生态保护“高压线”

陈沙沙

“这是一条管理红线，并不是新的生态保护地。主要是将原有生态保护体系中最重要的地方，纳入红线进行重点保护。” 环保部生态红线划分专家组组长、南京环境科学研究所所长高吉喜如此强调生态红线的意义。

13年前，在为浙江省安吉县做生态规划时，高吉喜首次提出“红线控制”方案。如今，在中国生态面临全方位挑战的当下，这一设想已上升为国家战略。

2013年，“划定生态保护红线”被写入十八届三中全会决定；今年年初，环保部颁布《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南（试行）》（简称指南），并重申2014年底将完成全国生态保护红线划定任务。

无疑，在高层“最强有力的陈述”中，生态红线被寄予太多期待。然而，这究竟是条什么线？具体该如何划定、落实？如何冲破复杂的地方利益格局？重重问题说明这条线并不简单。

“红线”是家底

“红线就是底线，不能再缩小，如果再开发就会危及种群安全，生态的根基就会瓦解。”从2012年起，高吉喜开始牵头开展环保部生态红线项目。在他看来，“红线”一词表明生态环境保护的严肃性和不可破坏性。

对此，接受《民生周刊》记者采访的专家一致表示赞同，认为生态红线是不可触碰的底线，也是我国生态安全的最低保障。据悉，早在2011年，国家就提出要在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区及脆弱区等划定生态红线。这是来自国家层面最早的提法。

历经3年，随着生态的日益恶化，“生态红线”的概念也悄然发生变化，从最初的狭义范畴逐渐宽泛。

在今年1月召开的全国环境保护工作会议上，环保部部长周生贤给出了官方解释：基本思路是生态红线由生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线构成。

事实上，有关“生态保护区域”的概念绝非首次提出。

根据2012年年底的数据，中国国家级自然保护区有363个，占国土面积的9.81%；省级以下的2306个，占国土面积的5.8%。仅自然保护区一项就占到国土面积14.61%。

另外，2008年《全国生态功能区划》中的50个重要生态功能区，占国土面积的24.7%，还有国家级森林公园、国家级风景名胜区、生物多样性保护优先区等。

既然已有众多名目的保护区，为何还要重新划定“生态红线”？在南京环境科学研究所生态中心副主任邹长新看来这是一种无奈。

“尽管都叫保护区，但实际上没能实行严格意义上的保护。”他解释，中国目前各类保护区面积都非常大，且存在空间交叉问题。

“究其根源，有些保护区最初的划定并不一定科学，故意划得过大，希望申请更多的经费或项目，导致在现有人力、物力、财力情况下，很难实施严格保护，没有形成确保国家生态安全的格局，生态退化在加剧。”

高吉喜介绍，类似生态红线的做法，在国家整体推进之前，一些地方已经实行。比如，2000年，在浙江省安吉县的规划中就已提出；2003年，在《珠江三角洲区域环境保护规划》中，也提出了珠三角区域的“红线调控、绿线提升、蓝线建设”总体战略，要求对12.13%的陆域（5058平方公里）实行红线管控；2005年，深圳市划定基本生态控制线，一举将占全市陆地面积约50%的土地划为基本生态控制线。

“虽然不叫红线，但形式、目的类似。”

一条“悬”着的线？

为提高生态红线划定技术方法的可操作性，2013年9月，环保部启动生态红线划定试点，内蒙古、江西、广西、湖北成为试点省份。

2013年8月，江苏率先推出自己的生态红线方案——《江苏省生态红线区域保护规划》，提出划定15大类、779块生态红线区域，占全省国土面积的22.2%。高吉喜所在的南京环境科学研究所，正是江苏划定红线的技术支持单位。

相较于部分地区的先试先行，生态红线划定的困难也显而易见，其焦点主要围绕如何处理经济发展和生态保护的矛盾。

“18亿亩耕地红线是一条数量线，是可以置换的，但生态红线是一条空间线，是不可置换、不能改变的。”高吉喜提到生态红线的特殊性，“我们划分完以后交给地方，地方再与各级市县对接，一级一级商榷。”

多位业内专家也认为，鉴于生态红线的刚性约束，短期内或影响地方经济发展，有些地方政府落实红线的决心不大。

对于划定生态红线所要付出的经济代价、成本，高吉喜深有体会。

他举例，在为浙江安吉作红线规划时，有一块区域被划定为水源涵养区，但区内已有一家台资企业在此建厂。为保证生态红线面积，政府责令这家企业搬迁，并赔偿该企业5000万元生态补偿金。

“划红线肯定不是一帆风顺的，哪个部门都不想一下子被制约，如果被规划锁死，今后就没有调控余地了。”江苏省环保厅厅长陈蒙蒙向《民生周刊》记者坦言。“省里与市县都要反复沟通，细节上要逐个击破。”

“最关键的是地方政府认同，所以‘划’和‘定’是两回事。你划完了，最终还是要定，定完了还是要管，就是这样一个程序下来。”邹长新说。

“我们做过一些试点，在图纸上划定后，到实地一看，那里按照法定土地规划已经准备开发建设为工业区、港口等，这就需要和地方政府进行博弈。”

据媒体报道，目前一些地方就出现了由于担心未来国土资源开发受到限制，从而希望调整规划，将原本属于红线保护范围的地区划出规划的现象。

此外，除了发展与保护之争，也涉及到地方和部门的权利纷争。

《民生周刊》记者了解到，目前我国各类保护区分属林业、环保、住建、农业、国土、海洋等部门，在各种各样保护区的红线内，矛盾与冲突无法避免。

“目前自然保护区分属10几个部门分散管理，都没有得到应有的科学保护。”中国科学院动物研究所副研究员、自然保护立法研究组总协调员解焱公开表示。

配套管理政策待建

不可忽视的是，学界普遍担忧，即便2014年完成全国生态保护红线划定任务，但没有相关财政帮扶，生态红线很可能在各方博弈中成为又一个“概念”。

对此，高吉喜表示，红线划定后，根据保护类型、开发程度等，要有相应生态补偿资金配套。而在先行省份，经济补偿促进红线落地的方式正被扩大应用。

陈蒙蒙介绍，2013年，江苏省级财政共安排近9.88亿元补助资金用于生态红线区域保护。2014年，此项资金预计将达到15亿元。

如果按照指南的指导意见，以及各级政府的实际情况，最终将有多少国土面积被纳入生态红线？

面对《民生周刊》记者的提问，高吉喜预估，“我们权衡之后，预计面积将达到国土面积的30%左右。如果面积太大，根本没有那么多财力、物力去保护，也会对经济发展产生不利的影响，太小了又达不到保护的目的。”

对于未来生态红线区域内的可持续发展问题，他说，根据指南，将完善基于生态保护红线的产业环境准入机制。根据不同类型生态保护红线的保护目标与管理要求，制定差别化产业准入环境标准。按照生态功能恢复和保育原则，引导自然资源合理有序开发。

“比如，有些地区就可以开展旅游产业。当然，必须在生态保护优先的前提下。”

同时，也有专家认为，虽然生态红线的呼声很高，但国家层面还没有具体法律法规、配套政策、管理办法，这也许会导致生态红线划定摇摆不定，落地有难度。

“红线如果不能通过法律加以固定，就是一条悬着的线了。”环保部环境规划院副院长王金南接受媒体采访时表示。

对此，高吉喜认为，生态红线管理的主体一定是地方政府。他曾提出建立以政府决策、管理为主导的“监测监察—预测预警—法律法规三级递进的生态红线保障机制”。法律法规方面，他认为要开展现有法律法规的缺失分析，逐步建立完善国土生态安全法律法规保障体系，以保障红线的强制性。

“关于生态红线保护单独立法的可能性较小。我们与人大法工委沟通过，一是建议能够把红线保护纳入《环境保护法》，二是建议针对红线制定相应的管理办法，这需要几个层面同时推进。”