美国高校“去行政化”的启示

■陈楠楠

美国高校“去行政化”的启示

■陈楠楠

近年来，大学“衙门化”作风一直为人们所诟病。作为一名高校教师，笔者认为，这不再是一个需不需要的问题，而应该是如何落实的问题。去行政化，也许并不仅仅意味着行政级别的取消，在尚有级别的情况下而能革除衙门作风岂不更加可贵？纵观世界，西方的现代高等教育是非常发达的，而美国当属其中的佼佼者。中国高校是否要去行政化以及如何去行政化呢？或许可以从美国高校去行政化的道路上得到一些启示。

司法判例确立大学自治

达特茅斯学院是美国第九所历史最悠久的学院，也是闻名遐迩的常春藤学院之一，它坐落于新罕布什尔州的汉诺威小镇。它是经英王乔治三世批准，由伊利·扎维洛克牧师创建并担任院长，资金来自达特茅斯伯爵二世的捐赠。1769年，该校依据当时的英国总督向学院颁发经国王乔治三世签字的特许状而成立。达特茅斯学院是常春藤盟校中唯一叫“学院”而不叫“大学”的私立大学。说起这个名称，不得不提起这个鲜为人知的著名案例——达特茅斯学院诉伍德沃德案。

1816年，新罕布什尔州政府试图将私立的达特茅斯学院收归州立大学，并设立了对学院单独管理的机构，以便废除1769年英皇的批文。学院的秘书兼司库伍德沃德根据州政府的决定将学院的校印、账本和相关文件带走。学院的董事会在董事弗兰西斯·布朗院长的领导下向法院控告伍德沃德非法侵占学院的财产，要求他将校印、账本等物品归还学院。同时，董事会还连带起诉了新罕布什尔州议会擅自订立法律，未经正当程序就剥夺了他们的财产权利，破坏了具有契约效力的特许状，是一种违反宪法的行为，要求法院宣布州议会通过的此项法律违反了宪法而无效。最终这个案件被该校上诉至联邦最高法院，由首席大法官约翰·马歇尔审理，该案经裁决，最后达特茅斯学院获胜。从最后的结果看出，该案坚持了原来宪章的有效性，排除了州政府的行政干扰，维护了大学自治的传统。

这一事件对美国高等教育的影响极大：一是确认私立大学产权神圣不可侵犯，从而导致更多的私立大学产生；二是宣告州政府收归私立大学为州立大学的道路不通，从而迫使其加大财政投入来创办更多的州立大学。美国的高等教育立法规定：联邦政府、各州政府与高校存在着分权，这种分权是在美国宪法的规定和约束下进行的。联邦政府的教育立法只起宏观指导作用；各州的地区教育立法对本地区的学区设置、高校管理体制和州立大学财政拨款等做出规范；私立大学则有权对具体的办学行为（学校招生、筹措经费、教学管理、教师聘任、专业设置等）做出规定。

美国大学自治的保障——契约

总的来说，大学自治、学术自由和教授治校，是西方包括美国在内的现代大学管理的三项基本原则。美国现代大学之所以能够去行政化，笔者认为法律确认的大学自治是最基本的前提，没有大学自治，就谈不上学术自由和教授治校。所以中国高校要想去行政化，应该先健全、完善法律制度，以确保大学自治的实行。

就像刚刚提到的达特茅斯学院诉伍德沃德案，马歇尔法官在审案的同时还提出了一系列的疑问：Dartmouth College是否是政府建立并直接控制的教育机构？教育又是否完全被置于政府手中？每一个教师是否都成为公共官员，而为教育之目的所做的捐赠是否都一律成为公共财产，以至是立法机关的意志而非捐赠人的意志成为处理此种捐赠的法律？马歇尔法官认为，这些问题对社会来说是非常重要的，法院应当给予认真考虑。

这让笔者想到了1980年以前的美国，教育部只是一个非内阁成员的独立政府机构，其主要职责仅仅是在全国范围内收集和整理有关教育信息，并将这些信息提供给政府机构和公众。即使后来教育部成为了美国的一个政府部门，其主要职责也主要在于特殊教育领域的协调和统筹，如弱智人教育、残疾人教育、扫盲教育、教育贷款以及科技教育等，与高校并没有直接的隶属关系，也不能直接干预学校事务。基本上可以说，除经费外，美国的高等教育与政府无关。美国也没有全国统一的学位授权管理机构，高校的办学许可与学位授予权主要由高校所在州的立法机关负责把关，只要不违背法律，便可独自管理，政府不得干预。

就达特茅斯学院诉伍德沃德案，最高法院的判决其具体的结果自然就是达特茅斯学院的新生，并由此确立和保证了美国私立学院的独立和自治以及与大学自治密不可分的学术自由，而这也是美国公立高等学校所努力改革及追求的方向。由此，我们可知，导致美国大学自治的基础就是契约，是一个不仅在字面上而且在精神上合乎宪法的契约。通过契约来调整私立高等学校与政府之间的关系，从而保障大学自治的实现。

通过立法理顺政府与高校的关系

刚才提到的大学自治、学术自由和教授治校，这是美国现代高校管理的三项原则。其中教授治校的本质是“自下而上”的决策，这必然使得高校行政以服务为价值本位；而我国的高校行政化本质上是“自上而下”的决策，这就使高校行政以权力官位为价值本位。因此，高校要去行政化，其核心的问题不是高校有没有行政级别的问题，而是要将高校从政府的行政下属性组织中彻底解放出来。

我国高校之所以存在行政化有其客观的理由。笔者认为，因为我国办大学的目的从一开始就是要让高校为社会服务，而实现这一目的的最便捷途径便是高校行政化，于是我国的《高等教育法》将高校的设置、招生、教学、人才培养、学位授予等，都授权给了政府或者教育行政部门。客观上讲，高校行政化很长时间内确实为我国的高等教育发展、人才培养作出了巨大贡献，但现在却成了高等教育进一步实现质的飞跃的重要制约因素。

所以，理顺政府与高校的关系，落实高校办学自主权是首要任务。去行政化并不是不要政府行政部门和行政管理。政府对公办学校理所当然要承担办学者和管理者的责任。但政府应改变直接管理高校的模式，实施宏观管理，例如：制定相关的法律法规、监督学校的办学质量。再比如，政府拨款是大学教育经费的主要来源，但不应由教育主管部门直接下达，而应建立多方组成的拨款委员会。还有对高校的考核、评估不可缺少，但政府可以委托行业协会、中介机构对各类高校进行考核、评估。除此之外，取消由政府任命大学校长的包办制，成立由教授为主体的多方代表参加的校长遴选委员会，实行公开招聘、公平竞争，最后报上级审批也非常有必要。总之，要理顺政府与学校的关系，政校分开、政事分开。应从微观管理型政府向宏观管理型政府转变，从管理型政府向服务型政府转变。要明确各级政府管理大学的权限和责任，明确各类高校办学的权力和责任。

就像美国，大学自治的保障是契约，但其具体的形成则是通过一系列的司法判决来确立的，因此，大学自治在某种程度上就是依法自治，美国现代大学自治的形成与高等教育法制化是密不可分的。就中国而言，高等教育法制化的趋势也是不可阻挡的，通过法律来调整高等学校与政府之间的关系是必然的选择。

结束语

尽管我国现在高校去行政化的呼声很高，但是高校现在去除行政化确实还存在着一些困难，可是笔者相信——去行政化、追求学术至上将是我国大学建立现代大学制度的必由之路。可以确定这样一种思路：其一，大学按照学术机构来办，让大学营造一个气氛，就是学术至上。其二，教授最了解学术，他们代表了学术的方向，所以要让教授的意志成为学校发展的主导。其三，行政干部作为管理人员为教授服务，他们要是社会的精英，要有很好的待遇，但他们的职责是按照规范制度，把学校运转好，不是只指挥教授。其四，教授要讨论什么问题，管理人员坐在一边，教授有问题了他们提供参考，然后帮着找解决办法。可以说，只有营造出这种气氛，大家才能一心追求学术领先与学术卓越，从而摆脱现在大学都追求、崇尚权力的现象。

总之，中国高校去行政化的道路还很漫长，它需要更多的人去关注和支持。希望我们可以从美国司法判例保障大学自治的过程中得到更多启示。

宣传红色经典

由大连大学音乐学院师生排演的大型民族歌剧《江姐》，近日获评为2013年度大连文艺界“十件有影响的文艺作品”之一。据悉，该歌剧是学校为宣传红色经典、弘扬爱国主义精神而推出的优秀文艺作品。自2013年9月25日起，已在当地公演7场，获得观众好评。

摄影报道/蒋永贵 陈苏琳