制度建设是永葆党的先进性、纯洁性的重要保障

柯华+++肖小华

[摘 要]党的制度建设是思想建设、组织建设和作风建设的重要保证。中国共产党在长期的自身建设中，坚持把制度建设贯穿于思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设之中。经过多年的实践与探索，已基本形成了有自身特色的制度体系。创新制度建设，是新时期保持党的先进性和纯洁性的关键环节和内在要求。

[关键词]党的制度建设；历史回顾；必要性；途径

[中图分类号]D26 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）03-0032-03

党的十八大提出了“五位一体”的党建战略，即党思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设。这五个方面并非简单的并列关系，其中思想建设是保持党的先进性、纯洁性的基础，组织建设是保持党的先进性、纯洁性的实践环节，作风建设是保持党的先进性、纯洁性的外在表现，反腐倡廉建设是保持先进性、纯洁性的底线和根本要求。而思想建设要求和成果则需要完善的制度来保证和巩固，组织建设则需要制度建设为依托，作风建设需要制度建设为支柱，反腐倡廉建设更需要制度建设为保障。可见，制度建设贯穿于党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设之中。

一、中国共产党制度建设的简要回顾

中国共产党历来注重党的制度建设。在长期的自身建设中，坚持把制度建设贯穿于思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设之中。早在井冈山斗争时期，毛泽东等领导人先后创建了军事民主、政治民主、经济民主、日常管理等制度，提出了“支部建在连上”和党代表工作制，颁布了三大纪律六项注意。延安时期，党的制度建设日趋成熟，先后制订了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党委暂行组织结构的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》等许多纲领性文件。革命战争年代，党正是靠这种铁的纪律约束和坚定不移的革命信念、忘我的奉献精神，才赢得革命的胜利。成为执政党之后，党掌握了国家政权，拥有更多的社会资源配置权，为防止腐败现象的发生，党更加注重用制度来约束自身的行为。新中国刚成立，党便及时颁布了《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，并选举朱德为中央纪律检查委员会书记。此外，党还建立健全了政协、人大、工会、妇联等组织，建立了人民信访制度，使党时时、处处置于人民群众的监督之下。

1980年2月，党的十一届五中通过了《关于党内政治生活的若干准则》，同年8月，邓小平在中央政治局扩大会议上发表了《党和国家领导制度的改革》的讲话，阐述了新时期党的制度建设思想。在邓小平等领导的有力推动下，以民主集中制为重点的制度建设逐步走上正轨。党的十三届四中全会以后，以江泽民为核心的党的第三代中央领导集体，先后制定了《关于加强党的建设的通知》《中国共产党发展党员工作细则》《中国共产党党员权利保障条例》《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》《中国共产党纪律处分条例》等党内规章，体现出用制度建设来推进党的经常性工作的党建特点。党的十六大以后，以胡锦涛同志为总书记的党的中央领导集体，强调制度执行的严格性、整体性、自觉性，注重强化制度的权威，颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》《中国共产党党员权利保障条例（修订）》《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》《中国共产党党组工作条例》等等。党的十八大后，习近平总书记《在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的讲话》强调：“每一个共产党员特别是领导干部都要牢固树立党章意识，自觉用党章规范自己的一言一行”，提出“把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”[1]

改革开放以来，中共中央先后颁布了30多个相关条例和制度规定，中纪委、中组部、中宣部等部门制定了200多条意见办法，各级党组织结合实际也完善了相应的制度或实施办法，形成了比较健全的制度体系。[2]

党的十七大以后，我党已经初步确立反腐倡廉预防制度、教育制度、监督制度、惩治制度四大基本制度在内的制度体系。[3]

二、制度建设在党的先进性纯洁性建设中的主要作用

党的制度建设是思想建设、组织建设和作风建设的重要保证。它不仅具有协调党内上下级之间组织的关系，而且以党内规章的形式规范党和国家政治生活中的秩序，规范党内生活准则，规范每一个成员的行动，维持党内正常秩序，对保持全党上下思想、政治和组织上的团结统一具有极为重要的作用。具体来说，制度建设在党建工作中的职能主要有：

1.界限功能——规范党的行为。制度能让人们知道能够做什么、不能够做什么，应该做什么、不应该做什么，从而为人们的行为是否合法合规划定了一个界限。任何一个组织及其成员都必须根据相关的制度，规范、约束、控制自己的言行。

2.秩序功能——保障党的运转有序。制度在本质上是人们社会活动的行为规范。党的运转是一项系统工程，涉及到党的各个组织、各个部分、各个层面，要维持它的正常运转，必须依靠党的建设制度体系来部署、实施和保障。

3.预期功能——定型党的结构。制度的秩序功能能够使组织呈现出一种稳定的发展模式。中国共产党现有8500万党员和420万个党的基层组织，由420万个基层组织组成党的地方组织，由党的地方组织组成党的中央组织的复杂结构体系。[4]要使这种组织体系定型化和稳固性，必须发挥制度的秩序功能及由此延伸的预期功能。

4.传承功能——固化党的经验。制度具有继承、稳定性特点。党在自身建设、执政建设方面留下了许多弥足珍贵的经验，要使经验传承下来，最好的办法就是将这些经验以党的制度的形式固定下来，纳入党的制度体系之中。

5.强制功能——维护党的权威。制度的具有强制性、不容侵犯性。在革命战争年代和执政初期，党的权威虽然也依靠制度来维护，但更多的是靠依党的领导个人身上非凡的人格魅力来维护。但随着民主化进程的加快，领导人自身的人格魅力在维护党的权威中的作用逐渐衰减，党的权威更多的是靠法理型权威维护。而法理型权威又主要靠党的制度规范、党内规章来维护。

三、当前党的制度建设中存在的主要问题

尽管我党一直重视党的制度建设，但当前在党建工作实践中，在一定程度上存在重思想建设、组织建设、作风建设，轻制度建设现象。党的制度建设目前离党建工作科学化水平尚存在一定的差距。

1.制度意识还有待于进一步加强。重思想教化，轻制度设计和执行，是我国的文化传统中的一个突出特点。这一思想传统也影响到党的建设之中，文化大革命期间，社会和国家层面上的法律虚无主义更是一度盛行。当前，宪法至上、法律至上、党章至上、党的法规至上的观念在一部分人心中还比较淡薄，取而代之的是“官本位”、“长官意志”、“利益得失”。

2.制度体系还有待于进一步完善。一是制度与制度之间联系不紧密，不配套，甚至存在冲突；二是党章经多次修改，已大体适应了时代的变化，但一些具体的制度跟不上时代的变化；三是一些制度设计和规定脱离了实际，缺乏可操作性，使得这一类制度不管用、不好用，最终成了一纸空文。

3.制度权威性还有待于进一步增强。一是重制定、轻执行，有法不依、有章不循，致使有些制度成为无用的花瓶、闲置的摆设。二是有些制度的落实仅停留在表面，常被“软化”和“虚化”，失去约束的“刚性”，失之于宽、失之于软。三是“潜规则”盛行，有些制度的执行变相、走形。

四、创新制度建设，为党的先进性、纯洁性提供保障

邓小平同志早在党的十一届三中全会前就说过，“没有党规党法，国法就很难保障”。[5]随着党由革命党向执政党地位的转变，党所处的环境发生了很大的变化，在文化观、价值观多元化的今天，加强和保持党的先进性、纯洁性，不能仅仅依靠思想政治教育和党员朴素的阶级感情、道德节操来履行义务行使权利，必须通过一定的制度来规范和约束其行为，保证党的路线、方针、政策得到贯彻执行。

1.增强依法治党的观念。要增强依法治党的观念，就必须切实加大教育宣传力度，引导领导干部自觉做到用制度管权、按制度办事、靠制度管人。只有这样才能破除“官本位”、“长官意志”、“潜规则”思想，树立“宪法至上”、“法律至上”、“党章至上”、“党纪党规至上”的思想，在全党范围内营造社会主义法治精神。

2.健全党的规章制度。一是要坚持以人为本。制定制度的目的是为了约束人的行为，使党的建设和运行更为顺畅，而不是为了整人。因此，在制度的制定过程中，要充分吸纳党员的意见建议。如果不尊重党员的意志，不从党员的实际情况出发，那么在制度的执行环节中，就可能得不到一些党员的理解、配合、支持，从而使制度的执行大打折扣。二是要加强统筹性。制度制定要着眼于全局和长远。本着“分类规范、删繁就简、便于执行”的原则，废止那些不科学、无效果、不可行的旧制度，完善有缺陷或脱离实际的制度，要确保各项制度之间的协调性。三是要加强制度创新。加强制度建设首先在观念的转变，只有观念转变了，制度建设才有新思路和新举措。因此，制度建设要根据党在新时期的奋斗目标和党面临的新情况新问题，在总结经验教训的基础上，制定适合新形势的规章制度。四是要注重制度的操作性。制度建设从实际出发，要保证制度法规的合理性、科学性、系统性，而且要加强研究前瞻性问题，保证制度的可操作性、超前性。

3.注重运行机制建设。党的制度既包括静态的根本制度、具体制度和体制，也包括动态的运行机制。但长期以来，由于对机制建设重视不够，结果一旦党的建设中出了问题，就有人认为是党的根本制度错了，于是出现变革党的根本制度的谬论；要么就把所有的责任归结为具体执行的人。注重党的运行机制建设，就要强调制度系统性，强调各要素之间的有机联系。因此，加强党的制度建设，必须通过体制改革和机制创新，形成配置科学、程序严密、结构完整、制约有效的制度法规运行机制。

4.增强制度的权威性。一是党的各级组织和党员要自觉维护党章和党内规章的权威，带头遵守党纪国法，照章办事，坚决抵制各种违纪违法行为。二是要坚决做到制度面前人人平等。任何人、任何机构群体都要平等地受到制度的约束，如果触犯了法律制度，都要平等的受到制裁。当前，迫切需要肃清在党内盛行的“潜规则”思想对党的制度的落实影响。三是建立制度落实情况督察机制。有令不行、有禁不止是对制度最大的亵渎。因此建立有效的督察制度，严肃查处随意变通、恶意规避、执行不力的行为，对维护制度的严肃性和权威性很有必要性。要做到这一点，必须加强党的执法机构建设，确保执法机构的相对独立性、权威性和执法力度。四是加大违制行为惩戒力度，落实制度情况要实行一把手问责制，提升制度的威慑力和约束力。

参考文献：

[1]习近平.在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的讲话[N].人民日报，2013-1-23.

[2]欧阳淞.改革开放30年党员队伍建设的成就与启示[J].求是，2008，（22）.

[3]张书林.论党的制度建设的定型化[J，中共石家庄市委党校学报，2013，（4）.

[4]我国党员人数8512.7万名，基层党组织420.1万个[N].人民日报，2013-7-1.

[5]邓小平文选（2）[M].北京：人民出版社，1992：137.

责任编辑 董瑞军