走向小农户联合的农民专业合作社:可能与可为*——立足粮食生产和农民合作条件的新思考

长治学院公共政策与社会发展研究所

张伟兵

走向小农户联合的农民专业合作社:可能与可为*
——立足粮食生产和农民合作条件的新思考

长治学院公共政策与社会发展研究所

张伟兵

当前中国农民专业合作社的“变异”现象非常显著。研究发现，农民专业合作社的“变异”主要发生在市场利润高、经营风险大的经济作物领域和畜禽养殖业领域，恰恰在这些领域，难以内生出以弱势的小农户为主体的农民专业合作社。无论是呼吁“合作社打假”还是逐步“规范”现有合作社都无法达到预期的政策效果。培育小农户联合的农民专业合作社需开辟新的政策空间。鼓励和引导小农户联合起来，在完善家庭承包经营的基础上通过组建合作社积极从事有机粮食生产，符合广大农村和小农户的资源禀赋条件，是保障国家粮食安全的需要，是建设生态文明、解决农村“空心化”和培育新型农业经营主体的需要。应积极调整当前的扶持政策和改善合作社发展的外部环境条件，把培育真正的农民专业合作社的可能性变为现实性。

农民专业合作社；小农户联合；粮食生产；合作条件

近年来，随着农民专业合作社数量和入社农户数量的快速增长，有关真假合作社和如何规范合作社的讨论不绝于耳。出现这个现象不是偶然的。国际合作社联盟和各国合作社立法，均强调合作社是联合弱者来平衡与强者在市场竞争、社会地位等方面差距的组织平台；中国有关合作社的法律法规同样倡导把弱者联合起来的理念，视合作社为团结普通弱小的农民、完善农村双层经营体制的重要经济组织。然而，在各种复杂因素的相互作用下，绝大多数农民专业合作社的发展实践并没有很好地体现出合作社的宗旨和功能，有的甚至相去甚远。对于入社的普通小农户来说，并没有因为加入农民专业合作社而明显改善其市场弱势地位，其在合作社中的民主权利也没有得到切实的体现和发挥，合作社在组织农户合作方面发挥的功能非常有限。有研究者总结指出，“农民专业合作社虽然具有了合作经济的制度形式，却没有发挥出合作社应有的功能，农户经营组织化程度没有出现由松散到紧密、从低级到高级的变革过程；合作社没有改变农户的合作困境，小农经济的性质没有发生实质性改变”。*樊红敏：《新型农民专业合作经济组织内卷化及其制度逻辑——基于对河南省A县和B市的调查》，载于《中国农村观察》2011年第6期，第14页。

具体而言，小农户在合作社中的困境表现在如下方面：一是合作社没有发挥组织和带动小农户的作用，小农户与合作社的关系若即若离，对合作社没有信任感和归属感。笔者在调研中发现，合作社“空壳化”现象严重，有名无实。一些合作社仅仅挂个牌子，仅仅在墙上贴个章程，而没有实际业务，吸收普通农民入社只是为了满足合作社登记条件的要求，这类合作社纯粹是为了套取国家扶持政策而成立。有的合作社虽在运行，但面临生存困境，业务很少，仅能为社员提供少量的技术支持和信息服务，合作社的自主赢利能力较差。农业生产资料的购买和农产品的销售，基本上仍靠农户自己单打独斗，农户加不加入合作社，没有实质区别。二是在那些“公司化的合作社”中，虽然小农户被组织起来，并获得了一定的利益，但农户与合作社的关系属于“依附关系”、“利益关系”，而不是经典合作社制度下的共担风险、共享收益的“合作关系”。在这类合作社中，公司和大户能人掌控着合作社的股权和决策权；按股分红成为合作社盈余的主要分配方式，少数核心成员获得合作社大部分经营利润，仅留下少量利润按交易额分配，以应付相关检查和向社会宣传；入社的普通小农户接受合作社的生产指导服务并及时向合作社交付产品，他们不太关心合作社层面的投资、选举、管理等重大事项，他们的关注点在于借助合作社的服务和营销网络解决农产品的“卖难”问题，他们是合作社的“客户”、“打工仔”，而不是合作社的所有者和管理者。只要能降低生产经营风险并且能获得一定的经济利益，小农户就不会轻易退出合作社，而公司则借助合作社的组织框架获得稳定的货源、获得流转土地和廉价劳动力等经营要素。农户和合作社(公司)达成“默契”，双方各取所需。三是小农户被排斥在合作社之外，合作社是“专业大户”的合作社,而不是小农户联合的合作社。特别是在那些市场利润高，但对生产的规模、农户的技术能力、管理能力、承担风险的能力有很高要求的特色农产品生产领域，合作社的领办者出于防止农户违约、保证货源的数量和质量等考虑，只吸收那些具有一定经济实力并掌握专业生产技能的专业大户加入合作社，普通小农户无法自愿入社。*苑鹏：《“公司+合作社+农户”下的四种农业产业化经营模式探析——从农户福利改善的视角》，载于《中国农村经济》2013年第4期，第72～73页。经济福利得到改善的只是一个小群体，是农民中的佼佼者，合作社“扶强不扶弱”，广大的小农户被无情地冷落了。上述种种情况表明，至少到目前为止，合作社没有成为小农户联合起来的有效组织手段，没有发挥出应有的联结小农户与大市场的功能，合作社的困境和未来方向依然是需要关注的重大实践问题。

一、“改革”现有的合作社能否实现小农户联合？

针对目前中国农民专业合作社的发展现状，在如何回归合作社应有的内涵和特质、增强农民专业合作社的带动能力的讨论中，大致可以归纳为两种“改革”意见：第一种意见认为，农民专业合作社不能走“先发展、后规范”的道路，应加大合作社的审查力度，防止“假合作社”的泛滥，因为合作社的“泛化”和“异化”不仅起了错误的示范作用，而且挤占了真正的合作社的发展空间，特别是导致政策优惠资源的错配，从长期看将损害中国农民专业合作社的发展基础。*马彦丽：《论中国农民专业合作社的识别和判定》，载于《中国农村观察》2013年第3期，第65～66页。第二种意见则针锋相对地指出，那些认为虚假合作社泛滥的言论言过其实，合作社只要依法注册，就没真假之分，只有规范和不规范之分。不能用抽象的概念来框定合作社发展的实践，农民受益是关键。*韩俊、曹杰：《将农民受益作为评判农村制度建设的关键》，载于《中国合作经济》2009年第12期，第5～8页。全国人大在《关于检查〈中华人民共和国农民专业合作社法〉实施情况的报告》中写道，“法律实施中要正确处理规范性与包容性的关系，提高合作社的运行质量要有一个循序渐进的过程，关键是要适度规范，促进发展，在发展的同时，逐步健全内部管理机制。”*全国人大官方网站(http://www.npc.gov.cn)，2008年12月26日。

显然，这两种“改革”意见的价值立场和解决思路截然有别。第一种意见秉持合作社为弱者服务的价值原则，坚持认为“人的联合”才是合作社的本质，不能只注重“数量”而忽视“质量”。具体的解决措施是加大审查力度，严格限制合作社的登记条件和加强合作社运行过程的监管，进行“合作社打假”，保护合作社运动的纯洁性，只有那些真的合作社才能给予政策扶持。可以说，这种改革意见是真诚的、善良的，但它的问题恰恰在于过于理想化。一方面，它忽略了中国农民专业合作社成长的制度环境。很多研究者曾指出，中国农民专业合作社之所以出现公司制特征明显、合作制特征不足等问题，与工商资本“下乡”和政府部门的“扶持”是分不开的，合作社天生具有“精英俘获”机制。*仝志辉、温铁军：《资本和部门下乡与小农户经济的组织化道路——兼对专业合作社道路提出质疑》，载于《开放时代》2009年第4期，第10～21页。在“发展是硬道理”的发展观指导下,地方政府招商引资的压力非常大，资本下乡则迎合了政府的需要。资本下乡在推动农业产业结构调整和提高农业商品化程度的同时，也必然要获得利润，必然要按照资本的逻辑构建合作社的内部治理结构和盈余分配机制，因此，政府部门和资本利益合流共同推动的结果只能是培养出“变异”的农民专业合作社，而不是倾向于小农户利益的农民专业合作社。如果不能改变目前的制度环境，加大合作社审查力度的改革建议就只能是一种真诚的呼吁，不会引起政府部门的重视和欢迎，现有的合作社不会转变为小农户联合的真正的农民专业合作社。另一方面，这种意见也忽视了农户自身的资源禀赋和心理动机。由于小农户在资金融通、人力资源、组织网络、物质资产等资源禀赋上的种种缺陷导致他们难以内生出合作社，因此，分散的弱小农户不可避免地要依赖外生力量(如涉农企业、供销社、政府部门等)才能完成合作社的创建。此外，农民在生存理性大于发展理性的前提下，小农户“搭便车”的动机和行为非常明显，在合作社前景看好的情况下愿意以低成本的方式加入合作社，一旦合作社经营不善则会退出合作社。种种情况导致小农户无法在合作社创建和运行过程中起主导作用，只能依附于资本的力量。基于这种分析，我们可以推断，即使得到了政府的支持，加大合作社的审查力度也许可以清理掉那些不规范的假合作社，但不等于能够培育出真正的农民专业合作社。审查、清理是一回事，培育农民联合又是另外一回事，两者没有必然的逻辑联系。总之，在小农户的资源禀赋和心理动机的约束条件下，加大审查力度并不能保证自然而然培育出理想的合作社，走向小农户联合的农民专业合作社需要寻找新的道路。

接下来看第二种“改革”意见。与第一种意见相反，主张“逐步规范”现有合作社的观点则告诫人们不要以激进和质疑的态度对待当前的农民专业合作社，既要理性地承认资本、人才、技术和服务等稀缺要素在合作社创建和发展中的贡献，又要耐心等待小农户的成熟和壮大,这样才能逐步恢复合作社的本质内涵和“益贫性”特质。这种观点的具体改革策略是，“合作社可以先在协调相关主体过程中实行产业化经营，在依托龙头企业走向市场以后，再通过各种方式避免和摆脱龙头企业的股权控制，实现多方共赢。”*刘颖娴：《当前中国农民专业合作社的困境与发展方向——“2012国际合作社年：农业合作社的国际趋势与中国实践”国际研讨会综述》，载于《中国农村经济》2013年第3期，第93页。尽管与第一种意见相比，主张对现有合作社“逐步规范”的观点表现得宽容、务实，但笔者认为，“逐步规范”的政策主张依然不能把那些不规范的农民专业合作社转变为真正的农民专业合作社。原因有二：第一，目前的很多合作社是在政府的倡导和扶持下成立的，政府部门往往把合作社作为推进农业现代化、加快农业产业结构调整、增加财税收入的企业组织来看待，合作社扶持弱者、公平分配、资本报酬有限的原则和功能往往被忽略。而且，发起成立合作社的领头人或领办合作社的企业、公司往往拥有很强的经济资本、社会关系网络和社会活动能力，往往与政府部门存在着这样那样的联系。在这样的背景下，政府部门主动“规范”合作社的动力往往不足。第二，从合作社的实际运行来看，专业大户、农产品经销商、涉农部门、龙头企业甚至外来公司等主体出于自身利益的考虑，提供了合作社创建和发展所需要的资本资源、人力资源和社会资源等要素，充当了合作社创建和发展的主导力量。由于有效参与了合作社的经营管理活动并掌握经营管理所必需的重要资源如市场营销渠道、社会关系和企业家能力等，这些成员拥有合作社生产经营上的自然控制权。入社的小农户只要通过合作社降低生产经营风险、能够解决产品“卖难”问题，他们就不会轻易退出合作社，就会默认合作社现存的治理结构和分配规则。在这样的背景下，如果要强制“规范”合作社的运行，切实履行按交易额分配的原则，领办者要么退出合作社，导致合作社大范围解体；要么不断采取应付办法，导致合作社运行成本和政府监管成本上升。如果出现前一种情况，在目前大力倡导培育新型农业经营主体、加快推进农业现代化的政治环境下，地方政府将会面临很大的政治压力，“规范”的最终结果只能使地方政府重新支持公司或企业继续领办合作社；如果出现后一种情况，则会使整个社会的监管费用急剧增加，导致效率损失。总之，在资本占据主导地位、具有合作精神的企业家人才匮乏的现实条件下，目前以大户能人和外来公司作为领办主体的农民专业合作社的内部利益格局已经定型，试图通过逐步规范来改善小农户的民主权利和市场弱势地位的想法和道路是不可行的。走向小农户联合的农民专业合作社依然是摆在人们面前的一个亟待破解的命题。

二、小农户联合的可能性条件与政策空间

根据上述分析，笔者认为，在当前的利益格局和社会环境下，走向小农户联合的农民专业合作社需要具备相应的前提条件：第一,要切实解决农民联合起来做什么的问题。只有解决了联合起来做什么的问题，小农户才有合作的动力。这是首要的前提。在当前农产品的加工、流通、服务营销等环节的利润已被国内资本和跨国公司掌控的现实条件下，需要慎重思考小农户联合起来从事的“业务”是什么？如何让小农户看到希望，获得利益？第二，合作社的创建和运行要符合小农户的资源禀赋条件，使小农户具有主体意识，并尽可能降低入社的成本。这是要解决合作社成员异质性过大的问题，赋予小农户充分的话语权，防止合作社控制权外流。第三，政府的扶持政策要适当转型，既要为弱势的农民专业合作社提供成长的环境，又要防止合作社的“变异”。

基于上述思考，借鉴贺雪峰教授提出的“理解80%村庄的80%现象”的原则，笔者大胆提出，应尽快引导分散的小农户积极发展生态粮食产业，以发展生态粮食产业为契机，积极创建小农户为合作社所有者的纵向一体化的农业产业化经营模式，打破长期以来由投资者所有的公司垄断农产品加工业的局面，增加农产品生产者为主体的供应商类型，促进市场公平竞争，从而发展和壮大合作经济，开辟农民专业合作社发展的新的政策空间。

这个政策设想的依据和可能性在于：

首先，发展粮食产业符合广大乡村和小农户的资源禀赋条件，可以有效地排斥大资本和外来力量对合作社经营管理的控制，为培养真正的农民专业合作社奠定坚实的基础。

中国的绝大多数农村是普普通通的农耕区和粮食产区。在这些农村中，绝大部分小农家庭除了外出务工之外，仍然需要依靠大田作物和小杂粮的生产来维持家庭的日常消费生活，小农户很难具备充足的社会关系、经济实力和经营能力从事经济作物及大规模养殖业的生产和经营。经济作物和大规模养殖业与大田作物和小杂粮相比，其特点和区别在于：一是对土地条件和技术含量要求比较高，资本投入比较大，市场回报利润比较高；二是鲜活程度和标准化生产的要求高，对储存条件、运输条件、市场销售的依赖程度高；三是市场竞争、分割程度高，价格容易出现波动。正是由于这些特点和区别，目前中国农民专业合作社的生产和经营主要集中在蔬菜、瓜果、花木、药材等经济作物和渔业养殖、畜禽养殖等领域，很少有粮食种植方面的合作社的案例。而恰恰是在经济作物和大规模养殖业领域内，农村经营大户、农资供应商、农产品经销商、龙头企业和公司等主体具备强大的技术和经营能力、发达的关系资本、通畅的信息和营销渠道等优势资源，同时也具备较强的风险承担能力，他们领办和主导的农民专业合作社自然要在内部的治理结构和盈余分配机制上主要兼顾公司和大户的利益。这是因为风险和收益对等、权利和义务对等是市场经济的铁律，否则大户和公司就会退出合作社，导致合作社解体。而普通农民如果不外出务工而选择加入合作社，自然只能成为边缘化的社员或者干脆变为合作社的“雇工”，他们在合作社的经营管理和分配决策上几乎没有太大的权利。由此可以看出，农民专业合作社的“异化”有其合理性的一面，但与之相关的问题是，指望在经济作物领域和大规模养殖业领域发育出真正的农民专业合作社是非常困难的。

与经济作物领域和养殖业领域相比，粮食种植领域虽然比较效益低下，很难吸引资本的眼光，但却蕴含着培育小农户合作意识的潜在政策空间，主要表现在如下方面：第一，粮食种植并不完全是小农户家庭的事务，在粮食种植的产前、产中、产后环节都存在着大量的合作事务，如水利灌溉、机耕道建设、农资购买、农作物收获和销售等方面都需要农民组织起来增强谈判能力和集体行动能力，最大可能降低农业生产的成本、减低农业生产的劳动强度、增加粮食生产的收益。第二，中国的城市化无法吸纳所有的乡村人口，未来仍有4亿～5亿人口需要依赖农村和农业生活，我们需要通过农民专业合作社的平台为务农人口提供尽可能广泛的服务，增加务农人群的市场收益，培养乡村建设的中坚力量。第三，大体来讲，从事粮食生产的农户社会分化程度较小，且拥有共同的地方性知识和共享的作物种植经验和技术，如果联合起来成立农民专业合作社，首先能够保证合作社社员作为农业生产者的同质性特征，最大限度地避免起步阶段被异质性的农产品经销商和龙头企业控制的不利局面，从而为走向“生产者—所有者—利用者”同一的真正的农民专业合作社奠定良好的基础。

其次，鼓励和引导小农户联合起来从事生态粮食生产，既是建设生态文明的需要，又符合人们消费需求的新变化，具有良好的发展前景和市场效益。

近些年来，生态、环境和食品安全问题引起了城乡居民越来越强烈的关注，人们越来越注重饮食的质量和环境的改善，由此，农业产业结构有了进一步调整的空间。以前的调整是在大田作物、经济作物及养殖业之间展开，当前的调整是向生态农业的方向转变，这就为生态型农民专业合作社的发展提供了良好的社会环境和市场前景。党的十八大政治报告指出，“构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”2014年的中央一号文件也着重强调，“必须全面贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，坚持家庭经营为基础与多种经营形式共同发展，传统精耕细作与现代物质技术装备相辅相成，实现高产高效与资源生态永续利用协调兼顾，要以解决好地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系，以解决好地少水缺的资源环境约束为导向深入推进农业发展方式转变，以满足吃得好吃得安全为导向大力发展优质安全农产品，努力走出一条生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路。”

因此，在建设生态文明的战略导向和全社会关注食品安全的环境下，政府应积极鼓励和引导小农户联合起来突破家庭承包经营的局限，通过组建合作社共同学习和推广生态农业技术，从事生态粮食产品的生产和销售，培养“生态、合作、诚信”的村庄文化，增强农户的集体行动能力，反对不顾人民的利益、健康和环境保护的公司掌控食物生产体系，恢复农业生产和作物种植的多样性，逐步摆脱过度依赖农药和化肥的不良耕作方式，把生产者和消费者的利益置于粮食系统的核心，维护生态和文化的多样性。在这样的发展思路引导下，中国农民专业合作社不仅能够顺应市场需求的变化，充分发挥其作为经济组织的功能，而且能够充分发挥生产健康食品、维护生态平衡、促进生产者和城市消费者链接的共同体功能。显然，这是一个值得重视的大方向和大战略。

再次，联合和引导小农户组建合作社从事粮食生产，发展合作经营，是解决“农村空心化”和“谁来种地”的问题的迫切需要，是保障国家粮食安全和复兴乡村文明的核心工作，符合城乡一体化的发展方向。

粮食安全是国家安全的基础。中国是一个13亿人口的大国，这就决定了保障粮食安全的任务比其他国家更艰巨，也更重要。中国耕地的绝大部分首先要用于粮食生产，因此，必须高度重视农业尤其是粮食生产的战略地位，积极关注农民尤其是种粮农民的生产和生活。通过相应的扶持政策，鼓励和引导农民组织起来，通过农民专业合作社的平台使种粮农民获得比单靠家庭承包经营更好的经济社会效益，对于维持农村社会的稳定和国家的长远发展有着重大的意义。

然而，由于当前种粮的收入远远低于外出打工的收入，农民纷纷进入城市务工经商，农民改善生活的主战场在城市，留在农村的主要是老人和儿童，“空心村”现象非常突出，发展农业生产尤其是生态农业的劳动力非常缺乏。18亿亩耕地谁来耕种、怎么样耕种？是中国粮食安全面临的迫切问题。改变这种状况，政策的重点不是鼓励资本下乡和企业经营，由于资本和企业作为村庄的外来者，在资本逻辑的引导下，他们的关注点不是粮食生产和国家的粮食安全，而是种植经济作物，发展更为有利可图的观光农业；或者是通过土地流转政策获得大量土地，然后再把土地层层转包出去，获取租金收入和国家的各种农业补贴，真正种粮食的小农户却被边缘化,变成“农业雇工”。*陈靖：《粮食安全视角下的农业经营问题——基于大户经营模式的讨论》，载于《中州学刊》2013年第4期，第55～59页。鉴于此，解决“农村空心化”和“谁来种地”这个问题的关键是要大力发展合作经营和集体经营，让农民成为粮食生产的主体，通过适当的政策措施鼓励和引导留守村庄的普通农户以及返乡的农民工组建生产合作社，在共同富裕的方向引导下，通过合作社的组织平台为家庭农场和分散的农户开展生产服务、推广生态农业技术、发掘和保护传统的优良耕作传统、承接国家的各种支农政策和资金、通过生态产品的加工和销售来对接城市的消费者，把合作社建设成为一个培育新型职业农民、引进现代农业生产要素、整合农村各种资源的新型农业经营主体。

可以预计，只要把握好农民专业合作社的定位，充分发挥其服务小农户的功能，重新调动起农户从事粮食生产的积极性，就能最大程度地留住农村的人、财、物等资源，为恢复和提升农村的公共生活和卓有成效地开展农村交通、通讯、教育、医疗卫生等公共事业建设奠定必要的基础。在当前破除城乡二元结构、增强农村发展的活力、实现城乡一体化发展的过程中，这是一个值得肯定和重视的发展导向。

三、小农户联合和合作社规范运行的政策保障

前文分析了小农户联合起来的可能性条件和农民专业合作社面临的潜在成长空间，但与此同时，也应该清醒地认识到，由于市场经济的渗透和乡村“去集体化”的影响，当今的农民越来越原子化，越来越难以在核心家庭以外形成有效的认同、达成有效的合作、形成有力的一致行动。这种状况非常不利于普通小农户联合起来，也使普通农户难以看到通过组建合作社改善自己生活和社会地位的有利前景。鉴于此，我们不仅要分析使普通农户联合起来的潜在政策空间，而且政府和社会各界要在新农村建设的背景下，切实采取有效的措施，克服各种阻碍农民合作的不利条件，降低农民合作的成本，真正把小农户联合起来的可能性变为现实性。

(一)大幅提高粮食最低收购价，增加种粮农民的收入，增加粮食生产的吸引力，为发展农民专业合作社提供有保障的经济基础。

中国长期的低粮价直接导致农民收入低，间接地影响到农民工的务工工资。中国所谓的“比较优势”实际是我国长期实施低粮价(保护价)政策的结果。*李昌平：《再向总理说实话》，中国财富出版社2012年版。今后，考虑到仍有几亿人口依靠农村和农业生活的现实，同时也为外向依附型经济转变为内需主导型经济创造机会和条件，中国应在WTO贸易框架内大幅提高政府收储粮食的保护价，既能直接增加农民和农民工工资收入，又能增加粮食生产的吸引力，吸引更多的人口和劳动力扎根乡村，为农民专业合作社的建立和运行打下坚实的基础。

(二)改革农产品流通体制，打造粮食生产的品牌标准，为粮食流通尤其是为无公害、有机、绿色的粮食产品的流通创造有利的条件。

我国的农产品流通体制(包括粮食流通体制)存在严重缺陷，中间商可以轻而易举地隔开生产者和消费者，独占定价权，而生产者和消费者不能直接见面，对价格无任何发言权，成为市场弱势群体。这个局面的形成源于政府不重视农民生产合作社和城市社区消费合作社的建设，不扶持农民生产合作社和城市消费合作社形成购销联盟，却高度重视“中间商”在流通环节的“龙头作用”。这种畸形的市场机制不利于调动农民种粮的积极性。今后，在粮食生产和流通领域，须重点做好三件事情：(1)大力协助农户由分散生产走向合作社生产，扶持农民生产合作社建设“粮食银行”制度和农产品仓储体系；(2)扩大农民定价权，加强“一社一品”的建设力度，扶持生产者群体形成区域或全国性协会，并就无公害、绿色、有机粮食产品的生产达成一致性的品牌标准；(3)打破中间商独占定价权的格局，帮助农民合作社和城市消费者形成稳定的购销联盟，把流通环节的利润在生产者和消费者之间公平分配，促进农民专业合作社调动农民生产的积极性，同时为城市消费者提供健康的食品。

(三)准确定位政府和社会力量的扶持职能和扶持边界。

1.进行合作理念的培育，明确合作社的本质内涵和内在追求，塑造有利于合作社发展的文化氛围。国际和国内经验表明，对社员进行合作理念的培育是合作社健康发展的基础。在当前农民专业合作社出现大范围变异的社会背景下，政府、NGO组织及其他有志于农民组织起来的社会力量一定要让广大从事粮食生产的农民明白：为什么要组织合作社？合作社是什么？又不是什么？合作社的内部制度如何制定？合作社从哪里起步？要走向哪里？合作社在乡村建设中发挥什么样的作用？等等。通过社员的学习和讨论，形成促进合作社发展的良好氛围。如果没有这些基础性的工作，合作社就会变异为剥夺农民的新工具。政府官员、社会组织及普通大众对此要有清醒的认识。

2.改善财政资金的支持方式。在财政资金的使用中，尤其要注重改善资金的支持方式。如果政府直接提供资金支持，一是容易导致合作社数量的非正常增长，二是容易形成合作社对政府的依赖。要从如下方面改善财政资金的支持和使用方式：(1)加大人力资本方面的投资，为合作社社员及其管理者进行组织培训和能力建设培训，如开辟营销渠道的培训、提高管理绩效的培训、健全财务制度的培训等，而不是直接给合作社提供资金；(2)提供技术援助，资助合作社购买技术服务和农资，逐步降低农药、化肥的使用量，发掘和培养优良的耕作传统；(3)资助合作社办公设施和粮食仓储设施的建设；(4)整合农委、科协、农业局、供销社等涉农部门的资源，更好地为农民专业合作社服务。

3.提高农民专业合作社在国家支农政策中的作用和地位。如改变当前粮食直补到户的政策，粮食直补到合作社，由合作社来组织粮食生产，把粮食补贴给予真正的种粮农民，提高农民种粮的积极性；再如，以奖代补，积极鼓励农民利用合作社的平台进行土地的整治和利用，扩大耕地面积；限制资本下乡，通过合作社平台进行村社内部的土地流转，既满足不同能力的农户对耕作面积的需求，又保护粮食生产的品质和效率。

总之，通过合理和有效率的扶持政策积极改善农民专业合作社发展的各种外部条件，给予真正的农民专业合作社成长的空间。当前的实践告诉我们，靠外部力量主导的农民专业合作社自发完成合作社治理结构的改善、自发去保护小农户的利益是不现实的。促进合作社规范运行和可持续发展的关键在于按照普通农户的资源禀赋条件找准合作社的新起点和新领域，并辅助以必要的扶持政策。扶持小农户联合起来，积极从事生态农业和粮食生产，为我们探索中国农民专业合作社的健康成长之路提供了可能的政策路径。

*本文为国家社会科学基金项目《新形势下我国农民专业合作社发展的长效机制研究》(项目编号：10CSH039)的结项成果之一。另外需要说明的是，本文的最初意见曾经在2013年3月于山西永济召开的“中国乡村文明发展研讨会(春季论坛)”上宣读，与会的专家学者如李昌平、张孝德、杨团、杨雅茹等提出了宝贵的修改意见，在此一并致谢。当然，文责自负。

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2095-3151(2014)21-0092-09