国际学前教育指标体系的特征分析及启示

熊灿灿

学前教育指标体系是衡量、评价、监测一个国家和地区学前教育事业发展的重要参照。合理适宜的学前教育指标体系能够全面准确地了解学前教育事业的发展状况，比较、衡量、评价和监控学前教育事业的发展，并逐步调整和完善有关学前教育方面的政策，提高政策服务的有效性，促进学前教育事业的健康发展。学前教育指标体系的研究和完善越来越受到国际组织、发达国家，甚至是发展中国家的重视。

从世界范围来说，学前教育指标体系的研究源于联合国教科文组织（以下简称UNESCO）全民教育运动（EducationforAllMovement，以下简称EFA）的推动。1990年3月，UNESCO等国际组织在泰国宗滴恩召开“全民教育世界会议”，并发起了全民教育运动，提出了“全民教育世界宣言”，其目标之一就是“拓展幼儿教育和保育活动”。这次大会没有提出专门的幼儿教育与保育指标来监测这些目标的实现。因此，自此次会议之后，国际组织和世界各国在监测和评估学前教育方面做出了大量努力，UNESCO和OECD等国际组织对学前教育指标进行了大量研究，形成了相应的学前教育指标体系。

一、国际学前教育指标体系的分析及其特征

（一）UNESCO全民教育运动的学前教育指标体系

2000年，UNESCO等世界组织召开了达喀尔世界教育论坛，发布了《达喀尔行动纲领》，确立了EFA的六项全民教育目标，第一项目标就是“全面扩大和加强幼儿保育和教育工作，以对最易受到伤害和处境不利儿童的保育和教育工作为主”。为了监测这一目标的实施，在EFA论坛提供的技术指导方针里面，有两个学前教育方面的指标，各国需要收集这两个指标的信息并呈现在国别报告中。这些指标是：（1）3～5岁儿童学前教育的毛入学率；（2）一年级新生中参加过某种形式的学前教育的比率。[1]EFA的学前教育指标在数量和涵盖的范围上都需要进行改进。

为监督和指导世界全民教育目标的实现，UNECSO等国际机构建立了全民教育高层会议机制，定期发布《全民教育全球监测报告》。2006年10月26日，这些国际组织在纽约发布了幼儿保育和教育方面的专题报告《坚实的基础：幼儿保育和教育》。这份报告提供了一些较为详尽具体的学前教育指标。该报告首先考察了幼儿保育与教育的背景，接着对三组儿童（3岁以下儿童、3岁到学龄儿童以及容易受到伤害和处境不利儿童）分别进行评估，最后考察了保育和教育人员的相关情况。具体指标如下：

背景：家庭、儿童和幼儿服务：包括（1）住户人口和家庭结构；（2）0～5岁人口数；（3） 妇女就业情况；（4）产假和育儿假；（5）幼儿保育和教育服务等。

3岁以下儿童保育和教育的组织：包括（1）产假和育儿假；（2）国家政策；（3）以3岁以下儿童的保育和教育为目标的计划；（4）儿童的健康、营养和生存等。

3岁和3岁以上儿童的幼儿计划：包括（1）政府参与；（2）学前教育的入学年龄和年限；（3）学前教育的强制入学和普及情况；（4）幼儿保育和教育计划每周课时；（5）私立学龄前教育情况（私立学校学生占学生总数的百分比）等。

处境不利和易受伤害儿童：包括（1）3～4岁儿童在就读率上的性别差异；（2）3～4岁儿童在就读率上的城乡差异；（3）3～4岁儿童在就读率上的家庭贫富差异等。

儿童的保育者和学前教育者：包括（1）幼儿教师的资质和培训；（2）幼儿教师的工资和规定课时；（3）男性幼儿教师的比例；（4）生师比等。

UNESCO的全民教育运动报告中，学前教育指标体系呈现出以下三个特点：

一是把学前教育放在整个社会发展的大背景下来考察。教育的发展受制于政治、经济、社会、文化、人口的发展状况，脱离整个社会发展谈学前教育发展是缺乏立足点的。所以，UNESCO全民教育运动的学前教育指标体系把“家庭、儿童和幼儿服务”、“政府参与”、“国家政策”等作为理解学前教育指标的重要背景和外部环境。

二是突出学前教育公平与质量两个主题。教育公平与质量是评价学前教育事业发展水平的至关重要的两个主题。UNESCO全民教育运动的学前教育指标体系涵盖了从出生到入小学前的整个阶段，并且单独设立了针对“处境不利和易受伤害儿童”的指标，突出了对弱势扶助和教育公平的关注。另外，它还突出了“儿童的保育者和学前教育者”的资质、培训、工资、课时等反映学前教育师资队伍质量的关键指标。

三是强调评价和监测学前教育发展的功能。EFA全球监测报告运用教育指标对EFA教育进展及EFA教育目标的实现情况进行监测，教育指标体系的建立是评价全民教育运动成效的重要手段。EFA发布了幼儿保育和教育方面的专题监测报告，强调了学前教育指标体系的评价和监测功能。同时，该报告也指出“对幼儿教育和保育的目标没有（或缺少）可以用于监测进展情况的基准和量化指标”，“需要坚持不懈地增加幼儿保育和教育数据并提高现有数据的质量”[2]。

（二）OECD的学前教育指标体系

1998年春，OECD教育委员会赞助发起了关于幼儿教育和保育政策的专题调查活动。该调查活动的探索之一就是支持幼儿教育和保育的信息采集与政策制定，监测、评估的数据和工具必须有利于幼儿教育和保育指标体系的建立。在1998年至2000年间，OECD调查组对12个成员国进行了调研，并在收集和总结各国幼儿教育数据和政策信息的基础上，形成一份题为《强势开端》的比较研究报告。该报告于2001年6月在斯德哥尔摩召开的国际会议上发布。以后，该调查研究扩大到20个国家。[3]2006年，OECD形成了《强势开端II：幼儿教育和保育》的研究报告，这份报告一方面“指出了参与国成功的幼儿教育和保育政策的相关关键因素”，另一方面也“展现了这20个参与国幼儿教育和保育体系的发展情况”[4]。这份报告提供了一个可供各参与国进行比较的学前教育的主要指标：

教育人口背景：包括（1）人口背景（国家总人口数；6岁以下儿童人口数；贫困儿童比率）；（2）家庭与父母（怀孕与产假；生育率；女性劳动人口参与度；6岁以下儿童母亲参与工作的比率）。

教育投入：主要指国家财政与教育投入。包括：（1）人均国民生产总值；（2）社会开支；（3）对学前教育服务的资金投入；（4）对于3岁以下儿童及不在园时段的儿童服务的资金投入；（5）儿童人均单位成本；（6）父母的平均花费。

教育过程：主要指学校教育机构与组织。包括：（1）法定的免费服务；（2）主要学前教育机构种类及学制；（3）儿童进入正规机构的比率；（4）教师职称与资格；（5）有资格教师的比例；（6）师生比；（7）班级最大规模。

教育产出：包括（1）教育的社会和个人产出；（2）学生的学业成就。

OECD《强势开端II》中学前教育指标体系的设计充分考虑了以下三个方面：

一是以人力资本理论为理论基础，以CIPP模式为分析框架。OECD教育指标体系以人力资本理论作为理论基础，以教育评估中的CIPP模式建立了一个包括教育背景（context）——教育投入（input）——教育过程（process）——教育产出（product）的分析框架。OECD的学前教育指标体系沿袭了这一理论基础和分析框架，有一定的理论分析价值，指标间存在内在的逻辑联系，显示出学前教育从投入到产出的发展过程，具有很强的描述和解释功能，同时也有较好的国际通用性和可比性。

二是指标设置基于对学前教育社会价值和效益的认识。《强势开端II》中学前教育指标设置是基于OECD教育委员会对学前教育的社会价值和功能的认识：为儿童提供学前教育和保育，不仅是保证妇女在劳动力市场上获得平等就业机会的必要前提，同时，儿童的早期发展也越来越被认为是终身学习的基础。另外，学前教育不但有助于提供所有儿童一个公平的人生起点，同时也有助于社会融合。[5]因此，《强势开端II》中的学前教育指标体系突出了女性劳动力参与率、教育公平（儿童贫困率、免费的法定资格）、教育的社会和个人产出等反映学前教育社会价值和效益的指标。

三是强调指标为政策制定服务的功能。OECD的教育指标体系是针对人们普遍关注的问题和对现行政策有争议的问题进行调查和统计，从而为制定政策提供依据的。OECD在《强势开端II》中明确提出：“为了实现一个有据可依的决策过程，政府管理者需要组织幼儿教育和保育领域的数据收集工作，同时每年重点收集幼儿教育和保育政策中的重要方面。”[6]

二、对我国完善学前教育指标体系的启示

相对于国际组织和发达国家来说，我国学前教育指标体系的研究和建立较晚。长期以来，我国都将学前教育指标视为教育指标系统中的一个子系统纳入统计，直到近年来才开始有了较为独立的学前教育指标体系。2012年9月，为贯彻落实《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，教育部组织开发了“全国学前教育管理信息系统”，[7]并对学前教育的有关指标进行了说明，于是，我国开始有了独立的学前教育指标体系的雏形。其指标体系共分6类27项一级指标，包括教育规模、师资队伍、教育经费、办园条件、幼儿资助、学前教育政策和项目六个方面，共同反映了我国学前教育事业的总体发展情况。指标体系的结构及其主要内容如下：[8]

教育规模：包括（1）教育机构数；（2）教育对象数。

师资队伍：包括（1）教职工数；（2）教师任职情况（包括教师学历、职称、编制、工资、五险一金等情况）；（3）教师学习简历；（4）教职工培训。

教育经费：包括（1）学前教育机构收入；（2）学前教育机构支出。（均按照公办学前教育机构和民办学前教育机构分类纳入统计）

办园条件：包括（1）幼儿园校舍；（2）图书及其他教学资源；（3）安全保卫人员；（4）数字资源量；（5）供水方式；（6）厕所情况。

幼儿资助：包括（1）家庭人均年收入；（2）本学期补助伙食费金额；（3）本学期减免保教费金额；（4）本学期其他补助金额；（5）资助发放学年及学期。

学前教育政策和项目实施：（1）扩大学前教育资源规划基本情况；（2）农村学前教育推进工程试点项目；（3）中西部地区农村闲置校舍改建项目；（4）中西部地区农村小学、教学点增设附属幼儿园项目；（5）中央财政扶持民办幼儿园发展奖补资金申报情况；（6）城市学前教育综合奖补资金项目；（7）中西部农村偏远地区学前教育巡回支教项目；（8）学前教育资助项目。

通过对UNESCO全民教育运动和OECD学前教育指标体系进行分析，笔者认为，我国的学前教育指标体系还需进一步建构和完善。

一是积极建构学前教育指标体系的理论框架。OECD学前教育指标体系的开发和研制采用的是人力资本理论和CIPP教育评估模式，具有较强的逻辑性和分析性。我国学前教育指标体系的研究也应该重视理论框架的建构，在一定的理论框架的指导下分析和研究学前教育指标。

二是增设能够反映学前教育社会背景的指标。UNESCO全民教育运动和OECD学前教育指标体系中都有关于人口、家庭和父母、产假、社会服务等反映社会大背景的相关指标，这是影响学前教育发展的重要因素，与学前教育发展密不可分，也是学前教育指标体系中的重要部分。我国的学前教育指标体系中暂时缺乏这些指标，在以后的完善中可考虑参照增加一些反映学前教育社会背景的指标。

三是突出反映学前教育公平、质量和产出的信息。学前教育指标的设置基于人们对学前教育价值取向和功能的认识。国际社会早已认识到提供公平有质量的学前教育对社会和个体发展产生的巨大效益。当前我国也明确指出要坚持学前教育的公益性和普惠性，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育，因此，可通过增加赋值等方式适当突出公平、质量和产出等指标。

四是增强学前教育指标体系的评价监测和决策功能。UNESCO全民教育运动指标体系注重其评价和监测功能，OECD学前教育指标体系注重其为政策服务的功能。长期以来，我国的学前教育指标已经能够描述我国学前教育的基本发展，但在评价监测和决策功能上还有待加强。

［1］EducationforAllIndicatorsExpertGroupMeeting.Report on The Meeting And Proposals for The Future Development of EFAIndicators［M］.Paris：UNESCO，2001.17.

［2］UNESCO.EFA GlobalMonitoring Report：Strong Foundations：Early Childhood Care and Education［M］.Paris：UNESCO，2007.122.

［3］朱家雄.制定与实施促进社会公平与和谐的早期教育政策——从国际经合组织的早期教育政策专题调查报告看早期教育政策［J］.教育导刊，2006（12）.

［4］［6］OECD.Starting Strong II：Early Childhood EducationandCare［M］.Paris：OECD，2006.

［5］The Consultative Group on Early Childhood Care and Development.Early Childhood Indicators［M］.Toronto：CG Secretariat，Faculty of Community Services，Ryerson University，2001.19.

［7］教育部基础教育二司，教育部教育管理信息中心.关于印发《全国学前教育管理信息系统数据采集工作方案》的通知.基二司函［2012］109号，2012-09-26.

［8］庞丽娟，熊灿灿.我国学前教育指标体系的现状、问题及其完善［J］.学前教育研究，2013（2）.