高校去行政化:预算改革的路径

刘家明

(嘉应学院 政法学院，广东 梅州 514015)

一、高校去行政化预算改革的必要性

高校去行政化的预算改革是牵涉到人的核心利益的问题，是高等教育体制改革中最敏感、最棘手的问题。但切中的是高校行政化的要害，不改不行。预算改革有助于从根本上走出高校行政化的困境，同时对于推动其他路径的改革十分重要。

预算是一个涉及权力、权威、文化、协商一致和冲突的过程，在国家政治生活中占据重要地位［1］。预算也是一种讨价还价、相互妥协的政治过程，是高校内部达成共识的契约。预算项目反映了政治价值和官僚行动的方向，预算过程及其方式反映了权力的较量和权利的配置。难怪威尔达夫斯基说，如果你不能制定预算，你怎么治理［2］?换言之，如果高校没有一个好的预算体制，如何实现善治?因此，高等教育预算体制和高校预算制度、收入分配制度改革理应成为高校去行政化改革的基本路径之一。

在高校行政化的基本动力因子中，主要有文化观念(如官本位意识)，也有制度(如集权体制)和结构因素(学术组织相对于官僚组织的天然劣势)。其中，最根本的是对制度掩盖下的权力和利益的追逐。可以说，趋利动机是高校行政化的最基本动力。经济基础决定上层建筑，正是高校的财务预算和收入分配等经济利益从根本上驱动着高校管理体制的行政化。高等教育领域和高校内部经费的分配也是高校行政化加速、加重的重要驱动因素，经费和党政权力的结合足以主导、制约高校包括高校学术研究在内的几乎所有工作和活动。因此，高等教育财政预算体制和高校内部的预算制度、收入分配制度改革势在必行。

二、高等教育财政预算体制改革

我国公立高校在办学经费方面形成了以政府拨款为主的预算收入体制。国家对高等教育的投入，主要通过教育部及各省、市、自治区的教育行政主管部门来对资金进行配置。行政拨付资金的获得，一方面凭借各高校自己到政府部门去跑关系、求人，行政级别的高低和高校自身名气在拨款中举足轻重;另一方面，财政拨款分为经常性经费与专项经费，专项经费比例较大，但很多专项经费却因为行政指令并不能“专”，高校对专项经费的坚持往往会付出失去经费的代价，为了“保财”只能听命于政府行政，自主权在利益驱动下遭遇重挫(王苏琪，2010)。

具体来说，我国现行高等教育财政拨款方式主要有两种:一是“基数加增长”的拨款方式，即地方高校部门预算按“两大类”(基本支出、项目支出)、“三大块”(人员经费、日常公用经费和项目经费)进行编制。在此基础上，考虑当年事业发展与变化情况确定拨付的事业发展数额。二是“综合定额+少量专项补助”的拨款方式，这是基于定员定额的原理，即按学生不同层次和专业折算的学生当量，以学校不同类型的生均定额标准核定高校正常经费，并设立少量专项资金。由上述财政拨款方式可以看出，学校实际得到的教育经费与学校的规模、办学层次紧密相连，地方高校唯有通过“扩张”带动发展(夏再兴等，2010)。因此，我国当前的高等教育财政预算体制是政府干预高校的重要缘由和路径，对政府财政投入过分依赖，也是推动高校外部行政化的制度动因之一。

政府在财政预算方面干预高校表现在:确立投资规则，例如对高校内部的各种收费项目和标准进行审批、限制;对不同层次和科类的高校，实行不同的拨款方法和拨款标准，逐步实行基金制，并陆续设立“211工程”和“985工程”专项基金以及教学建设和改革专项基金［3］;尤其是近些年，政府对专项拨款的规定有了较大的弹性，对专项拨款的使用时间、使用领域并没有严格规定，以及由于提出预算和拨款到位之间存在较长的时间差，专项经费的年终预算、决算，什么时间批下来，什么时候到位都说不准，财政拨款严重滞后;再比如，高校编制人员的工资浮动机制，多久上涨、涨幅多大，也没有固定和明确，往往需要高校领导通过与政府主管部门交涉、谈判去解决。这就为政府的行政干预和高校行政化预设了空间和“理由”。

政府对高等教育的财政拨款方式和财政干预表明，高等教育预算投入体制具有很大的自由裁量权，甚至有一些随意性，其财政预算带有很强的集权和人治色彩，以致有了“跑部钱进”、“校长的重要职责就是公关和要钱”，等等说法。这不仅造成高校的公关费用、公务接待费用的攀升和教育资源的极大浪费，而且成为政府和高校双寡头之间围绕着预算拨款进行交易和博弈——政府干预高校、高校俘获政府——的主要根源。在政治市场中，由于高校产出的非市场性质，以及信息不对称，政府与高校官僚机构处于双边垄断地位，为高校行政领导和政府主管官员都创造了谋求个人私利的机会和手段，成为高等教育领域寻租和腐败的多发地带。

尽管《教育法》规定了“两个逐步提高”和三个增长，从而在法律上保障了政府的高等教育投入。但由于预算的增长没有稳定、法定的浮动机制，为政府的行政干预留下了空间。这里对高等教育预算体制改革提出两点建议。

首先，必须实施高等教育财政预算投入的政策立法，形成与GDP和财政收入挂钩的高等教育刚性投资比例，并根据地区生活成本和物价指数制定固定的浮动机制，根据高等教育领域可供信息监测的指标，如学生人数及就业率、教师数量和质量等指标，进行预算约束;并对高校的举债规模和比例相对于高校资产和预算收入做出限制。预算体制的相对刚性，保证了高校预算投入的可预期性，以及约束高等教育投入的自由裁量权，抑制政府和高校官员的个人作用，减少高校向政府的公关动力，意义重大。而且我国当前的经济发展水平适合于高等教育预算的政策立法，我国从2011年开始进入中高收入水平国家。当人均GNP达到一个较高水平以后，在技术没有重大突破的条件下，教育经费在GNP中的比例趋于稳定，那时教育投资与 GNP接近于同步增长［4］。

第二，由于不同“级别”的公立高校的投入经费来源不同，中央和地方的投入比例也不同，比例中较大部分来自直接的政府主管部门，而没有形成统一的、全国性预算投入体制。虽然这样减轻了中央政府的负担，也考虑了各地的经济发展状况和教育投资成本分担的规律，但是造成了如下后果:驱动高校不断提高自身的“级别”，找到财政收入上更有保障的“老子”;中央和地方政府的教育投入落实情况无人监管、无力监管;各地高校投入的严重失衡。因此，建议把高等教育的财政预算单列，原来的买单者不变，但拨款账户统一由财政部或教育部下属的全国高校拨款委员会来直接管理、监督，及时公布、评估预算投入情况。通过统一的第三方监管，避免了政府主管部门对高校的直接财政干预以及“下属”高校不受监管的局面。此外，要建立健全独立、中立的社会机构的教育投资评价体系，基于不同区域、学校、项目和社会效益等不同维度的评价，不断完善预算效益评价机制和对预算违规的问责机制。

三、高校内部的预算体制改革

在公共选择理论看来，官僚是由上级任命的执行人，是自利的经济人，追求自身效用的最大化，其效用函数包括如下变量:薪金、所在机构或职员的规模、额外所得、权力和地位，而这些变量的大小又直接和预算拨款规模正相关。尼斯坎南认为，机构预算，包括定期拨款、资助，乃是高层官员的核心焦点，更多的预算在工资、额外补贴、声望、权力、任免权和机构产出等方面增加了他们的福利，没有利润指标，官僚只能追求预算收入和支出的最大化［5］。因此，追求最大预算规模成了高校行政部门的目标，不惜增加工作量、下属人数和资源浪费，也要实现规模扩张、预算增加和个人从中牟利。预算规模的增加不仅意味着更多的收益、报酬，还意味着更多的资源支配权，更容易用资源来创制额外的特权以及官僚机构和职位的吸引力，引发人员增加、级别提高、规模扩张，诱致组织的官僚化。预算最大化动机引发的官僚化，不仅造成高校行政权力过度垄断和资源浪费，而且容易造成学术行政化、行政利益化、高校庸俗化的后果。

高校的教育浪费现象实际是由高校的预算软约束造成的行政化的管理模式所形成的高校财务权利与财务责任不匹配，使许多高校在办学上追求大规模和高层次，导致学校负债过度和教育资源浪费。高校的行政“晋升”制度也会形成软预算约束激励。我国现行的行政管理模式十分强调职级权威和行政权力，组织中成员的权力直接与其工资、地位、职称评定和其他待遇相联系［6］。因此，在这种行政管理模式下，高校管理者很容易将注意力集中到追求更高职位和行政权力上来，而职位的升迁通常又与高校管理者任期内的政绩有关［7］。在高校财务管理和资金运作中，财务运行体系不够透明，行政领导行政资源配制权、财权缺少监督、制约机制，财务问题上的违法乱纪现象屡禁不止。因此，高校内部的预算体制改革势在必行。

首先，匹配财务权力和财务责任，减少领导干部“寻租”和腐败行为。一般性事务管理应与财务管理分开，财务应由单独机构(例如学校董事会)进行单独管理和审核，完善绩效考核的约束机制，避免出现凡事“一把手”说了算的现象(夏再兴等，2010)。

其次，加强经济责任审计，由高校外部独立的审计机构对高校财务支出进行定期或不定期审计，审计结果实行公告和跟踪制度，强化教育经费使用监督，保证审计结果公正。

再次，破除高校行政部门预算的渐进主义逻辑，严格限制公车私用、公款旅游、公款吃喝等形式的在职消费，公示三公经费，启动校内预算报告制度和问责机制，对支出项目、程序进行规制。

最后，强化官僚机构的解说责任和外在控制等民主、法治制度，在高校行政系统中引入竞争机制、公共品供给的市场机制、竞争性投标机制，树立结果为本、竞争导向的绩效预算制度，以民主、法治的手段，通过市场和社会的力量制约行政高度集权的预算体制。

四、高校收入分配改革

当前的高校收入分配体制掩盖了许多问题和矛盾，教师也默许高校的扩张和外部行政化的运作，因为高校教职工的收入相当部分来自教育拨款和收缴学费，学校的外部行政化和“扩张”对于全体教职工都有好处。此外，工资收入分配格局一定程度上也掩盖了高校学术系统与行政系统间的矛盾冲突，表面上看不同级别教师和相应级别行政人员的薪水相差不大。根据双因素理论，工资的相对公平，只是有助于消除不满意，但并不能真正提高学术人员的积极性，即成为激励因素。因为，高校中教师从事的是本位性、创造性的工作，而行政人员的工作是派生的辅助性、服务性的。如果学术人员没有相对优厚的待遇以及与价值、贡献相匹配的收入，是不可能真正起到激励作用的。高校收入分配制度改革，可以从下面几个方面着手。

首先，必须改革高校收入分配的元制度，包括谁来制定分配政策，谁来执行，谁来监督等主体及其权力的划分。要改变行政系统对资源和收入进行分配的绝对支配权，实现收入分配的相关权利在科学和民主的分工基础上实现法治，降低集权和人治的程度。

其次，确定高校收入分配的原则和价值取向。必须按照效率优先、兼顾公平、多劳多得、优劳优酬的分配原则，彻底改变基于身份的分配机制和大锅饭现象，同时突出与高校核心竞争力密切相关的学术价值。具体到工资待遇与级别设置方面，中层行政人员的工资不得高于基层学术人员，中高层行政人员的工资不得高于中级学术人员，以此类推，从而强调学术人员的核心地位和体现大学的学术本位价值，这是从根本上解决高校内部“趋官若鹜”现象的举措。

最后，将岗位管理和绩效管理相结合，将绩效考核与绩效奖励挂钩，根据职责完成情况和创造的价值贡献进行收入分配。明确部门目标和岗位责任，细化标准，推动绩效考核体系的民主化、科学化与法治化建设，实行科学规范、公平合理的奖励制度，通过基于绩效的收入分配制度调动积极性。具体来说，包括几个方面:一是要建立与能力、绩效相适应的收入分配机制;二是建立与岗位相配套的奖惩体系，在收入分配中应坚持按岗定酬、以岗定薪、岗变薪变的具体原则，建立岗位工资与岗位津贴相结合的奖惩体系，实现工资管理由“身份工资”逐步转向“绩效工资”;三是设立向优秀人才和关键岗位倾斜的奖励津贴。

［1］Aaron Wildavsky.Budgeting［M］.Boston:Little，Brown and Co.，1975.p.xiii.

［2］［美］阿伦·威尔达夫斯基，布莱登·斯瓦德洛.预算与治理［M］.苟燕楠，译.上海:上海财经大学出版社，2010:302.

［3］陈 超.中国重点大学制度建设中的政府干预研究［M］.广州:广东高等教育出版社，2009:81.

［4］刘志民.教育经济学［M］.北京:北京大学出版社，2007:152.

［5］Niskanen.Bureaucracy and Representative Government［M］.Chicago:Aldine，Atherton，1971.p.8.

［6］周雪光.逆向软预算约束:一个政府行为的组织分析［J］.中国社会科学，2005，(2):135 －140.

［7］庞晓波，黄卫挺.高校预算软约束的制度成因及其治理［J］.中国高教研究，2009，(8):122.