新世纪新阶段我国各地户籍制度改革的模式比较研究

宋则会

（中国青年政治学院 北京 100089）

新世纪新阶段我国各地户籍制度改革的模式比较研究

宋则会

（中国青年政治学院 北京 100089）

户籍制度改革是当前社会上一些矛盾的焦点和改革的难点，但户籍改革是我国社会改革的重要组成部分及社会现实的客观需要。各地户籍制度改革模式存在改革方向的趋合理性、政策的多功能性、措施的可操作性、程度的不彻底性的相同点及改革模式因地制宜、政策松紧不一、受众等级分明的不同点，因而要积极推进户籍制度相关法律的建设，加快户籍制度配套社会体制的改革，在坚持渐进式原则中寻求渐进式突破。

新世纪新阶段；各地户籍制度改革；原因；异同点；经验总结

前言

新世纪新阶段以来，伴随着我国城镇化、市民化的发展，我国各地户籍进度改革也进入了一个新的时期。户籍制度改革是目前社会上一些矛盾的焦点，一些改革的难点，同时也是为未来社会经济保驾护航的有效机制。当前我国的户籍制度是计划经济时代为保障重工业优先战略而推行的一套社会经济管理制度，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，户籍制度的不合理性日益凸显。

党的十八大报告明确强调了：“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。为适应国民经济和社会发展的要求，为未来城市化的发展疏通渠道，新世纪新阶段我国各地方纷纷进行相应的制度探索创新来解决农民工入户城镇方面的问题。本文将通过对各地户籍制度改革的原因分析及不同模式的异同点的比较研究，进而对新世纪新阶段各地户籍制度改革经验进行总结。

一、新世纪新阶段我国各地实施户籍制度改革政策的原因分析

(一)户籍制度改革是我国社会改革的重要组成部分

改革是一个整体。党的十八大已经将中国特色社会主义总布局从经济、政治、文化、社会建设“四位一体”升华为包括生态文明建设的“五位一体”，也就是说社会体制改革与经济体制、政治体制、文化体制改革及生态文明建设是一个统一的整体，是不能单方面不改革或者相对滞后的。那么作为我国社会体制重要组成部分的户籍制度的改革也是必然是我国社会改革的重要组成部分。然而，现行户籍管理法规滞后，许多方面无法可依，且当前我国人口迁移政策过紧，不适应市场经济发展和城镇化的需要，因此要坚定不移的推进我国的社会改革就必须进一步加大户籍制度改革的步伐。

(二)户籍制度改革是当前社会现实的客观需要

我国的二元经济结构问题是与经济发展密切相关的。建国初期优先发展重工业的经济发展战略使我们建立了相对完整的国民经济体系，为国民经济的发展打下了坚实的基础，但这种经济发展战略使得我国城市与乡村处于完全隔离的二元经济发展格局中，城市与城市工业高度发展，而广大的农村至今仍处于落后的传统农业发展阶段，在收入、生产生活方式及个人发展等各方面城乡之间都存在着巨大的差距。刚性的户籍制度与城乡隔离发展的二元战略一起造就了我们今天巨大的城乡差距。因而进行户籍制度改革是改变当前社会现实的必然选择。

二、新世纪新阶段我国各地户籍制度改革的模式比较研究

我国户籍制度与国外户籍制度一样主要功能有人口信息登记及人口迁移管理，不同的是我国自1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》以来，在人口迁移管理方面比国外严格的多。目前我国各地户籍制度改革模式存在一些异同点，主要有以下几个方面：

(一)各地户籍制度改革的模式的相同点

1.改革方向的趋合理性。改革开放以来，随着社会主义市场经济的发展，我国各地通过试点的形式对户籍制度在很多方面进行了合理的调整和改革。1998年7月22日国务院发布的《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》对户口管理进行“四项改革”，截至2006年年底，湖北、四川、河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、湖南、广西、重庆、陕西等12个省、自治区、直辖市已经取消了城乡二元的户口划分，统一了户口登记制度①。2011年2月26日国务院办公厅正式发布了《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，要求继续探索建立城乡统一的户口登记制度，逐步实行暂住人口居住证制度。虽然改革程度还不够深，但原有僵化的户籍制度不仅已经松动，而且改革的方向也日趋合理化。

2.改革政策的多功能性。我国的户籍制度之所以需要改革，不仅是其严格限制了人口的自由迁移，更重要的问题是户籍本身所附带的不同利益和权力。而这些利益以户籍政策的形式固定下来，造成不同城市间、城乡间存在着巨大的户籍利益差距。因而各地的户籍制度改革所采取的措施使改革政策不仅具有对外来人口进行常规的人口管理功能，而且与就业、住房、教育、卫生、社会保障等社会管理功能挂钩。比如北京、广州实施“积分入户”制；大连市实施新版卡式居住证，为流动人口增加了就业服务、参加社会保险、申请办理车辆登记及子女在本地实现义务教育等11项权益。

3.改革措施的可操作性。目前我国各地户籍制度改革在解决农民工入户城镇方面采取的措施相比以往改革办法的条件简单、标准单一，改革措施的量化性、可操作性更强，无疑是为多数农民工取得城市户籍打开了一扇大门。北京、广州等地都相继采取“积分制”户籍改革方法，规定符合积分入户条件的农民工可在就业地申请入户，且配偶和未成年子女可随迁。这不仅使居住证更名副其实，且诸如积分指标，个人素质、参保情况、社会贡献及减分指标，这些都更具有操作性。成都等地出台“购房入户”政策；湖北鄂州市等为吸引人才和资金，但凭《房屋产权证》即可申请入户②。

4.改革程度的不彻底性。新世纪新阶段以来，中央及各地出台了许多政策推进户籍制度改革，但都是集中在城乡二元体制的形式划分上进行修补，因而不论是一线大城市，二线城市或三线小城镇虽然已采取了相关措施，但实际上城乡之间的社会福利差别，如就业、卫生、教育、社会保障等资源的享有依然不平等且存在。那些政策体现了户籍制度改革措施一定的合理性，但并没有真正实现人口的完全自由迁徙，也没有使不同户籍的公民享有同等的社会福利，因而具有很大程度的不彻底性。

(二)各地户籍制度改革的模式的不同点

1.改革模式因地制宜。目前我国各地户籍制度改革还处于试点探索阶段，不同地区、城市社会经济发展程度不同，开放程度不同，不可能实行完全一样的模式，因而各地改革模式显示出因地制宜特点。比如人才压力大的一线城市上海规定居住满7年，连续3年纳税百万以上可入户，北京、广州等地相继采取“积分制”户籍改革方法；而正处社会经济上升发展中的二线三线城市则是采取措施吸引外来务工人员市民化，比如重庆市的以宅基地换户口来吸纳农村居民到城市定居，从而提高城市化率。

2.改革政策松紧不一。与我国当前各地因地制宜的改革模式相匹配的改革政策也是松紧不一的，且各地会根据自身社会经济发展情况而采取的相应措施。如北京虽然每年都有人才引进、家属随迁入户、投资入户等进京指标，但由于压力过大，实际上只有少数外来务工人员才能获得，且近年来进京指标不断减少。而广州的“积分入户”模式反而宽松的多，且部分地区还采取优惠政策吸引外来务工人员入户城镇，一些三线城市更是采取“无门槛”入户。如四川省德阳市规定外来人员在本地合法经营、纳税、务工或者居住一年的本人及亲属即可按规定办理入户。

3.改革受众等级分明。我国户籍制度与外国户籍制度的不同之处不仅是对人口迁移的严格限制，更重要的是不同城市及城乡间户籍所附带的社会福利，因而不同户籍具有等级分明的价值区别。户籍改革的目标应该是人与人之间的平等，但各地采取的不同限制措施就明确划定了有些外来人口、农村人是达不到其所划定的入户条件，也就不能实现户口迁移。如北京的进京指标只能解决有科技贡献的、有专业技能的及在京时间足够长的人员，拥有上海户口也必须居住满7年，连续3年纳税百万以上，这绝非一个普通农民可能达到的。而二三线的城市可能也只有那些可以买的起住房的人员才能入户，那些贫弱人员自然就被排在了等级的最末端。

三、新时期新阶段我国各地户籍制度改革的经验总结

(一)积极推进户籍制度相关法律的建设

我国现行的户籍管理制度是，1958年全国人民代表大会常务委员会颁布实施的《中华人民共和国户口登记条例》后逐步发展和确立起来的，其严格限制了公民的自由迁徙，是新中国户籍管理工作重要的法律基础。但是我国1954年宪法规定，有公民具有自由迁徙权，因而1958年后的户籍制度是与宪法不相符的。新世纪新阶段以来，国家陆续发布了关于户籍制度改革的一些意见或通知，来推进户籍制度改革，放松人口的自由迁徙，但是并没有从根本上解决户籍制度本身所附带的多种社会福利和权力，所以并不能真正实现人口的自由迁徙。因而当前改革迫切需要的是以立法的形式将那些附带在户口的上明显的利益区别消除掉，才能实现公民享有社会资源的平等性。

(二)加快户籍制度配套社会体制的改革

户籍管理制度是社会制度的一部分，要真正实现我国宪法规定的人口自由迁徙，单靠户籍管理制度不是行的，需要同时加快配套社会制度的改革，通过多种社会制度保障户籍政策落到实处。各级政府都应在大力推进户籍制度改革的同时，加快配套体制改革，提供更多公共服务。比如劳动合同的建立、社会保险制度、住房保障、医疗保障、子女受教育规定、卫生服务等。在组织领导方面，各级政府更应该建立目标管理及督察制度，保证户籍条例落到实处。

(三)坚持渐进式原则寻求渐进式突破

新世纪新阶段我国各地户籍制度改革必须坚持坚持渐进式原则寻求渐进式突破。由于目前我国户籍制度附带个人利益有20多项，想要实现户籍改革一次性到位是不可能的，而渐进式方案是一种低门槛的权益过渡方式。温家宝总理曾说“我希望他们多到中小城市和中心镇，享有同城市人一样的福利待遇、生活条件，这是最根本的。”熊文钊认为，“这为此后的户籍改革奠定了基调。”复旦大学社会学教授胡守钧也认为，户籍改革坚持渐进式原则已是“上下共识”③。因为坚持渐进式原则不仅本身是一种渐进式的突然，它与目前与我国与户籍制度相关的配套制度改革步伐是相适应的，即共同寻求渐进式突然。

不断促进城乡一体化、人口市民化，是当前我国社会主义和谐社会建设的一项紧迫任务，也是全面建成小康社会的一个基本条件，因而必须合理有序的推进我国户籍制度改革。

注释：

①李强,胡宝荣.户籍制度改革与农民工市民化的路径.社会学评论(创刊号)2013(1).

②李强,胡宝荣.户籍制度改革与农民工市民化的路径.社会学评论(创刊号)2013(1).

③httр://news.163.com/10/0617/09/69CE0HJ1000146ВD.htm1.

[1]李强,胡宝荣.户籍制度改革与农民工市民化的路径.社会学评论(创刊号)2013(1).

[2]殷志静,郁志奇.中国户籍制度改革.北京:中国政法大学出版社,1996.

[3]胡先文.户籍制度改革:问题 目标 路径.求是理论网.2013,4.

[4]杨云彦.中国人口迁移与发展的长期战略.武汉: 武汉出版社,1994.

Comparative study of registration system reform mode all the household at the new stage in the new century

Song Ze-hui

(China Youth University for Political Science, Beijing, 100089, China)

The reform of the household registration system is focus of the contradictions and the difficulty of reform in current society, but the reform of the household registration system is an important part of our social reform and the objective need of social reality. The reform of the household registration system reform mode exists the direction of the rational trend, policy versatility, the operability of measures, the incompleteness degree, the same point and the reform mode suit one's measures to local conditions, policies inconsistent, audience hierarchical differences, thus to promote the construction of the relevant laws of the household registration system, quicken the reform of census register the supporting system of social system, seek incremental breakthrough in adhering to the progressive principle.

new stage in the new century; reform household registration system; reason; similarities and differences; experience

D631.42

A

1000-9795（2014）01-0478-02

［责任编辑：陈怀民］

2013-11-25

宋则会（1987-），女，河南人，从事马克思主义青少年教育方向的研究。

指导老师：吴学凡，中央编译局博士后，中国青年政治学院副教授。

本文系2011年度国家社科基金立项课题《农民工市民化与中国户籍制度改革研究》部分研究成果。