对城乡教育一体化与城乡发展一体化的思考

陶西平

（国家总督学顾问，中国教育学会副会长，中国民办教育协会会长，亚太地区联合国教科文组织协会联合会主席）

一、城乡教育一体化发展是城乡发展一体化的重要内涵

（一）教育是城乡发展一体化的重要支点

十八届三中全会提出要健全城乡发展一体化体制机制。而城乡一体化是我国现代化和城市化发展的一个新阶段。城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。从目前我国经济发展的趋势来看，未来中国的城镇化发展和新农村建设应该会成为经济增长的重要引擎。城镇化和新农村建设，会拉动很大部分的投资需求与消费需求，实际上也是扩大内需的重要手段。

城镇化是我国经济社会发展的载体。截至2012年，我国城镇人口7.1亿，城镇化率52.57%，与全球52.55%的平均水平相当，所以可以说，我国已进入以城镇生产生活形态为主的发展阶段。但是，近十年以来的城镇化发展在结构性指标上却有一些问题。比如我国城镇化结构性指标的变化趋势，从2002年到2012年，由39.9%提升到52.57%，年均增长率是3.01%；户籍人口从2002年的27.89%到2012年的35.29%，年均增长率只有2.38%；而举家迁移的比例从2002年的22.38%到2012年的20.66%，实际上是负增长。这也就说明我国城镇化结构性指标的变化反映了一个情况：人口城镇化快于人口市民化，个体城镇化快于家庭城镇化。人口城镇化快于人口市民化主要体现在：城镇化率常住人口在总人口中所占的比重，包括城镇人口和在城镇生活的农业户籍的人口，我国的城镇化率提高的百分点是很高的。在世界各国相似发展阶段上仅落后于1991－2001年的韩国。但我国城镇户籍人口比重近十年仅从27.89%提高到35.29%，年均提高0.74个百分点，显著慢于城镇化率。这意味着约有1/3的城镇常住人口无法享受均等化的教育、医疗、养老、保障房等市民待遇。个体城镇化快于家庭城镇化是指个体劳动力进城了但是家庭没有进城。我国城镇人口增长的主要来源是农业转移人口。2012年，外出农民工达1.63亿人，而举家外出的农民工仅3375万人，占比为20.66%，有近八成的农村劳动力以个体而非完整家庭的形式在城镇生活。这一比重甚至比十年前还低1.72个百分点。如果城镇化只是吸纳劳动力的话，就降低了流动人口的家庭完整度，既不利于扩大内需，又将造成诸多社会问题。造成上述变化趋势的重要原因之一是没有实现城镇基本公共服务常住人口的全覆盖。十八届三中全会决定提出，“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。党的十八大报告提出到2020年“基本公共服务均等化总体实现”的目标。2012年7月，国务院通过的基本公共服务的“十二五”规划就明确了教育基本公共服务均等化主要是指政府以公共财政举办的教育基本公共服务机构，应当对每个公民提供均等的教育基本公共服务。当前教育基本公共服务的范围主要是义务教育，应当逐步扩大到中等职业教育、学前教育。现在已经有一部分地区在这些方面扩大了。教育基本公共服务均等化是实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，推动城乡发展一体化的重要支点。

（二）教育的综合改革是推进以人为核心的城镇化的基本途径

十八届三中全会提出，“完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。”这段话把城镇化过程当中几个关键方面都提到了。它既体现了高瞻远瞩的目标，也体现了实事求是、从我国实际国情出发的精神。三中全会还提出，要“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。”所以城乡发展一体化的教育综合改革应包括以下三个方面：其一是城乡教育均衡发展，这解决的是发展均衡的问题；其二是农业转移人口市民化，这解决的是公共权利均等的问题；其三是城镇化与新农村建设协调推进，实现协调。因为城镇化速度的加快，并不必然意味着与新农村建设是协调的。所以需要综合考虑这样几个方面。在这里义务教育的均衡发展是一个关键问题，尽管义务教育的均衡发展已经经过了几轮检查，第一轮——“两基"达标验收，有五个地区，但这五个地区问题还是非常多的。然后就是第二轮——均衡发展的验收。验收完了以后，问题还是很多的。最近经合组织（O E C D）发表了一个经济方面的研究报告，指出现在在高等教育体系里面贫困阶层家庭的代表也就是学生越来越少；各国政府采取的做法，都是对贫困大学生给予资助。在调研中发现，这样做已经晚了。如果不在义务教育阶段解决教育公平的问题，放到大学的时候再给予资助，已经解决不了根本问题了。因此，我国推进教育基本公共服务均等化的重点还应是促进义务教育的均衡发展。尽管现在验收过了，有的地方过了一关，有的地方过了两关；但是现在只要下到基层去调查实际情况而不光是看数字，就会看到问题还是很突出的。

1.促进义务教育均衡发展

（1）明确一个阶段性目标。这个阶段性目标《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》（以下简称《规划纲要》）说得很清楚，就是到2020年，全面提高教育普及水平，全面提高教育质量，基本实现区域均衡发展，确保适龄儿童接受良好的教育。这包含三层意思：第一是全面提高普及水平，全面提高教育质量，这实际上是均衡发展的内涵；第二是确保适龄儿童接受良好的教育，这是均衡发展的目的；第三是基本实现区域均衡发展，这是均衡发展的阶段目标。当然《规划纲要》强调的是县域均衡，而成都市目前已经做到了市域均衡。义务教育均衡发展实际是“两基”达标的后续工程，承接着“两基”达标没有完成和需要完善的任务，进一步提高义务教育总体水平。“均衡"和“发展"是有区别又不可分割的两个维度。也就是应将均衡水平和发展水平有机地结合起来，一个地区的均衡水平不代表发展水平，一个地区的发展水平也不代表均衡水平。所以，应该把这两者结合起来看。经合组织（OECD）2013年公布了就学公平性的国际评比结果。这个就学公平用了两个指标，一个是这个国家就学机会的水平，另一个是根据PISA的结果，就是15岁学生在阅读、数学和科学领域能力的测试结果。把这两个指标放在一起，就是把公平水平和发展水平综合在一起来评估就学公平性，不只是单纯拿一个差异系数作为评估的标准，最重要的是看其发展水平。评估的结果：第一种类型是在两方面都好的，排第一名的是上海。要是在国内排，上海的均衡水平肯定不是很高的。虽然上海的发展水平很高，但是均衡水平并不高，把两者放到一起评估后上海就排名第一了；而且中国就只有上海参加了PISA评估，其他有十个省市都是内部测试。第二种类型是公平性高但学校成绩表现较低，有俄罗斯、西班牙、克罗地亚和捷克等国家。第三种类型是公平性和学校表现两方面都不好，保加利亚、土耳其、吉尔吉斯斯坦等国位列其中。第四种类型是一些发达国家如英国、法国、德国和美国则是学校表现高于平均水平，但就学公平性低于平均水平，其中可能移民造成的影响很大。所以，这个评估一定是把公平水平和发展水平两者结合起来评估。我国的评估也出现这样的情况：往往公平高的地区不是发展水平高的地区，而是发展水平低的地区；教育非常发达的地区，它的公平性不高。而教育发达地区的话语权多，所以教育发达地区的公平性问题容易形成热点、容易引起关注。而实际教育公平的最大的难点地区，往往没有什么话语权，不会成为热点。所以，这就是我国教育热点和教育重点的矛盾。因此，目前既要关注热点，但更根本的还是重点问题的解决。

（2）建立一个保障机制。《规划纲要》提出，“建立健全义务教育均衡发展保障机制"。促进均衡发展要有对教育资源存量的整合，但更重要的是对教育资源增量的合理配置。如果只解决存量之间的协调，而不把重点放到增量的政策倾斜上，那么教育的均衡问题还是很难解决。我国在推进保障机制时，不仅仅是财政问题，还牵扯其他的机制，如管理体制、人事制度等问题。建立保障机制的关键应做到：统一基本标准，实行政策倾斜，实现创新协作模式。1）统一基本标准。第一是要统一办学条件标准，国家提供了参考性指标，各省可定自己的标准；第二是统一办学经费标准，这包括了生均经费标准；再有是统一师资配备标准。标准的统一是城乡一体化的一个依据，否则标准不一样，就是两个标准，怎么能解决均衡发展的问题呢？2）关于政策倾斜，是向农村地区、贫困地区的倾斜。财政公平并非是完全公平，如果国家按照统一的标准分配是不行的。因为历史原因形成的差距太大，所以需要加大政策倾斜力度，事实上国家现在也是这样做的。3）创新协作模式。成都的创新协作模式很好，有各种城市地区优质学校对农村地区基础薄弱学校的支持。在统筹城乡教育的过程当中，也需要有多种协作模式。目前有的地方是利用信息技术发展开放教育平台，有的提出了学区化管理的问题，有的提出了干部教师的流动问题，有的提出了捆绑式发展的问题，有的提出了集团制模式的问题，还有的提出了委托管理的问题。总之，各地在实践中创新了多种协作模式，但应注意的是虽然协作模式是很重要的，但不是解决问题的根本办法。

（3）抓住一个关键。也就是使区域内所有学校达到办学条件基本标准。以前国家教育咨询室义务教育均衡发展组的组长到很多地区调研，问当地市长“有多少学校未达到标准？有多少县没有达到标准？如果要达到办学条件的基本标准，还要多少投入？你准备分几年把投入完成？"几乎很少有市长能答出。他们可以说出一些均衡发展的理念，可以说出为均衡发展做了点什么事，但是没有具体的目标，心里没有统筹安排这笔账。因此，就出现了义务教育的“两基"达标验收完了而现在还是有学生自带课桌椅上课的情况存在，因为学校没有课桌椅，只能靠学生家庭自备。如果没有达到办学的基本标准，那么到2020年，怎么能够达到《规划纲要》提出来的实现义务教育的基本均衡发展呢？均衡发展到底有什么意义呢？如果中国的学生都能在达到基本办学条件的学校念书了，那么这就是基本均衡发展了。如果有很多差异系数摆在那儿，平均数能达到，但最后还是有很多学生需要自备课桌椅上课、还是两个孩子住一张床、大班额还是六七十个孩子一个班，然后却说实现基本均衡发展了，因为有指标在这儿，那么这是真的基本均衡吗？这不是的，关键问题不在指标而是必须真正达到基本的办学条件。

国务院常务会议做出的关于推动西部地区义务教育均衡发展的几条决定，部署了全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件。在这里面提出，贫困地区学校是我国教育事业发展的“短板”。也就是说，热点应该关注，比如发达地区的择校问题。但是重点问题是“短板"，所以治贫先重教，发展教育是减贫脱贫的根本之举。改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件，不让贫困家庭的孩子输在成长“起点”，既是守住“保基本”民生底线、推进教育公平和社会公正的有力措施，也是增强贫困地区发展后劲、缩小城乡和区域差距的有效途径，关乎国家长远发展。这是国务院2013年12月开会明确提出的思路。重点就放在“以中西部农村贫困地区尤其是集中连片特困地区为主，兼顾其他国家扶贫开发重点地区、民族地区、边疆地区和东部部分困难地区，按照勤俭办学的原则，把满足基本需要放在首位，调整中央和省级财政教育支出结构，最大限度向贫困地区义务教育薄弱环节倾斜，由省级政府统筹使用资金，因地制宜、分步逐校实施”。其基本要求力争经过3－5年，使：学校教室坚固适用，符合抗震、消防等安全要求；桌椅、图书、实验仪器、运动场地等满足基本教学需要；学校宿舍、厕所、食堂、饮水、洗浴等设施满足基本生活需求；教师队伍素质、结构等基本满足义务教育要求；办好必要的教学点；解决县镇学校大班额问题；提升农村教育信息化水平。这七方面的任务，说的是力争3－5年实现。如果现在义务教育阶段均衡发展的重点的检查还是在东部和中部的一些地区，看这些地方均衡不均衡，而不尽快把关注点放到西部地区，那么3－5年很难实现这七个方面的任务。最简单的就是大班额的问题，一个班六七十人，大班额的问题不仅包括农村地区，还包括城市，很普遍。所以国家提出应切实把宝贵资金用在“刀刃”上，真正造福贫困地区4000多万孩子，托起他们创造未来美好人生的希望。这是我国最近一次关于教育的最具体的规定，有非常强的指导意义，这个提法，从某种角度突破了《规划纲要》的规定。

2.稳步推进农村转移人口市民化进程

我国农村转移人口在子女教育同城化待遇问题上，受到诸多因素的制约，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，包括户籍制度的制约、传统观念的制约、城市承载能力的制约。这三个制约都不能不考虑，当然还有其他制约。传统观念有两种，一个是财政体系的观念“觉得我这个地区的财政投入应该主要用于我这个地区"，这是狭隘的观念。例如：教育部制定了实行中等职业学校学生免费就读的政策，但是免费的支持由哪儿来支持呢？不少地区都是由地方财政来支持，所以现在不少地区包括北京市都对外宣布了，“中等职业教育接收常住人口"，就是在这儿念完初中以后，可以上中等职业学校。但实际情况是北京市的很多职业学校都是不允许招常住人口的。原因就在于，多招一个，地方财政就要多拿一份钱。还有一个心理是，地方居民现在也对外来人口子女的入学产生排斥心理。所以现在也出现了这种情况，如城市里一个区域外来人口子女过多，当地居民要联合请愿，联合要求要抵制。实际上这也是不正常的现象。当然还有城市承载能力的制约，这个问题特别是特大城市尤其突出。比如北京市清华大学李强研究的结果，按现在的发展，到2050年，北京的城市人口将达到6000万，北京六环以内都要变成城区，而北京的水资源绝对承载不了，其他“城市病"就更多了。所以这些问题也需要综合考虑。

与城镇化进程相适应，稳步推进农村转移人口市民化进程：第一个方面，加快户籍制度改革；第二个方面，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖；第三个方面，增强城市的综合承载能力。前面是身份保障，中间是权益保障，最后是物质保障。这三者需要综合考虑。1）加快户籍制度改革，包括全面放开建制镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户条件，但是严格控制特大城市人口规模。而这些政策与社会的呼吁又不太一致，社会上呼吁特大城市也应该放开。所以“公平和发展”在今后相当长的一段时间内还是难题。2）推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，这点是很重要的。在户籍制度改革的同时，常住人口基本公共服务应包括教育基本公共服务的全覆盖。虽然现在已在推进，但是对于常住人口入学的限制问题仍然是个大问题。如最近引起大家特别关注的一个事件是一位农村的妈妈为了让孩子在城市里面念书而伪造证件。因为按政策规定要五个证件，但其中有两个证要回老家去开。回老家去开的话，她没有路费，所以就花了100块钱，做了两个假证。最后这个妈妈因为伪造证件被判了九个月的徒刑，只不过后来给她缓刑了。这些问题都是由于全覆盖的问题没有解决造成的，如果门槛特别严的话，这个制度也是很难落到实处的。3）增强城市综合承载能力。当然现在城市病也到了非解决不可的时候了。这其中，最重要的是“事权和支出责任相适应”。因为“区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任”。特别是“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”，这一点很重要。这个如果能从体制上突破的话，可能会解决得好。因为有的地区外来人口入学已经占到了这个地区一半以上，甚至达到60%。而财政体制没有跟上，如果这两者能挂钩，可能相对会好一点。

3.城镇化与新农村建设协调推进

应加强统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。

二、成都城乡教育一体化发展的经验及思考

（一）成都城乡教育一体化发展取得的经验与下一步规划

成都的城乡教育一体化发展已经取得了很大进展，其经验具有普遍意义，主要包括：1）在推进城乡教育一体化方面有明晰的战略思路，把城乡一体化发展既作为一个发展目标又作为一个发展途径。2）确定了很好的实施策略，包括成都城市地区的区划调整，把城市和农村划在一个区里面，用这种切蛋糕的方法，从体制上对推动城乡一体化也起到了很大作用。再加上，他们也是稳固地提高要求，有批次地提阶段目标，一个阶段目标实现以后再提出下一个阶段的目标。3）评估体系的建立。虽然在世界上没有一个标准的关于均衡发展的评估体系，但是他们还是试图借鉴各种评估方式和评估的理念，确定了自己的评估体系。4）加大投入。因为真正的发展如果没有足够的投入支撑，实际上是很难做到的。5）创新了协作模式，建立了多种形式的协作模式。

在新型城镇化背景下，下一步成都对城乡教育一体化发展提出了新的10个基本目标：一个是要提高水平，就是从“学有所教"到“学有良教"；一个是要扩大领域，从义务教育扩大到终身教育；一个是区域的拓展，从中心城区扩展到边远农村；一个是目光的延伸，从现代学校延伸到未来学校；等等。成都下一步发展的10个目标体现了“推进城乡发展一体化是推进教育公平的重要目标和途径"这样的精神。

（二）对成都城乡教育一体化发展的思考

推进城乡教育一体化发展应努力实现教育公平与提升教育品质的实效。成都下一步的规划方案是把教育公平和提升教育品质两方面结合得很紧密的全方位的方案。推进城乡教育一体化发展的关键：第一是公平和发展的关系，怎么样处理好公平和发展的关系；第二是目标和制度的关系，现在目标都说得很明确，但是制度的建设并不一定和目标相统一，所以很多自身的制度都可能变成实现目标的障碍；第三是规划与投入的关系，规划都很清晰，而很多情形是，只要规划了，不管最后完成没完成，都算是完成了的。因此，这里就有一个投入是不是能够得到保障的问题。投入既牵扯到实际的投入问题，又牵扯到投入的体制问题，当然还牵扯到投入过程中的效益问题。这次国务院专门准备了一年两万亿的教育经费，最后的投入效益到底怎么样还有待检验。所有这些问题都是需要思考的。

1.要加强顶层设计，统筹规划，合理布局

根据城乡一体化发展的需要，统筹发展目标、发展规划、发展资源，统筹实施步骤。将解决入学机会和提高教育质量统一起来，“机会和质量同等重要"。“机会和质量同等重要"，这是联合国教科文组织总干事在莫斯科的学前教育大会提出的，就是说如果只解决机会问题，而不解决质量问题，有的时候坏教育反而使学生不利。所以不是入学就好，最终目标还是要实现均衡水平与发展水平的统一。

2.充分估计可能遇到的问题与挑战

例如，部分地区小学入学高峰到来时的学校容量，这个问题在相当多的城市已经变成突出问题。根本原因在哪儿呢？在于根本没有那么多学校来迎接小学的入学高峰。我国到了龙年生的孩子特别多，到了羊年生的孩子特别少。所以很难做出一个很好的规划，相当多的城市都要遇到迎接小学入学高峰的问题。学校不够的问题该怎么解决呢。再如大班额和超大班额的持续存在和扩大趋势的问题也很严重。城市地区的大班额集中在优质学校，农村地区在镇上的学校也出现了大班额的情况，这个难题必须解决，55个人就算大班，60个人就算超大班。如果大班额问题解决不了，连基本的教育质量都很难保证，更不用说个性化教育了。再一个问题是城市免试就近入学与随迁子女入学办法的制度碰撞。因为现在要求城市人口和常住人口的入学，在城市地区是划片入学，跨片都是不行的。随迁子女的入学实际上是跨了城市和地区的，对于外地要保障，对于本地要限制，所以就出现了这两个在制度上要理顺的问题；以及财政体制对农村转移的城市常住人口的制约；另外还有由城市居民的包容度产生的矛盾与纠纷，还有由此引发的对教育满意度的影响，以及由于生源变化对教育质量监测水平的影响。所以要充分估计到这些问题，才能想办法来应对。

3.科学评估区域教育均衡发展水平

一是在重视教育存量整合的同时，将着力点放在引导教育增量的政策倾斜上。协作模式的创新是非常重要的，但有的地区一讲均衡发展就是协作模式，没有增量。如果没有增量的话，就解决不了均衡发展的根本问题。二是地区与学校之间的实际差距是动态过程，是由不均衡到均衡的反复过程。所以就会出现一个地区在一个时期均衡指数很高，而到了下一个时期，虽然投入增加了、建设力度加大了，但均衡指数却降低了的情况。因此应该防止以追求缩小差距而影响积极、健康发展的情况发生。这是一个发展和公平怎么协调的问题，发展还是硬道理。三是均衡水平的测定应以评估体系和基础数据为依据。现在的关键在于基础数据的真实性已经受到了质疑，有的地方达标需要什么数据就反过来编造数据，使得基础数据的真实性很难检查、很难核实。其中最要害的问题是管理部门和领导也睁只眼闭只眼地承认这些假数据，虽然心里也知道很多数据不是真的，但是却需要这样的数据，因为容易达标。所以这个问题也是需要注意的。

4.大胆创新教育体制

大胆创新，进行体制探索，从地区实际出发，推进教育存量的资源共享和相互促进的多种模式。

总之，城乡教育的一体化发展是城乡发展一体化的重要部分，是实现社会公平的基础。要注重改革的系统性、整体性、协同性，促进城乡教育的一体化发展不断取得新进展。