应当是海岸线(即平均大潮高潮线)，显然滩涂性质属于海域[6];(3)形成部分土地、部分海域的学说，樊静等从沿海滩涂的自然属性以及对我国《土地管理法实施条例》第2条的解读，认为潮上带和潮间带是属于土地，潮下带属于海域[7]。

其实论证沿海滩涂属于土地的范畴是可能的，论证其属于海域也是可能的，滩涂这种自然资源既有土地的属性，也有海域的属性，从不同的利益角度出发可以有不同的归类方式。当前学者大多是从行政法或者民法上对其进行考虑，较少从环境法上对其进行诠释，更没有将滩涂作为一个系统进行考虑，这样就容易在海陆二分的结构下，出现非此即彼的选择。笔者认为从环境法的角度进行分析滩涂应当是属于湿地生态系统的，可作为一个统一整体进行开发利用和保护。

二、沿海滩涂资源归入湿地生态系统的证明

笔者提出将沿海滩涂纳入到湿地生态系统是希望跳出并打破海陆二分的分析框架，按照实事求是的精神，尊重沿海滩涂兼具海洋与陆地特点的自然属性，将其还原进湿地生态系统。

《关于特别作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》将湿地定义为天然或人工，常久或暂时之沼泽地、泥炭地或水域地带，带有或静止或流动，或为淡水、半咸水或咸水水体者，包括低潮时水深浅于6 m的水域。通过将沿海滩涂的自然性质与该概念进行比对，不难发现，沿海滩涂正是属于湿地系统的。在美国湿地的类型中就包括滩涂(Tidal)[8]，并将位于沿海水域上的淡水湿地和咸水湿地概括为滨海湿地(Coastal wetlands)[9]。《中国统计年鉴 2011》中采取了“近岸及海岸湿地”的称谓，“近岸及海岸湿地”包括两部分:一是海岸湿地，实际上就是沿海滩涂;二是近岸湿地，是指滨海湿地中排出了沿海滩涂的沿海河流湿地和湖泊湿地[10]。“近岸及海岸湿地”这个术语是在2008年后，《中国统计年鉴》和《中国海洋统计年鉴》用来取代“滩涂面积”的。2013年的《湿地保护管理规定》中明确将滨海湿地纳入到湿地的范畴之内。可见，从国家层面上来讲，滩涂已经俨然归入湿地生态系统。现在许多讨论主要是从既定的所有权框架下，来论证沿海滩涂的性质，不妨从宪法入手来破解这一难题。

许多学者认为，在土地属国家所有或集体所有的框架下，海域属于国家所有，我国《宪法》第9条规定滩涂可以为集体经济组织所有，自是将滩涂视为土地[11]。这是由于大部分学者一开始就将自己限定在沿海滩涂不是土地就是海域的框架下。其实大可跳出土地海域二分的框架，从整个自然资源的角度去看，对我国《宪法》进行重新解读，将其第9条与第10条联系起来分析。

我国《宪法》第9条规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”，即对滩涂的权属已经有所规定;而第10条“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”，又对土地的权属做出了专门的规定，如果说滩涂属于土地则在第9条可以不另外进行规定，第9条可以只谈论对滩涂资源的保护。这种现象从逻辑上讲，有下列2种可能的推断:一是滩涂等自然资源都是从属于土地，因其特别重要，有特殊价值，应特别予以规定;二是土地与第9条提到的自然资源是并列的关系，因其特殊价值，需要特别考虑，因此需要另文规定。究竟是哪一种推断呢?笔者则更倾向于第二种。

虽然传统民法将土地所有权视为一切自然资源的母权，因为在前现代社会，土地是最重要的生产资料，自然资源长期以来被视为土地的附属物为土地权利所吸纳[12]。但是，我国民法并未像《瑞士民法典》第667条、《意大利民法典》第840条以及《俄罗斯联邦民法典》第261条那样明确规定，将土地所有权范围向地上或地下空间做延伸。还有在我国由于历史传统，土地更多的是被看作是一种特殊的财产，笔者对我国《民法通则》和《物权法》中的条文进行解读，认为土地与滩涂等自然资源是2种截然不同的分类方式，有着其各自的权利运行模式。我国《民法通则》第74条和《物权法》第58条、第60条都有提及“土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂”，笔者认为这里的“和”作为并列连词将“土地”与“森林、山岭、草原、荒地、滩涂”这2个组相连接，是为了将这两者区别开来。

因此，有理由相信，我国《宪法》第9条和第10条是对2种不同的权利客体做调整，滩涂是可以与土地并列的，对沿海滩涂的法律性质分析，不应该只是呆板的海陆二分法，而应当跳出这个分析框架，能有第三种、第四种分析方式，将沿海滩涂纳入到湿地生态系统在目前法律运行模式下，是较为妥当的。

三、将沿海滩涂纳入湿地系统的优势所在

(一)能够缓解生态价值与经济价值冲突

沿海滩涂是一个极其复杂的系统，囊括了社会、经济、生态等诸多因素。像无限制地围垦滩涂这样的掠夺式开发，不断冲击着沿海滩涂的生态系统稳定，带来严重的环境污染与破坏。但如果一味控制，不断打压沿海滩涂的开发，造成周边产业萎缩，又将滑入另一个极端。在目前的社会实践和理论研究下，将沿海滩涂纳入湿地系统是最有利于实现沿海滩涂的可持续发展的。能在开发沿海滩涂资源时，达到最大效度的利用，不仅体现在经济价值上，也体现在环境价值上。

沿海滩涂利用要立足于整体，从整体的角度来协调经济发展与环境保护。实践中，西溪湿地公园是一个成功的案例。西溪湿地的发展历程从20世纪90年代“蒋村现象”的以房地产开发商“各自为政”的自主开发模式，到2003年西溪湿地重点保护工程的实施，重视对自然资源的保护和文化景观的恢复。从西溪湿地建设的案例中，可以明显察觉到湿地的生态价值已经逐步被识别与重视，并且可以摒弃粗暴的开发或单纯的环境整治，而是将西溪湿地作为一个综合性的保护项目进行开发，既实现了资源的高效利用，又保障了资源生态系统服务的持续性供应。

应当将沿海滩涂资源的生态价值资本化，通过投入产出的分析，来实现经济产出与生态产出的最大化，这就需要法律来提供支持。虽然湿地是近20年才被逐步认识，但近些年发展迅猛，法律制度在不断完善中，各地政府也在不断地探索其发展与保护模式。如2014年浙江省《关于加强湿地保护管理工作的意见》提出科学划定湿地保护红线的工作要求。可见将沿海滩涂纳入到湿地系统的法律保护框架中是可以实现经济与生态的共赢。虽然我国湿地保护相关法律法规还在起步阶段，管控水平也相对较弱，但我国当前从中央到地方都在积极筹备出台湿地保护的相关法律法规，也在陆陆续续推出。如2012年《浙江省湿地保护条例》《江西省湿地保护条例》，以及2013年全国范畴的《湿地保护管理规定》等。从全球的发展趋势来讲将沿海滩涂资源纳入到湿地生态系统的管控范围内是有利于湿地的发展的。如美国的无净损失原则的利用和低效减缓项目的实施等都为湿地的保护和发展提供了有利条件，利用市场手段来提高湿地生态服务功能的供应。因此，当前我国的立法应当将沿海滩涂资源作为湿地生态系统的一种类型，明确其概念、范围与权利义务，并妥善协调好经济与环境的关系。

(二)能够合理解决权力－权力纠纷问题

当前沿海滩涂资源管理上存在众多权力纠纷，这与当前资源管理适用法律混乱不无相关，而当前与湿地相关的法律法规则对此问题有较好的答复。将沿海滩涂资源纳入到湿地系统进行保护，有利于权衡部门之间的职权分配。2012年的《浙江省湿地保护条例》在管理措施上形成了以浙江省林业主管部门领头，其他部门如海洋与渔业、建设、发展和改革、财政、水利、农业、环境保护、国土资源、旅游等各司其职、通力配合的综合管理模式。在权力有效配置下，可以减少部门之间的冲突，达到沿海滩涂资源整体利益上总量的最大化。沿海滩涂资源作为一种湿地生态系统下的自然资源，具有公共物品或准公共物品的属性，需要政府对其进行合理的管制。因此迫切需要协调政府部门之间的权责分配，提高部门的管理能力。

法律的出现，乃是由于有了用法律来调整人的行为的需要。尽管是一种纯粹的客观事实，但因为对象作为资源的有限性就决定了当人们和对象交往时必须针对对象而分清权利和义务，这时，此种关系事实也就转换成了在法律调整下的法律关系[13]。牵强地赋予沿海滩涂土地或海域的属性，将其强行塞入既定的法律框架内的做法，笔者认为有点削足适履了。目前，沿海滩涂资源利用更为复杂、公益性日益突出、权益之争日渐恶化、环境保护日益迫切。正本清源，应当将沿海滩涂资源还原进湿地生态系统，这才是解决沿海滩涂权属问题、管理问题、环境问题的根本之道，这尤为重要。

[1]郑赫南.浙江乐清“滩涂被征收”引发维权，滩涂性质成最大焦点[EB/OL].(2011-11-22)[2014-03-18].http://news.jcrb.com/jxsw/201111/t20111122_757642.html.

[2]郝博闻.数千亩滩涂被征疑云[EB/OL].(2012-07-01)[2014-03-18].http://business.sohu.com/20120701/n346982065.shtml.

[3]韩曾萃.关于“河海”“陆海”分界的科学法律及职能依据[C]//中国水利学会滩涂湿地保护与利用专业委员会.滩涂利用与生态保护.北京:中国水利水电出版社，2006:3－12.

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[5]钟建华.滩涂作为土地的证成[D].宁波:宁波大学，2011.

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[7]樊静，解直凤.沿海滩涂上的物权制度研究[J].烟台大学学报:哲学社会科学版，2006，19(1):31 －35.

[8]Environmental Protection Agency.Coastal Wetlands[EB/OL].(2014-02-10)[2014-03-18].http://water.epa.gov/type/wetlands/types_index.cfm.

[9]Environmental Protection Agency.Wetlands-Wetland Types[EB/OL].(2013-07-16)[2014-03-18].http://water.epa.gov/type/wetlands/cwt.cfm.

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