解读设立上海自由贸易区的意义和目标

赵英军

(浙江工商大学 研究院,浙江杭州310035)

上海自贸区是上海自由贸易试验区 (China(Shanghai)Pilot Free Trade Zone)的简称,于2013年8月22日经国务院批准设立,9月29日正式运行。上海自贸区设立的意义被许多人认为可匹敌我国改革开放初期经济特区的设立,甚至还更重要一些。我国在成为世界第二大经济体、进出口货物贸易额也超过美国位居世界第一之际,推出上海自由贸易区这样的重大战略举措,其意义应从多方面去理解和认识,绝不仅仅只是针对贸易本身。理解上海自贸区设立的重要意义,需要回答两个问题：1)为什么设立上海自贸区?2)自贸区将实现哪些目标?本文将对此进行探讨。

一、上海自由贸易区战略提出的意义

上海自由贸易区设立的意义不在于 “贸易”,或者说并非主要为了贸易,重要的是在于探索更为“自由”的经济体。这里的 “自由”一词的语义是指：经济运行尽可能按最符合市场机制的要求来运行!具体来说,自由度越大,市场机制的作用越充分。说自贸区将探索更为 “自由”的经济运行,意思是：通过自贸区,我国要探索推动经济市场化改革继续深入的具体路径,探讨市场机制在我国经济运行中更有效发挥作用所需的具体环境和条件,探寻使得我国经济更为有效与全球经济对接的新方式和新方法。最核心之处就是市场机制更为 “自由”地发挥对资源配置的作用。所以,我们认为,上海自由贸易区改革中对 “自由”的探索比对 “贸易”本身探索要重要的多。

(一)探索新的经济增长方式的需要

在经过30多年高速增长后,我国成为了世界第二大经济体。在世界金融危机和国内经济结构约束双重冲击下,我国经济增长模式中的弊端逐步显露：产能过剩、内在消费需求不振、环境问题突出、技术创新乏力、潜在经济增长率下滑……很显然,经济增长需要对动力进行换挡升级。怎么升级呢?我们知道,经济增长是综合因素推动的结果,所以,新战略也一定是全方位的战略。新的经济增长方式会涉及到许多方面的改变。

1.从粗放型 (外延式)发展转向集约型 (或内涵式)发展

目前,我国经济增长的高物耗以及因此而受到的约束已经是非常明了。从主要依靠劳动力和资本投入作为经济扩张的动力转变为依靠知识和创新赶超战略驱动的经济增长,人口大国的劳动力规模和低成本优势,再加上竞标赛制激励下的地方投资扩张,在过去30多年迅速改变了我国原有的经济状况。但资源配置的低效率问题也日益突出,提升资源配置效率成了未来发展要重点解决的问题。如何提升资源配置效率?从我国目前的经济现状看,依靠知识和创新来提升资源产出效率是明确的选择,但问题是如何真正来实现效率提升。利用市场机制是大家公认的选择,但在强化市场机制时,我们在现阶段又该从哪些方面来入手呢?从国际经验来看,改革政府对经济的管理方式、金融市场化 (自由化)和经济国际化是行之有效的手段。

2.从制造业推动转向制造业和服务业并重

2010年时,中国已经成为世界最大的制造业国,当年中国占世界制造业产出的19.8%,略高于美国的19.4%。[1]但随之而来的产能过剩、环境问题等也成了困扰我国经济增长的重要因素,我们也为此付出了高得惊人的代价。这样以传统制造业为基础的产业增长模式已经面临瓶颈,继续扩张似难以为继 (最高时,我国制造业占GDP比重高达60%)。所以,我们必须对产业进行转型升级,进行产业结构调整。依据配第—克拉克定律所描述的产业演化规律和工业发达国产业结构发展的历史来看,在制造业大力发展之后,转向制造业和服务业共同发展应是现实和有效的选择。

3.从贸易为主向贸易与投资并重转变

改革开放30年,我国不仅迅速成为世界最大的制造业大国,而且也成为世界第一的货物贸易进出口国家。对外贸易在这一过程中发挥着非常重要的作用,在内部需求相对拉动力量不足的情况,投资—出口联动机制对保持经济高速增长发挥了关键作用。但外部市场变化和波动对我国经济运行造成的影响和冲击也日益显现,“看外部市场行事”成了左右我国经济正常运行最重要的因素之一。同时,我们也需要在贸易 (主要是货物贸易)之外,寻求与全球经济更好的连接机制。在全球化日盛、产业分工越来越全球布局的背景下,如何推动我国产业在全球价值链中向高端移动,需要我们从贸易为主转向贸易—投资并重。

(二)是深化体制改革的需要

我国经济体制改革已经进入攻坚阶段,改革难度在增大。如何有效地推进改革,显然也需要全方面设计。深化改革的关键仍然是政府与市场的关系,具体说来,就是如何处理好政府管理经济与让市场机制自行作用的关系。要突破体制障碍,除了从内部进行外,通过进一步开放来倒逼内部改革也是一种行之有效的方法,尤其是在内部改革面临诸多掣肘、难以突破之时,利用国际上通行的规范来推动改革确为明智之举。这方面最为典型的事例是我国加入WTO前后的变化。2001年加入WTO后,我国经济管理体制改革向前推进了一大步,也推动我国经济步入新的发展阶段,尤其是对外贸易出现了爆发式增长。与国外成熟经济体相比,我国在市场机制如何更好配置资源方面存在许多不足,这些不足影响了资源配置的效率,如果能对一些国际通行且行之有效的管理制度和方法进行借鉴,显然可大大加快改革进程。

改革和开放是推动我国经济增长的双轮。当我国经济实力大大增强之后,对外经贸关系也需要进行新的转变。原有与制造业大力发展相对应的以货物进出口为主的贸易方式,随着国内产业结构和外部市场变化,显然需要进行调整。我国拥有全球最多的外汇储备资源,但资源的运用方式则非常单一,提高外汇、资金的使用效率确实需要我们有新的思路和想法。再者,随着人民币国际化进程的加快,如何更好地保证其平稳进行,需要建立许多新的制度和机制,面对复杂的国际金融市场,怎样把握?需要进行试验和探索。

(三)是应对挑战、寻求建立国际经济新秩序的需要

随着以中国、印度等所谓新兴经济体国家的逐渐强大,老牌帝国的衰落似难避免,原有的国际经济秩序正在发生变化。2008年金融危机爆发后,中国等国家的经济持续快速增长,这一趋势更加明显。原有贸易体系和货币体系已处在变革前夜。一些重要现象和重要事件也预示着这种变化。

1.新一轮全球贸易谈判迟迟未取得进展,迫切需要建立新的贸易秩序

始于2001年的多哈回合贸易谈判,虽然经过多年的努力,但谈判没有多大进展。尽管在2013年12月9日,世界贸易组织在巴厘岛签署了18年来的首个协议,但达成协议的部分仅相当于多哈回合谈判内容的10%,再向前走面临重重困难。可以说,贸易谈判已经处在停滞状态,因此,迫切需要建立新的贸易秩序。

2.区域性合作组织仍然是主流趋势

目前,世界上有200多个国家参加了经济一体化项目,[2]一些区域性经贸合作组织发挥的作用越来越重要。如欧盟、北美自由贸易协定、亚太经合组织、东盟等。尽管全球化趋势仍然会继续,但区域主义主导未来全球经济发展的趋势似难改变。

3.面对新兴经济体的挑战,老牌列强欲另立体系,继续主导全球经济

随着新兴经济体的逐渐强大,老牌列强面临的挑战与日俱增。特别是在经济当量规模逐渐接近,甚至在可预见的未来甚至将超过后者的背景下,老牌列强也在努力改变这种状况。新兴经济体的强大已经是明确的趋势,就以2012年美国国家情报委员会 (National Intelligence Council,NIC)发布的《全球趋势2030：另一个世界》(Global Trends 2030：Alternative Worlds)给出的预测为例①www.dni.gov/nic/globaltrends。该报告指出,若以传统的四大因素 (GDP、人口、军事支出、技术)构成的全球影响力指数来衡量,到2030年,中国将超过美国,到2050年,印度也将超越美国。如果在传统因素外再加入健康、教育、国家治理等因素构成新指数,到2030年,预期中国在全球影响力指数中所占份额只比美国低4～5个百分点。无论是采用传统指标还是新指标,到2030年,发展中国家总体都将超过发达国家总体。这样的背景下,如何继续保持老牌强国对全球经济的主导地位,以美国为代表的强国展开了一系列运作,目的是继续维持它们主导世界的原有局面。以美国主导的三个群体谈判最具代表性。②如美国现任副总统乔·拜登在英国 《金融时报》撰文说：“美国必须占据全球贸易主动”,2014年03月04日,英国 《金融时报》(Financial Time)目前,美国分别与亚太国家 (跨太平洋伙伴关系协议,简称 “TPP”)、欧洲 (跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议,简称 “TTIP”)及所谓的 “真正友好的”国家 (服务贸易协议,简称 “TISA”)进行贸易谈判。特别是前两项协议如果达成,将把全球经济的近2/3联合在一起。可见,一旦谈判成功,全球贸易框架将会发生很大变化,对于那些未能参加协议的国家将形成严重的障碍和威胁。

面临上述压力,我国政府在全面权衡后,提出了建立上海自由贸易试验区的战略举措。目的也是探索利于我国进一步改革开放的环境。

二、自贸区能实现的目标

通过上面分析可以看到,上海自贸区其实承担了进一步深化改革、扩大开放试点的重要职能。那么,在自贸区能实现哪些目标呢?国务院印发的 “中国 (上海)自由贸易试验区总体方案”中提出如下5项任务：加快政府职能转变;扩大投资领域开放;推进贸易转变;深化金融领域的开放创新;完善法制制度保障等。我们认为,上海自贸区可能会突破我国经济体制改革中几个难点领域,因为这些改革难以在其他地区进行全面和深入的试点,如：符合成熟市场经济体系的政府管理方式探索、经济结构转型与经济增长新动力的探索、敏感领域改革的突破等。

(一)政府管理方式的转变

改革开放后,我国政府的职能已经有了很大转变,但是随着改革的继续深入,如何按照成熟市场经济条件的要求发挥政府职能又成了新的课题。《中国 (上海)自由贸易试验区总体方案》对此提出了许多新的设想。1)“积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系,推进政府管理由注重事先审批转为注重事中、事后监管。”政府审批由正面清单转向负面清单,在负面清单以外的所有领域都是投资准入区。2)提高行政透明度,完善投资者权益有效保障机制,实现各类投资主体的公平竞争。3)完善法制保障,建立集中统一的市场监管综合执法体系,创新监管模式,……推动试验区内货物、服务等各类要素自由流动。4)税制改革,实施促进投资和贸易的税收政策。

可以看出,这是按照成熟市场经济中政府管理经济活动的框架来设计的思路,政府将真正转变为经济运行的护航员。我们相信,在上海自贸区试验成熟后,有效的管理制度和方法可以推行到其他地区,真正实现上海自贸区经验可复制的要求。

(二)经济增长和开放的转型

经历30多年经济高速增长后,我国经济面临结构转型要求,也面临升级换挡中新增长力量的培育。从我国现有三次产业结构来看,明显是第二产业偏重,而第三产业发展不足。或者也可以一般地说,制造业发展过重,而服务业发展不足。虽然2013年,我国第三产业增加值占比为46.1%,首次超过第二产业的43.9%。[3]但与发达经济体 (60%～70%)以及与中国人均GDP水平相近的其他新兴经济体 (55%～60%)相比,我国的服务业还有很大的增长空间。尤其是一些管制程度较高的领域,如金融、电信、文教、医疗、信息服务等等。再不改革,这些产业部门将成为影响经济转型的重要障碍。

在上海自贸区总体方案发布的同时,服务业扩大开放的6个领域也同时公布。这6个领域是：金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务业和社会服务领域。6个领域向注册于自贸区内的所有企业开放。在自贸区推出对这些一直严格控制的领域进行改革,目的就是探索新的出路。尤其是采取了负面清单模式的管理方式,自贸区就成了我国现代服务业深化改革和扩大开放的试验区。其实,自贸区这种开放方式,也适应了世界经济变化的趋势。目前,WTO主导下的新一轮贸易谈判止步不前,表面上看是许多国家不愿意开放相关产品和服务市场。从实质上看,也可以认为是原有的国际贸易自由化体制已经不能适应全球化进一步发展的需要。原有全球贸易体制主要基于商品货物贸易而设计,当货物贸易转变为服务贸易,特别是原有谈判机制需要一揽子承诺来完成,这样的机制已经难以有效推进新的全球一体化。因此,需要从贸易自由化转向投资自由化,也可以说,投资已经成为现行世界经济运行的基础。上海自贸区推出的政策措施将会大大推进投资活动的进行,也将是我国经济与国际经济对接更为有效的一种方式。

(三)敏感领域改革的突破

改革进入到深水区后,因为考虑到各方面的影响,举步艰难。比如说,金融领域、资本账户开放等,因为牵涉面大,又难以在国内现行体制下进行试点。所以,不论国内金融市场还是对外开放金融市场,我国一直采取了较为严格的管制制度。诚然,相对封闭的金融市场可以避免来自外部金融动荡带来的冲击,但缺点也越来越明显。由于国内的投资渠道狭窄,大量的储户资金被投向一些特定领域,大大限制了资金使用效率,还造成了某些资产价格偏离,如房价飞涨;受到保护的国内金融机构,如国有银行,经营效率却未见提高;利率管制,造成竞争不足,资金投向单一,造成很多银行的呆账坏账;货币汇兑限制,造成了资本流动障碍。上海自贸区推出了推进金融自由化的重磅措施,为进行市场化 (自由化)改革创造了良好环境。我们相信,通过上海自贸区对资本市场的开放,将营造出一个富有竞争的金融系统。上海自贸区可以进行的金融改革有：1)利率市场化;2)资本项目管制放开,人民币跨境自由流通与自由兑换;3)离岸金融市场建设。

1.利率市场化

作为放松金融管制和金融改革最具代表意义的利率市场化,是改革难点之一。尽管随着贷款利率下限的取消,这一改革已经走完了大部分路程。但仍然面临最后一步最为艰难的存款利率完全放开。[4]利率市场化的核心是由金融市场自我运行来形成利率,但更为关键的是作为政府和金融货币管理当局如何有效监管市场,保证利率平稳变化不出现剧烈波动。利率市场化中,放开仅仅是第一步,放开后能平稳运行才可以说成功。

自贸区的制度设计中,所有利率管制都可以取消。这也是境外资金流入和流出的需要。人民币跨境流动和自由兑换又是重要的设定目的之一,可以认为,该区域已经是开放的国际金融市场的一部分。那么,在利率完全市场化条件下,金融货币当局如何进行有效监管是对我国政府有关部门提出的挑战。自贸区提供了非常好的实验环境,可以为政府推行利率市场化改革积累经验。

2.资本项目管制放开

资本项目管制放开,尽管国际货币基金组织 (IMF)给出的定义也在变化,但核心意义主要是指货币自由兑换和居民与非居民可持有跨境资产及从事跨境资产交易。尤其是2011年4月,国际货币基金组织提出新兴经济体为管理国际资本流入可以采用资本管制并提出管理资本流入的政策框架后,资本项目管制的放开具有了新的意义。与利率市场化相同,对于资本账户管制放开,我国政府也缺乏相应的经验。尽管根据该国际组织发布的 《汇兑安排与汇兑限制年报》(2011年),我国不可兑换项目只有4个子项,占比10%,部分可兑换项目有22项,占比55%,基本可兑换项目14项,占比35%。但与发达经济体相比,我国的资本账户管制仍需进一步开放。[4]

对于自贸区,政府政策已经对资本账户管制放开给予了极大便利。2013年12月2日,中国人民银行发布 《中国人民银行关于金融支持中国 (上海)自由贸易试验区建设的意见》,其中支持的四方面有三个与资本项目管制放开有关 (金融支持的四个方面是：探索投融资汇兑便利化,扩大人民币跨境使用,稳步推进利率市场化,深化外汇管理改革)。这种试验,将为我国政府探索如何进行资本账户开放、如何应对资本完全流动、货币自由兑换提供经验。[5]

3.离岸金融市场建设

经济大国往往也是金融大国。随着我国经济实力的壮大,建设区域性乃至全球性金融中心应是题中之义。上海作为我国努力建设的国际金融中心,离岸业务是其最重要的组成部分。自贸区的制度优势,为建立金融离岸市场、推进人民币国际化创造了非常有利的条件,离岸市场的建设也将大大丰富我国对资本流动的管理经验,探索有效的管理办法。

我国经济第二季精彩演出的序幕在上海自贸区已经徐徐拉开,对于结果我们满怀期待!

[1]彼得·马什.中国成为全球最大制造国 [EBOL].(2011-03-14).[2014-02-18].http：//wenku.baidu.com/view/c9f6017001f69e31433294f6.html.

[2]APPLEYARD D R,FIELD A J.International Economics(8e)[M].New York：McGraw-Hill Company,2009：399.

[3]国家统计局.2013年国民经济和社会发展统计公报 [EB/OL].[2014-01-18].http：//www.stats.gov.cn.

[4]赵英军.利率自由化：并非自由的选择 [M].北京：中国经济出版社,2000.

[5]闫敏.人民币资本账户可兑换研究 [EB/OL].[2014-02-18].http：//www.sic.gov.cn/News/81/1385.htm.