论“功能配置”与“公众期待”的对位效应及其满足条件——基于现代公共文化服务体系建设中工具激活的向度

王列生

(中国艺术研究院 文化政策研究中心， 北京 100029)

现代公共文化服务体系建设命题是现场倒逼力量反向驱动的积极社会后果。现场倒逼力量形成的问题根源之一,在于传统公共文化服务网络结构中服务工具程度不同的功能失灵。基于历史条件和当时社会发展水平给予“标准配置”的那些基本工具，例如县级标配设计中的所谓“老四馆”(即文化馆、图书馆、博物馆和美术馆)，就整体情况而言处于“去功能化”或者至少是工具功能远远低于设计标杆的实际运行状态，其被动结果是公众参与度、服务有效性或者工具运行效率等评价方式中不得不承认的“工具失灵”或“服务失效”(尽管各级文化行政的官方从来就不曾而且也不愿作这样的承认)，甚至是非评价程序中人民群众“离场”后这些所谓“服务”一定程度上处于行业封闭状态的“自娱自乐”，服务工具与服务对象之间的关系疏离使我们不得不幡然猛醒且客观理性地重新审视“工具激活”这一命题的理论指涉与实践张力，否则所谓“建设完善现代公共文化服务体系”就在服务失效和工具失灵这一基础环节，于超额政策贴现中陷入顶层制度设计中价值目标瓦解的文化治理泥淖，而网络化显形的“公共文化服务体系”又将成为不计绩效社会效果自拟性消极政绩观的“达标托”①。就现实性极强的工具激活问题而言，思考的重要向度之一是如何实现功能配置与公众期待之间的对位效应，以及如何创造对位效应得以实现的基本条件。

一、问题境域

对于任何一个勇于积极行政作为或者实际能够积极作为的现代型政府，无论就治理体系还是治理能力而言，富有现实针对性和问题穿透力的系列化且具覆盖性的有效工具匹配必然是无法回避的选择，而且这种选择必然是基于制度理性和技术理性深层融合与高度统一的自觉行为。在制度主义知识背景下，这些治理诉求还一般性地呈现为诸如“工业市场经济是以无数管制为特征的，诸如控制广播频道和铁路这类受自然限制的设施；防止垄断，保护工人和雇员的安全健康；通过最低工资法和最长工作时间法来防止对劳工的剥削；禁止雇主干预工人组织工会；控制产品的质量等。在非市场经济中，正如我们已经说明的，管制所起的作用更要大得多，包括决定生产何种类型的商品以及工资、价格和投资水平”[1]，或者较为明晰地表述的“当决定何种政策工具用以处置一项特殊问题之际，政策制定者要顾及方方面面，最突出的一点就是，是否该项工具在处置该问题时将会有效，还必须考虑工具所涉及的政治承受力、技术可行性、经济影响以及长期效力”[2]85。而在新制度主义者追求技术理性合谋后果的知识语境中，治理诉求就更加具体化和精细化地渗透于政策工具设计与政策工具操作的所有环节和细节，而且强调使用必备制度条件的“制度安排，环环相扣着的司法政策工具操作效果的所有要素得到满足，理论家们往往根据实验数据对行为和后果给予预测”[3]，甚至会关注这些工具的“功能性模型由此被看作减少绑架风险的一种方式”[4]。显然，无论是制度主义知识背景还是新制度主义陈述语境，对于政府治理体系和治理能力而言，都无不致力于政策工具匹配并追求治理效益的最大化。

这个判断或者说这样一种政府治理价值指向，具体到文化治理领域，就会在更加谱系化的结构版图显现出各国政府的文化制度总体安排及其一系列支撑起文化制度运行的操作工具。譬如为了满足人类普遍所具有的文献阅读或者说通过文献获取知识这一基本文化诉求，远在古希腊和古罗马时代就有官方图书馆的记载，“随着罗马图书馆数量的增加，设立一个由管理部门和其他从属性工作部门的管理组织就显得比较迫切了。奥古斯都任命史学家德奥方纳·德·米提莱纳(Théophane de Mytilene)的儿子，也是庞贝的亲信Cn·庞贝乌斯·马塞尔作为图书馆的总负责人”[5]②。进入现代历史性情境以后，图书馆制度更普遍成为现代政府文化制度安排中不可或缺的文化制度环节，成为政府文化福利分配和文化责任担当的有效政策工具，成为广受不同层次社会公众欢迎和可持续接受公众的知识平台，并且在20世纪末服务性政府转型浪潮和基于大数据信息交换条件下，获得一系列前所未有的服务义项和服务功能配置，所以才有芬兰的诸如“在《图书馆法》的统辖下，政府将图书馆运行维护总费用的三分之一用于城市支出，而农村地区支出约占三分之二……地方图书馆运行经费，绝大部分由政府埋单，而且视听设备和图书大篷车也由政府拨款解决”③，或者美国的所谓“阅读是美国公共政策的基石。美国估计存在约11.6万所图书馆，即世界上最高的人均占有率……格拉迪珊·韦尔斯解释说：‘在美国，图书馆具有一种至关重要的作用。在郊区或者村庄，图书馆是社区的中心，是一个文化中心：人们来这里免费上网查询，做报告，开会。’”[6]毫无疑问，图书馆运作系统只不过是支撑文化制度运行的操作工具之一，而对于整个结构版图而言，特定政府会根据限制性时空条件或文化治理的价值诉求编序，设计出回应每一文化价值诉求的不同政策工具并给予社会化操作实施，从而获取总体性文化制度运行的治理效应和绩效成果。

更进一步分析，则事态被遮蔽之处往往还在于，现代政府文化治理过程中所配套使用的任何一种政策工具，都包含着制度秩序内在维系与工具手段外在承载的有机功能统一，而且也充分体现出体制软件与体制硬件的协调性功能发挥，具体到中国问题背景的“现代公共文化服务体系”④而言，则目前较为系统完善的“老四馆”设施网络、运行机制、服务方式和自上而下的财政支出规则等，就是以一种中国文化制度形态去追求“有机功能统一”或“协调性功能发挥”的文化制度价值目标。问题在于，无论政府、知识界还是社会公众，在关注、认识和期待这一文化制度形态过程中，往往中心移位于具体工具手段的设施网络和硬件条件，而这些工具手段与整个文化制度功能链接的内在维系和秩序化功能配置则往往被淡漠甚至遗失，所以这些服务工具就常常成为僵固的“死工具”而非生机勃勃的“活工具”。

虽然我们完全没有理由说这些工具是“死工具”，但我们同样完全没有理由将这些工具判断为“活工具”，也就是说，我们必须清醒而且客观地认识到，这些公共文化服务工具一定程度上处于“去功能化”运行状态。所谓一定程度的“去功能化”状态，可以概括地叙述为：其一，“工具”的刚性限制不严格，导致工具使用的先天性不足，并突出地表现为事权支出从一开始就缺乏社会监督和行政追诉的绩效标竿，基础设施及其网络布局与升级版文化生活的量化升级诉求指标以及技术升级诉求指标，严重不相匹配，机构编制缺位与从业者行业准入条件缺失，成为农村基层文化单位的普遍现象;其二，“工具”的功能目标不清晰导致工具功能配置不完善，并突出地表现为这些机构及其实际运行往往处于封闭性的行业“自娱自乐”状态，有限的开放性社会链接中，尚难寻找可植入社会生活机体的有效性植入接口、多样化植入模式和跟进态植入技术，活动平台、活动方式及活动内容不能在创新引领高度保持对社会公众的凝聚力与辐射力存在优势;其三，“工具”效果严重失效导致服务与服务对象间脱节并突出地表现为公众对工具作用普遍缺乏信心，工具使用成本与运行社会绩效比例失调极为明显，人民群众对公共文化服务反应冷淡且满意度过低，公共文化生活空间与人民群众的日常生活方式与这些工具运行之间关联性很少，各种年度绩效报告肯定性评估结论，只是工具使用者的自恋陈述而非工具服务对象和社会监管维度的效果反馈。显然，诸如此类的“去功能化”顽症，不仅已经构成对工具成本和工具有效性的质疑，而且危及整个现代公共文化服务体系作为政府文化治理基本制度安排的建设完善，某种程度上我们实际上已经陷落于文化制度层面马克斯·韦伯(Max Weber)所焦虑的“在公共服务等级秩序中，任职官员成为‘职业者’……不断地从次要底层位置向更高位置攀爬”[7],或者文化工具使用层面戈文·斯塔林(Grover Starling)所预期的“政府行为也会有其否定性外在事态或者非意愿性负面影响，而运行中的‘浪费、欺骗以及滥用职权’则并非完全是记者们的夸大其辞”[8]，由此形成的公共文化服务供需双方的非适应性，正在渐进性地瓦解现代公共文化服务体系的制度张力甚至存在合法性。

二、对位效应

现在所面临的不过是一道正确答案已经很明晰的选择题，选择困难不在于理论层面如何回答，而在于实践层面如何获得正确答案的现实转换。

正确答案当然是选择如何使公共文化服务工具成为“活工具”而非“死工具”，但这一答案的隐在玄机却在于，工具活性并非来自工具的自在显形，而是来自于公共文化服务过程中工具使用后服务对象所做出的肯定性评价抑或否定性评价，并且很大程度上来自于工具的“功能配置”与“公众期待”之间的对位效应究竟能否产生，以及在何种程度上使这种对位效应能够实现社会效果最大化，达到杰郝德·莫里耶(Gérard Monnier)所称道的“巴黎市政府于1965年增设一个文化活动处，在博物馆中开放有别于已成名画作展览的一个实验性措施。在1961年开幕的巴黎市立现代美术馆……光是造形艺术展览从1968年的五万五千参观人次至1970年增至八万四千人次，而当时国立现代美术馆一年平均参观人次为十万人次”[9]，或者更具体制精密化与工具活性的“地方文化事务理事会的行为，一般都通过定期信息交换和研判而与中央行政密切相连，与国家指导目录的编制和跨越数年的地方活动内容安排密切相连，与地方理事会的运行总结报告密切相连，而且也与监测者的功能以及检查者所呈送的评估紧密相连”⑤。实际上，此类案例呈现给我们进入此议之际的朴素启迪无非就在于，只要工具有效，则工具功能配置与服务对象的期待之间就一定会有对位效应，而对位效应一旦产生，就一定能够实现公共文化服务制度设计的预期价值目标，反之只要工具失效，则所有这一切都将不复存在。

由此我们也就不得不涉身另一个跟进性叙议话题，即必须对究竟何为“对位效应”给予具有义项编序的意义澄明，否则所议就将进入另外一场扑朔迷离的“闲谈”或“两可”游戏。按照我现在的问题进入程度，所谓“对位效应”或许可以粗略地义项编序出：(1)文化背景对位效应；(2)代际结构对位效应；(3)供需取向对位效应。

文化背景对位效应，是指对公共文化服务的服务工具与对服务对象双方而言，都必须以某些文化同质性条件作为公共文化活动现场的入场条件，否则就会因现场的陌生化、排斥性以及非认同态心理逆反而不得不部分退场甚至集体散场。这种背景性文化“入场”与“照面”，首先表现为传统文化深层心理结构对位，即在工具功能配置和公众期待之间，进行全方位而且深入细致的心理条件链接的可行性分析，例如在公共文化现场的活动组织中尽可能顾及重要心理条件之一的集体无意识，因为集体无意识在文化活动的行为选择中常常显示其支配意义。在这个问题上，如果我们在21世纪的某个中国时空位置，还重蹈天主教的覆辙[10]，那就必然在双方的心理结构错位中彻底丧失共同文化参与的现场响应可能性。其次表现为时代风尚以形态各异的潮流文化方式所显示出的符号结构对位，即在工具功能配置和公众期待之间，必须具有符号识别的可通约性和符号交往的意愿聚焦，实际上也就是要求一切具体的公共文化服务活动，都必须发生在双方可以而且愿意入场的文化符号场域，任何一方缺乏意愿(需求意愿与供给意愿)和能力(符号供给能力与符号接受能力)，对位效应都不可能发生，当然也就意味着所谓公共文化服务正沦陷于失效状态。现场出现符号结构对位与符号结构错位的内在根源在于，按照符号学理论的一般说法，人的一切文化交往说到底不过是符号交往，不过是“符号交换乃人类稽核的社会本质”[11]。在符号存在的时间域区，代际型制变化规制着符号时域转换，并进一步转换为社会和日常生活现场的时代风尚，或者说富有代际时代特征的文化交往方式，而且在具体历史时空这种时代风尚往往会有多元文化景观，就仿佛符号学家关注到的“二十世纪的语符在汇融中丰富，高度混杂其合成符号”[12]。从这个意义上说，公共文化服务供给方与接受方的符号结构对位，就必须既实现关系链接中对当前时代风尚激变的适应，而且还要实现在激变适应中寻求以青年群体诉求为风尚导向的文化服务方式，并努力在动态关系链接中调整其恰配性与富有时代风尚的符号型制比例。至此，虽然无法抵达极限值现场符合结构对位效应，但也一定不会出现过度的符号结构错位，至少不会出现大批青年人群对僵化公共文化活动完全失去参与兴趣的尴尬局面，因而也就很大程度上确保公共文化服务工具对现场参与群体的服务功能有效性，并最大限度地使“公众期待”转换为“公众满意度”，在工具面对青年社会群体之际，情况尤其如此。其三表现为地缘习俗制约条件下的直觉本能对位，也就是要求公共文化服务工具现场使用过程中，必须使其功能配置从一开始就与现场地缘文化条件相吻合，在标准配置的同时寻求所谓“接地气”的特殊功能配置，实现标准配置与特殊配置的工具功能综合，从而获得与地域公共文化参与群体在公共文化服务关系建构中的普遍链接，以激活公共文化服务现场的社会响应热情与主体解放动力。该项对位效应能够发生的逻辑前提在于，人类个体抑或群体，在文化人类学知识谱系中必然存在于某种具有特定地缘文化特征的有限生存区域，并在区域性生存中共同在时间链条上形成文化习俗。每一参与个体都将具有对特定地缘文化习俗识别、认同和选择的直觉本能。由此，马林诺夫斯基才敢以肯定语气断言“风俗——一种以传统力量而使社区分子遵守的标准化的行为方式——是能作用的或能发生功能的”[13]⑥。然而十分遗憾的是，在设计和使用公共文化服务工具中，类似的文化人类学法则常常被决策者和工具使用者淡漠甚至抛弃，所以才出现潮汕地区与京津地区同步性实施所谓“京剧进社区”、“京剧进课堂”，或者在“政策标准化”命题下在所有异质性文化习俗地域人群中实施同质性公共文化服务模式及其所携带的“意义包”、“价值链”等，由此导致的公共文化服务活动中事与愿违的直觉本能逆反及其功能配置错位，在现行公共文化服务体系的绝大多数制度末梢位置均严重存在且有愈演愈烈之势。

代际结构对位效应，是指对公共文化服务的服务工具与服务对象而言，要形成双方代际结构谱系的平行关系或者说谱系功能的适应性与协调性，而代际结构谱系对工具抑或工具对象的存身限制至少包括：a.人的自然生存代际；b.人的社会归属代际；c.人的价值取向代际。当然，值得我们研究和完善的代际结构谱系状况，其复杂程度的可编序义项较之如上所述，无疑会更加纠缠且更加细密。就人的自然生存代际而论，一个时代的人有一个时代的基本文化需求，不同代际需求共存于时间叠合的文化活动现场，就形成特定社会边际与截面限制内的文化需求总和。问题的讹误处往往就在于，公共文化政策的决策者和实施者们，总以为其所拥有的工具及其使用对象所要面对的就是这个笼统而模糊的“总和”，而不是这个“总和”统辖下的复杂内置谱系及其谱系状况之一的具体代际构成⑦。在社会结构分析的知识工具操作层面，无论是人类学家强调“如同系属关系和性别，年龄也是社会文化制度中规定其社会身份的基本原则”[14]，还是他们使用“世代”(Generation)这一分析工具的“从成年人的立场看问题，自身代表其现在世代，其下则子女辈世代，再下为孙辈世代；而其上则父母辈世代，更上便是衰微的世代”[15]，表明他们在社会问题分析过程中并没有遗失“代际因素”在诸多社会问题中的重要影响功能⑧。而吉登斯讨论“在场、共同在场与社会整合”之际，即所谓“共同在场的社会特征以身体的空间性为基础，同时面向他人及经验中的自我”[16],如果把身体的代际生成、性别生成、类型生成抑或分层生成等给定更多更清晰定位，其理论叙事不仅更加丰满，而且必然会更具拟题的现实指涉力。因此，当我们在文化社会学知识背景下思考公共文化政策的内在学理性，思考工具与受众间代际对位效应的动力关系生成，就必须从“人的自然生存代际”、“人的社会归属代际”以及“人的价值取向代际”寻找对策性的工具设计方案与工具使用方法。因为其中的内在制约恰恰就在于，自然代际生成不仅决定了某些文化认同具有生理学和生物学坚实基础，而且决定某些代际间文化身份集体性差异与价值取向总体性变迁的发生必然性。进一步的联动效果还在于，由这些“坚实基础”、“集体性差异”、“总体性变迁”及其“发生必然性”所带来的文化期待视野(the horizon of cultural reception)变化，迫使我们在建构公共文化服务“共同现场”时，不得不使这些服务最大限度地充分兼顾代际间共同在场与叠合性文化诉求的复杂结构，否则一旦失去代际对位效应，也就必然形成各种负面后果状态的功能失灵或者工具错配。

供需取向对位效应，是指对公共文化服务的服务工具与服务对象双方而言，存在着更为具体或者更加微观意义上的结构关系，而要使这些具体而微观的结构关系处于均衡和谐状态，也就意味着工具使用中每一次所提供的公共文化品，必须与具体接受方的当时需求形成互为条件的内在一致性与互相满足的外在链接，由此建构起具体、真实而且充满驱动活力的“供——需”文化现场或者说个案态文化服务活动。命题本身是否可以在操作层面获得效果确证，在于是否能在对位驱动过程中建立涉事双方的交易契约关系，并能在契约关系维系下形成交易成本的最低值与交易效益的边际最大化。这实际上意味着所谓公共文化服务其实是两种主体性的相互调动和彼此之间围绕某种场域显形的意愿博弈，而且博弈态既可能是直接谈判过程，亦可能是间接谈判过程。现代社会之所以具有持续的结构活性，就在于它总体上呈现为交易契约关系的循环圈，国民身份或者纳税人身份在将社会治理权责以交易契约关系授权给政府的同时，还条件性地附加以绩效诉求的“负责而有效的政府必须不断地寻求努力使其运行得更好而成本更低的方式”[17]。随后是法制政府内部一系列互动性层际交易契约关系，逐级自上而下地将总权责分解为由大及小的不同事权与匹配性事责，于是也就有行政制度设计中的各种框架性优化方案，以及支持这些方案实施的各种匹配性政策工具，其中包括预算工具功能支撑的诸如“零基预算由两个基本程序：1.‘决策包’延展……2.‘决策包’排序”⑨。而这些事权事责最终又在大量的制度末梢伸展中，以基本公共服务方式对全体社会成员进行治理担当与责任兑现，并且这种担当和兑现同样依靠交易契约关系来予以体制运行保障，法制社会及其结构功能运行的动力机制由此获得稳定性与可持续性，继而又有基于稳定性和可持续性条件的新一轮循环。现代公共文化服务体系作为政府文化治理的重要制度安排，同样也要以交易契约关系来给予相应的体制框架总体设计，进行序列化工具选择及其功能配置，并最终实现体制末梢对公众文化服务的完全覆盖与最大有效性，否则它就不仅难以在绩效达标条件下功能嵌位于政府宏观制度运行总体进程，而且还会因深陷契约负面清单之困而导致政府公信力受挫,乃至新一轮交易契约关系受阻⑩。现在的问题恰恰就在于，并非公共文化服务体系没有能力在体制末梢提供一定数量的公共文化品或公共文化服务，而是这些公共文化品或公共文化服务并非与接受方的交易契约成果，并非与亿万人民群众的文化诉求相一致或者说具有“供——需”之间的结构恰配性，甚至反而是同样非交易契约关系条件下的逆向性指令响应，所以其所提供的公共文化品或公共文化服务，往往演绎为脱离人民群众刚性文化需求指标与清晰文化需求指向的“任务分摊”或“任务指派”。所有这些“任务分摊”或“任务指派”，不管公共文化机构运行过程中能够获取多少具有绩效可测值性的年度业绩，不管我们在年复一年逐级上呈的工作总结中给予过什么样业绩叙事列项和编序，只要供需双方不能在交易契约关系基础达成取向共识，则公共文化品失灵或公共文化服务失效，就很大程度上乃是体制设计和运行缺陷所根本制约的“自娱自乐”宿命。

三、条件给定

虽然所议并不能实现对问题存有义项的完型填空，但有一点我们可以充满信心，那就是如果公共文化服务能在制度设计和体制运行实践层面，真正形成文化服务主体与文化权益主体之间的文化背景对位效应、代际结构对位效应以及供需取向对位效应，那么公共文化服务工具“功能配置”与“公众期待”之间对位效应，及其所带来的服务有效性与整个社会文化正能量的大规模积聚，就一定不是问题，而且尤其不会是现场事态令人焦虑的严重问题。按照这个思路，则接下来的追问必然就是，既然“功能配置”与“公众期待”之间“对位效应”，乃是激活公共文化服务工具并最终获取公共文化服务有效性的单称肯定判断命题，那么需要满足哪些条件才能使这一肯定判断命题得以现实确立呢？对此，本文只能基于条件优先性地排序出：第一，必须在公共文化服务工具实际使用过程中依法确立权益主体和服务主体完全平等的独立主体地位。第二，必须在公共文化服务工具使用过程中依法确立事权与责权的匹配性以确保工具使用效果。第三，必须在公共文化服务工具实际使用过程中依法确立工具效果社会评价而非自我评价的绩效测值机制，并依法确立社会评价在体制问责机制中的核心参照地位。

权益主体的现实危机在于，一方面这个庞大的社会总体性概念“人民群众”在几乎所有官方文本的相关事态陈述中，都具有无可挑剔的身份优先性与权益神圣性，但当这一总体概念具身(emboding)于公共文化活动现场，或者显形为人格化现实个体时，就不难发现那些工具及其所赖以存身的公共文化服务体系运行轨迹，压根就不会对人民群众的具体身份作进入现场的保障性邀约，当然也就更不能获得工具选择权和活动决定权以及绩效评价权。对于失去“工具选择权”的人民群众具体身份而言，他们不仅不可能以权力形态参与，类似美国堪萨斯城演艺中心发生的情况[18]，而且还往往只能以感恩心态无条件接受所赐工具的诸如“文化大篷车”或“农家书屋”，由此导致服务主体对权益主体的完全支配地位，并在支配关系非条件性服从中使公共文化服务体系成为变形姿态的韦伯式官僚结构，即所谓“在这样的情况下，这种支配也许会变得十分类似于一个官僚化的国家机构对其从属者的权威式支配，而从属者也会具有权威主义之服从关系的性格”[19]，并且会在文化制度末梢充分显示米切尔·里普斯基(Michael Lispky)所焦虑态描述的诸如“由于两方面的原因，基层官僚在公共服务中支配着政策互动。第一，关于适度性规模的互动，在这些公共服务者的规模和功能问题上，政府服务的关注点往往具有争议性。第二，基层官僚对人们的生活有着巨大影响，这种影响或许涉及方方面面”[20]。对于失去“活动决定权”的人民群众具身身份而言，他们会大批量卷入“办文化”过程中文化服务机构的行政性现场拟置，及其现场拟制对有限公共文化资源的强制征用，或者只好放弃公共文化参与机会，乃至会在放弃公民基本文化权益后随机性地文化诉求于诸如消费文化、民间文化、边缘文化甚至神秘文化。无论是“拉郎配”的卷入还是“缺席”后的文化转身，虽然其中都一定程度不同地存在着恰配性关系或正能量取向，但更大程度上一定严重引起人民群众文化参与主动性、积极性、创造性、广泛性和持久性等生存义项的极端不足，甚至会从根本意义上危及文化民主价值、公民基本文化权益以及所谓“出发点”与“落脚点”等基于中国国情的社会价值目标。因此，我们必须从制度设计层面依法确立权益主体与服务主体完全平等的独立主体地位，才有可能形成对公共文化服务工具的有效功能配置机制，以及工具失灵状态下的调节驱动力量和错配修正力量，从而为公共文化服务现场各种工具的使用有效给定坚实而充满活力的前置条件。

事权与责权非匹配性的现实危机在于，不仅事权非清晰性与责权非清晰性导致工具使用效果缺乏刚性约束，而且事权与责权之间的非直接链接，更容易导致对工具效果无法建立绩效标杆和责任追诉规范，双重的非匹配性由此使得公共文化服务工具成为失去严格制度约束的分置化权力游戏媒介，其所支撑的是“权力”在政府文化治理中的“自娱自乐”，而不是“服务”在公共文化生活现场杠杆性地助推“满足人民群众日益增长的文化需求”，或者制度性“保障公民基本文化权益”。就公共文化服务体系中工具激活而言，工具的功能配置始终要在事权原则支配下进行，这在公共管理知识域几乎就是带有专业自明性的一般常识，而且包括文化治理在内的现代政府治理体系，其支撑力点就在于“这些政府拥有各种政策工具以帮助它们完成其治理任务并解决经济难题”[2]192，这意味着工具与任务之间具有内在的匹配关系，实际上也就可以指涉任何一种公共文化服务工具，都必须有边际效应清晰的总体任务定位与谱系化分解的具体化任务核准，亦如某一城市公共美术馆一定要在国家公共美术馆完整运行链条中具体确立其在该城市空间的详细任务清单(而且还必须包括负面清单)。与此相一致，工具激活议题下的工具功能配置还要在责权原则支配下进行，也就是承载事权的公共文化服务工具还必须承担清晰而严格的责权风险，承载或者承担着责权约束所给定的追诉后果。在公共文化服务工具使用现场，案例如免费开放的各级公共图书馆，或者所谓“送戏下乡”，由于事权给定非清晰的同时几乎完全放弃了行政治理意义上的责权匹配和责权追诉机制，所以其实行效果以及跟进性的行政处罚也就同步性丧失殆尽，于是就有年年系统报表的成绩巨大，次次上级检查调研之际所见到的形势大好，乃至篇篇文化部长向国务院呈送的工作报告中都有专项性突出贡献。于是，在事权与责权非清晰性同时非匹配性的条件下，公共文化服务工具就在不经意间功能置换为消极政绩观的各种“抓手”和“道具”，而且其功能配置也就完全不必靶向定位于“公众期待”或“人民群众满意度”，只要有空转运行的自循环与可持续，就已经足以实现工具目标的文化体制预期。

绩效测值的现实危机在于，公共文化服务工具的社会绩效不是来自社会评价，既不是由社会普遍存在的公众给予诸如随机性民调或覆盖性信息反馈以呈现工具效果，亦不是具有独立法人地位的第三方机构基于特殊技术手段或特定计量模型所获得的评价参照，甚至还做不到政府内部专业统计机构、审计机构或监察机构工具效果全过程介入或完整义项测值，而是文化行政系统的“自言自语”、“自作自受”或“自吹自擂”。处此绩效测值语境，我们当然看不到客观性而且规范化的诸如“以实用为导向的评估”(utilization-focused evaluation)及其所谓“评估者有责任在符合该领域的规范之下，进行有系统的数据收集、胜任工作、保证整个评估过程的诚实与诚信、尊重参与评估和受评估影响的人以及对各种不同利益和价值保持敏感”，[22]从工具使用一开始就无法做到将重要测值环节的“数据收集”(collect date)完整嵌位于诸如“访问、问卷、监视、审核、制度化记录、政府统计、日常档案、实物证据、冷静分析、支出账目以及其他文档”，当然也就更谈不上总体性的“效果、效率和公平。其中效果或者说一项政策怎样运行良好或能够运行良好，总是难于定位，但当很多批评家怀疑政府解决所有问题能力之际，它却显然是时域重要的参照……”[2]401。如果说这些不足还只是从技术层面考虑问题的话，那么制度层面的障碍则更加深刻地影响着所议的现实可能性，因为我们现在所作的一些形式化的公共文化服务工具绩效评估，是某些公共文化服务机构及相应的行政领导机关，主观随意甚至公然作假地呈报给上级主管单位的，而且还往往有偿性地邀约一些专家和记者，对这样的“呈报”进行所谓专业性解读或者公开化披露，其结果是冠冕堂皇的绩效测值后果，与亿万人民群众对公共文化服务的真实感受及客观评价风马牛不相及。由此问题也就转换为，如果我们要确保公共文化服务绩效测值的广泛性、真实性和政策工具功能匹配的可参照性，就必须先行确保进入计量测算程序的所有原始数据，来自权益主体参与状况和参与感受等方面的效果状况，继而确保每一数据作为现场事态的指涉符号，能够切实规避测值操作者的主观性、随意性甚至蓄意做假行为，最终确保测值数据链及整个数据库所获取的绩效评估结论，真正代表亿万公众的“满意度”而非迎合政绩标杆的“长官意志”。后者所代表的，不过是利益结盟或者权力自拟的“作为一个政策共同体，通过高度认同整合及对局外人的关闭来予以识别……其所致力的终点，反映的是不同利益相互表达方面的可持续结盟”[22]，而亿万人民群众就在政策共同体对社会实施闭合的公共文化服务权力游戏化中，程度不同地沦为“局外人”(outsiders)身份。所以我们必须重新进行公共文化服务体系运行的制度设计，使工具功能配置以及使用后果的绩效测值，制度性地保障权益主体在公共文化服务绩效测值中的无条件优先性及完全主体地位，将工具使用过程及效果状况，始终置于开放社会空间和非利益结盟制度平台的阳光地带，否则增加再多的公共文化服务工具，或者几何级数地扩大公共文化服务支出，其唯一后果都必将是体制空转耗损及政策共同体利益绑架中化为“行政闲谈”后的绩效泡沫。实际上，我们已经不止一次地经历过这样的公共文化服务绩效泡沫，甚至还将经历下去。

当然，在建设完善现代公共文化服务体系进程中，工具激活涉及到的问题非常复杂，功能配置与公众期待之间“对位效应”的诱引与保障，不过是各种解决问题有效方案中一种技术方式或者技术路线，而且还必须包括三种所议在内的一系列文化制度条件，所以还将有待更加缜密的理论思考与更加扎实的实践探索，由此决定了所议的价值空间其实依然狭促。

本文从问题境域、对位效应及满足条件三个方面切入，探讨“功能配置”与“公众期待”之间对位效应的必然性、必要性和必备性，其目的在于直面当前我国公共文化服务体系建设中较大程度上存在的政策工具去功能化顽症，并在现代公共文化服务体系有效建构中寻找到政策工具激活的现实处置方案。工具激活是一个极为复杂的社会合力议题，对位效应预期亦只不过是解决问题的一种思路或一个力学向度，其全面阐释还有待进一步思考以及更多的支撑力点。

注释：

① “达标托”是中国问题背景下“形式主义”和“官僚主义”的消极行政治理产物。作为观念支配和行政支配的负面产物，同样较为严重地长期存在于文化行政治理的实际进程中，其结果是只问是否形式上达标，而不问这些达标的实际社会后果及人民群众的满意程度，只作自上而下拟定性设计目标量化测值，而不问这些量化测值的尺度合理性及其自下而上反馈的绩效成本换算值，所以我才敢于将其归类至文化治理领域“消极政绩观”的被动后果与文化行政体制的结构性弊端，而且我也倡导在中国问题背景下以一种建设性姿态追问：“政府实际了解其所进行之所为吗？一般来说，不完全如此……这些项目对社会而言究竟有何效益影响？效果能长期抑或短暂延续？是积极性的还是消极性的？(Thomas R. Dye, Understanding Public Policy, Pearson Education Inc.1984,New York,P132)。

② 据相关文献记载，第一座图书馆是皮西特拉特(Pisitrate, 公元前6世纪)在雅典修建的，而于公元前290年修建的亚历山大图书馆拥有70万册藏书，是当时世界最大图书馆，而且“亚历山大图书馆的创建人托勒玫一世的目标是把全世界各民族的书籍全都收集起来。为此目的，他给世界各国的君主写了一封信，他在信中请求各君主给他寄来各类作者的著作”(克琳娜·库蕾(Corinne Coulet)：《古希腊的交流》，邓丽丹译，广西师范大学出版社2005年出版，第180页)。

③ Cultural Policy in Finland: A Study Prepared Under The Auspces Of The Finnish National Commission For Unesco, Unesco Paris 1972, P61. 可补充参阅“Every municipality has a libraries service which comprises a main library and (depending on the size or degree of dispersion of the population)branch libraries. The libraries, like the main library, must have their own premises, book collections and librarian”(ibid).

④ 中国问题背景命题拟制的“现代公共文化服务体系”与欧洲问题背景的“文化福利制度”和美国问题背景的“文化治理制度”，既有同质性内涵亦有异质性内涵。按照我个人的理解，可以将其表述为“作为框架结构完整且运行有效的文化制度，现代公共文化服务体系的制度功能在于宪法权威下保障公民基本文化权益，社会主义核心价值目标下促进社会文化和谐，人民主体地位下建设民族精神家园以及公平正义原则下实现城乡公共文化服务均等化和全覆盖。要使这些基本功能获得有效支撑，必须在统筹服务设施网络建设的基础上，实现总体结构系统中一系列子系统的逐步完善，诸如投入与财政保障系统、规划与运行保障系统、人力资源保障系统、绩效评估与政策工具配置保障系统，都是现代公共文化服务体系功能完备且运行有效的体制条件。此外，还必须有较为完善的法律法规、较为规范的运行秩序、较为科学的决策方式和较为先进的技术条件”(王列生：《开放性构建现代公共文化服务体系》，见《人民日报》2013年11月22日第24版)。

⑤ Catherine Trautmann, Charter Of Service Missions For The Performing Arts (1998), in Jeremy Ahearne (ed), French Cultural Policy Debate’s: A Reader, Routledge 2002, London, P201. 可关联性参阅“Specifically, we would suggest that the cases we examined can be ordered on a continuum of networks ranging form a ‘statist network’ at one end to a ‘professionalized network’ or ‘professional network’ ideal type at the other”(Kim Eling, The Politics Of Cultural Policy In France, Macmillan Press Ltd 1999, London, P176)。

⑥ 关于这一命题的逻辑因果关系，无论顺向发生案例还是逆向发生案例，在西方启蒙主义思想家伏尔泰的《风俗论》中比比皆是，而在中国，则更在汉代就有应劭的《风俗通》，其案例之繁富与阐释张力，至今引以为奇。

⑦ 在各种文化政策文本中，常见诸如“满足人民群众日益增长的文化需求”这样的大词命题陈述，岂不知不同的人民群众其文化需求的增长状况往往相去甚远，但是代际需求差异就足以形成对满足其文化需求的任何政策工具以能否有效的严峻挑战。我只在诸多自然差异谱系线索中首推代际内置，是因为我认为它在一系列相关线索中对现代公共文化服务制度构建话题来说，具有关联优先性，亦如许多西方学者更看重性别的关联优先性。在更加开阔的叙议平台，“age”与“gender”等一系列关联义项都应纳入所议语境之中。

⑧ 不无遗憾的是，大名鼎鼎的社会学家如V.帕累托(Vilcredo Poreto)或安东尼·吉登斯(Anthony Giddens),在他们的社会构成剖析中，常常有意无意间漠视代际关系这一影响因子，对此，可参阅帕累托要素清单的所谓“(1)土地，气候，植物群，动物群，地理位置，矿产资源，等等。(2)一个社会对其他社会的作用，或超越空间，或时间超前。(3)内在要素，诸如种族、剩余物(即它们表现的情感)、倾向、兴趣、推理和观察的天赋、知识状况等等”(V.帕累托：《普通社会学纲要》，田时纲译，三联书店2001年出版，第305页)。

⑨ Peter A. Phyrr, Zero-Bace Budgeting：A Practical Management Tool For Evaluating Expenses， John Wiley & Sons, Inc. 1973, New York, P5. 值得强调的一点是“零基预算”只是预算工具的一种，而预算工具又只是政府政策工具使用中的一种工具型制而已。

⑩ 正因为如此，我们完全可以从学理性维度去深刻理解《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中所强调的“全面深化改革的总体目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化……让发展成果更多更公平惠及全体人民”。

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