建立健全环境监理法规制度的探讨

曹炳伟，孙 铭，杨林锋

(江西省环境保护科学研究院，330077，南昌)

建立健全环境监理法规制度的探讨

曹炳伟，孙 铭，杨林锋

(江西省环境保护科学研究院，330077，南昌)

为进一步提高工程环境监管的权威性、系统性、长效性，环境监理作为工程实施过程中一项新的环境监督手段不断引入环境监管体系之中，有必要对如何建立健全环境保护监理法规制度进行探讨。从如何通过建立健全环境保护监理法规制度，推进环境监理工作，保障环境监理权益方面进行了分析，为今后环境监理的发展提供参考。

环境监理；法规制度；探讨

0 引言

始于20世纪80年代的我国工程监理，至今已在确保工程质量、提高建设水平、发挥投资效益上发挥了重要作用。相应地，以建设部1989年7月28日发布的《建设监理试行规定》为起点的工程监理法规制度也在日益健全、完善和强化。环境监理制度是近年来逐步探索的一项新的环境监督管理制度，于2004年在辽宁省开始起步。虽然实行时间晚于一般工程监理，却体现出其在环境监管从两端管理到过程管理、从一般政策管理到技术精细管理的重要意义。目前江西省正在积极推进该项工作，以图创建新的管理平台、创新新的管理手段、创造新的环境业绩。

没有规矩不成方圆，工程环境保护监理工作首先要解决基本的依据、权限、主体、内容、程序、装备和责任问题，即建立健全环境保护监理法规制度。2012年，江西省环保厅发布了《关于在我省开展建设项目环境监理试点工作的通知》，标志着该项工作正式启动，其内容已初步涉及环境保护工程监理工作的法规制度问题。为了进一步提高工程环境保护监管工作的权威性、系统性、长效性，有必要对如何建立健全环境保护监理法规制度进行探讨。以下针对如何通过建立健全环境监理法规制度，提出几点看法，以供参考。

环境监理的法律依据不仅要有原则性、普遍性，更要有针对性；其法规制度的健全更要具有权威性、科学性和系统性。环境监理法规制度的建立健全包括2个方面：一是层级上建立健全；二是其法规制度本身内容建立健全。

1 环境监理法规制度的层级

作为最高层级的《宪法》对保护环境和资源，防治污染和公害的规定是环境监理法规制度的最高和最充分的依据；作为环境保护的基本法《中华人民共和国环境保护法》除了对保护环境和资源，防治污染和公害作了更具体的规定外，还对环境管理的有关环节如环境评价、监督(等同于监察)、监测、验收等有专门章节或条款规定，也为环境监理提供了基本法律依据。但是这并不必然推出环境监理环节。在环境保护工作方面，对主要污染和公害的防治都有单行法，如《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》等，且在其他相关专业法中也散见环保条款，这也只是环境监理的原则依据而非直接依据。因此作为环境保护的基本法的《中华人民共和国环境保护法》，应当设立关于环境监理的专门条款，使之成为环境监理的直接法律依据。

对于环境监理法律法规制度的健全，通过环境影响评价工作的发展历程可以发现，一部专门的《环境影响评价法》极大地促进了环境影响评价工作，使其被社会广泛认同；目前，工程监理虽被社会基本认同，但环境监理才开始起步，并不为企业主动接受。这就需要国家有一部统一的监理法，把其摆在招标投标法、合同法等同等重要的法律地位，其中只要明确独立的环境监理及其有关规范，环境监理就有了直接的法律依据，这样环境监理即使没有环境影响评价法这样的专门法，也必将得到有力推进。

环境监理作为法规级别的专门法尚属空缺，就是有关条款也不多见。直到21世纪之初，国家环境保护总局、铁道部、交通部、水利部、国家电力公司、中国石油天然气集团公司联合发出《关于在重点建设项目中开展工程环境监理试点的通知》(环发[2002]141号)，随后部分行业主管部门陆续独立出台有关开展环境监理工作的通知；1991年原国家环保总局出台专门了《环境监理工作暂行办法》，省级环保局也出台了相关的配套规定，但这仍然达不到规章等级。做为环境监理纳入法制化轨道的最基本要求，环保部、省级政府出台相应规章仍然十分必要。作为规范性文件，很多省环境保护主管部门发布了开展环境监理的通知，有的配套了环境监理的办法，这是启动和推进环境监理工作的必要文件。现在这些规定还处在借鉴主体工程监理办法的阶段，而且需要更权威性、强制性的高等级依据；作为环境监理法规制度重要组成部分的各种环境监理大纲、技术标准和文件更是亟待建立健全，这是环境监理的管理和监理具体标准，需要做十分繁重复杂的基础工作。总之，作为一个新的事业，只有走向法制化、规范化、标准化，才能不断壮大，永葆生命力。

2 环境保护工程监理法规制度的内容

现有的等级较高的较为完整的环境监理办法应是《环境监理工作暂行办法》，但这还不是一部法律意义的文件，达不到规章的等级，权威性和约束力受到很大影响，而且时间较长，有20多年了，现形势发生了很大变化。其中许多规定还不如当前省级环保局制定的办法之力度。因此，为了推动环境监理工作，首先制定一部有关环境监理规章十分迫切和必要。

2.1暂行办法的简要分析

以《环境监理工作暂行办法》为例，对主要方面做一下简要分析解剖。

1)“立法”依据无上层法，其依据的《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》(国发[1990]65号文)之“加强监督执法”要求与环境监理区别较大，也就是说并无有关监理的具体要求，有关省出台的办法其依据也很不统一，很不直接。实际上这是一个新的事业创立法规制度必然面临的共同问题。主体工程监理规定的立法经验和创新性“立法”的一般做法是，无上层法的情况下，不提立法依据，只提“立法”目的。

2)开展环境监理的对象规定太具体狭窄，这是试点工作带来的局限，已无法跟上形势发展；现有关省的办法已有较大改进，大大拓展了范围；实际上作为“立法”，应对所有涉及环保工程的项目具有普遍的约束力。

3)给环境监理赋予了监督、检查、处理的任务，使监理具有了准行政管理职能，具有行政或事业单位委托性质。但是监理毕竟与监察不同，与执法有区别，而更应是市场主体，在技术上比在行政上更具权威性和专业性。现各省的办法对监理的性质有了较大改变。

4)将建立机构队伍，保障经费和开展工作作为县级以上人民政府的职责，有利于监理工作的起步、发展。

5)规定了机构、队伍和人员的建设、设置、条件和职责及其法律责任。其权限更像环境监督；其监理体系深入到乡镇街道，覆盖面广，根系发达；对注册和资质没有规定；现各省的办法上述规定更加具体严格，对考核管理设专章，建立了资质或注册制，并增加了法律责任。

6)对监理的装备、设备等基本物质条件进行了规定。

7)简单地对监理程序作了规定，涉及的统一标志、佩戴证章、出示证件类似环境监督(监察)，具有行政执法性质。

总之，《环境监理工作暂行办法》具有20世纪90年代的时代特征，至今适用有很大的局限性，急需重新制定。

2.2建立健全环境监理法规制度的实体规范

制定一部好的环境监理规章，对环境监理工作乃至环境保护工作具有标志性意义，是环境监理进入法制化、规范化的里程碑，对环境监理的法规制度建立健全具有指导意义。

根据环境监理的性质和法律本身结构，环境监理规章的章节的设置一般为：总则、监理的管理、监理的内容、监理的程序、监理的考核、法律责任。

总则中主要解决环境监理的重大问题。首先是立法目的，创新规章在无上位法作为直接依据时，更需要明确的立法的目的，即同环保法一致的最高目标，而直接目的除了对环境工程建设的“质量、进度和投资进行控制管理”与一般工程监理一致外，还有监督管理主体工程建设行为的环境影响的特殊性；二是环境监理定义，设计到环境监理的定性定位，各省的办法明显确定了“专业化中介服务“定性和技术性定位；三是效力范围，包括空间和时间效力，应具有前瞻性和战略性，不宜局限于现有阶段的工作进展，现有办法仍采取列举方式，限制了效力范围；四是适用对象，应当包括环境监理主体和客体，不应局限为仅仅对环境监理主体的管理，而应涵盖被监理的对象，做到权利义务的平衡，在考虑到兼具监督性质，有时权利并不完全对等；五是明确各级人民政府及其环境行政主管部门的职责，对机构队伍的建立、运行、权利和管理给予保障；六是确立环境监理的基本原则和制度。从事工程监理活动的一般准则是“守法、诚信、公正、科学”[1]。根据多年来的环境监理实践和上述分析，环境监理除了遵循上述原则外，还要建立环境监理“独立”原则、“权责一致”原则、“效益”原则[1]和“协调原则”，建立“总工程师负责制”、“招标投标制”[2]和分级负责制等基本制度。

环境监理的管理涉及主管部门、监理主体和建设主体3大主体，涉及行政管理和市场管理两大管理机制，一般要对责任制、报告制、备案制、招标投标制、委托制、合同制以及纠纷处理等做出相关规范；环境监理的内容涉及前期、建设期、运行期3大阶段，涉及独立的环境工程、附属的环境工程和主体工程对环境的影响3大监理对象，涉及到监督、检查、控制3大基本监督手段等，因此，应当建立监理方案制及其评审制、监理人员组成及其责任制、监理的巡查、检查、旁站和登记制、例会和报告制、信息管理制、紧急或重大问题处置制以及责任追究制等相关规范。环境监理程序主要规定重大程序即法定程序，一经规定就不得违反。但环境监理的一般工作程序较为细致，要灵活掌握，不宜作出规定，由方案具体解决。这些法定程序一般应有进入、公告、月报、年报、审查、总结、验收、经费支付、调解、复议、起诉等关系到人员签字、时间地点、时限、形式(书面或口头，正式文件)建档归档等相关规定。监理的考核主要是对监理机构建立、晋级、降级、撤销和人员的进入、奖惩、培训等条件和程序作出规范，建立注册制和资质制。法律责任同样要涉及3个主体，包括行政责任、民事责任和刑事责任；其种类和幅度要依据权限和相关法保持一致。

2.3建立健全环境监理配套政策制度

一部环境监理规章，不能解决所有问题，需要规范性文件和具体的技术标准规范进行细化和补充。“建立环境监理技术规范、标准、指标考核与验收、收费标准, 为环境监理工作提供量的依据, 便于定量考核环境监理工作, 使得各项措施更合理、更可行和更有效。”[3]对于规章的贯彻执行，还需要一个过程，特别是起步阶段，需要出台相关政策，循序渐进。这一系列的规范行文件、技术标准、大纲、方案、格式性文本等具有很强的针对性和操作性，是环境监理法规制度体系的重要组成部分。这项工作十分细致、繁重，也十分必要，需要迅速建立完善。另外，各级环境行政主管部门及其监理部门，还需要联系本地实际制定配套的细则，从而构成一个从中央到县乡、从行政到技术的环境监理法规制度体系，作为环境法律体系之重要的子体系，为环境体系的完善作出贡献。

3 结论

环境监理是一项崭新的事业，需要全方位开拓创新。环境监理法规制度的建立健全在进行了一段时间的试点逐步成熟便成为当务之急，这是环境监理从无到有、从弱到强，从试点到规范的必要条件，也是环境监理持续发展，与工程监理接轨、与国际规则接轨的必要要求。环境监理法规制度体系建立完善可以走从下到上、或从规章向两端、从实践到制度的路径，可以借鉴国外、国内主体工程监理、环保系统内的环境评价法规制度体系建立完善的宝贵经验，但一定要坚持独立、自主和创新原则。环境监理法规制度体系的建立完善必将使环境监理与环境评价、监测、监察并驾齐驱，共同为环保事业的发展长大做出贡献。

[1] 朱京海.建设项目环境监理概论[M].北京:中国环境科学出版社,2010.

[2]中华人民共和国建设部.建设工程监理范围和规模标准规定[EB/OL].[2006-12-10].http://www.cin.gov.cn/law/depart/2001012002.htm.

[3]谢建宇,马晓明.工程环境监理与工程监理的比较及发展建议[J].四川环境,2007,26(2):109-112.

ToEstablishandPerfecttheRegulationsSystemofEnvironmentalSupervision

CAO Bingwei,SUN Ming,YANG Linfeng

(Jiangxi Academy of Environmental Sciences,330077,Nanchang,PRC)

In order to make the environment supervision more authoritative,more systematic,more long-term,Environmental supervision system need to introduce new means ofenvironmental supervision,this is the environmental supervision during work implementation.It is necessary to discuss how to establish and improve the supervision of environmental protection laws and regulations.This paper analyzes the establishment of a sound environmental supervision laws and regulations,so as to promote the environmental supervision,environmental supervision rights and interests protection.To provide reference for the development of environmental supervision in the future.

environmental supervision;laws and regulations;discussion

2014-10-09;

2014-11-17

曹炳伟(1974-)，男，江苏高邮人，大学本科，高级工程师，现从事环境监理工作。

10.13990/j.issn1001-3679.2014.06.037

X328

A

1001-3679(2014)06-0915-04