深化浙江省科技项目和经费管理体制改革研究

浙江省科技发展战略研究院 刘信

科技项目和经费管理体制改革是科技体制改革的重要组成部分。近年来，浙江省对科技项目和科技经费管理进行了探索，通过完善科技计划体系、优化资源配置方式、加强科技经费监管，提高了科技经费使用绩效。当前，浙江省提出实施创新驱动发展战略，迫切需要通过科技项目的实施来激发研发活动的积极性和主动性，迫切需要通过完善经费管理来提高经费的使用绩效。

一、浙江省科技项目和经费管理的基本现状

（一）逐步形成了“四位一体”的计划体系。全省科技计划体系按照环境、人才、平台、项目“四位一体”的布局来设置。主要由4个基本计划、约15个二级计划和若干个三级计划组成。计划体系设置清晰明了，不仅包括了项目经费，也包括了建设经费和奖励经费等。

1.创新环境营造。包括科技奖励、科技培训和宣传、科技合作、知识产权补助、软科学研究和政策性引导等6个二级计划。其中，科技合作计划下设国际科技合作、国内科技合作、引进大院名校共建创新载体3个三级计划；政策性引导计划下设创新型示范试点企业补助、火炬计划、新产品试制计划、新农村建设科技示范、星火计划、科技富民强县行动、科技特派员、初创期企业补助、风险投资引导等9个三级计划。

2.创新人才培养。包括创新团队培养、创新人才培养、人才引进等3个二级计划。其中，创新团队培养通过重点科技创新团队计划来实施；创新人才计划下设钱江人才计划、新苗人才计划和高技能职业技术人才计划等3个三级计划。

3.创新条件建设。包括创新平台建设、创新载体建设、重大科技创新基地建设等3个二级计划。其中，创新平台建设分基础条件平台、行业创新平台、区域创新平台3类。创新载体建设分科研院所、重点实验室和中试基地、高新技术企业研发中心、企业研究院（重点企业研究院）、科技企业孵化器、创新服务中心、科技中介机构等7类。

4.创新研发支持。包括基础研究、应用研究与成果转化、国家项目配套等3个二级计划。其中，基础研究主要通过省自然科学基金来实施；应用研究与成果转化下设10个重大科技专项、10个科技成果转化工程、一般科研项目等子计划。

（二）加快推进了科技项目的全过程动态管理。在项目立项过程中，进一步完善程序，确保立项过程公正公平。在中期检查过程中，探索各种检查机制，督促项目承担方按照项目合同或任务书执行，增强严肃性。在项目跟踪调查中，重点掌握项目后期经济效益，为优化管理机制提供参考。

1.“三审一决策”的立项机制。“三审”指专家评审、业务处室初审、处室联审。“一决策”指厅务会研究决策或厅务会研究后报省政府常务会决策。专家评审实现了在专家库中随机选择对应专家、网络评审、项目申报单位和成员信息回避，提高了评审的公平性。通过该机制，我省科技计划项目基本实现了竞争性选拔。

2.项目实施过程中的中期检查机制。凡是采用签订合同书方式进行管理的项目，包括重大科技专项（不含事后补助项目）、重点实验室和中试基地新建项目、重大科技创新平台建设项目和创新团队项目等，均是项目中期检查对象。中期检查主要是在项目承担单位自查基础上，采用集中汇报、实地调查或委托专家实地调查、书面检查等方式进行。通过中期检查，提高项目合同执行的严肃性。

3.项目完成后的跟踪调查机制。2008年起，浙江省针对省级重大专项（优先主题）开展了调查，特别是将已验收/结题项目纳入跟踪调查范围。项目跟踪调查采用年度制，连续调查3年，主要是调查项目验收/结题后产生的经济和社会效益。通过项目跟踪调查，为制订中长期规划和年度计划、优化科技项目管理等提供参考。

（三）不断提高了科技项目的经费使用绩效。主要举措有拨款前的预算评估机制、项目执行时的经费使用监督机制和项目验收时的经费使用审计机制。通过这些改革，力争使科技项目经费使用在刀刃上，不断提高财政科技经费的使用绩效。

1.立项注重经费预算评估机制。在项目申报时，要求项目申报者填报经费概算表，并将经费概算作为项目评审的一个重要内容。经“三审一决策”，基本确定立项时，组织财务专家和技术专家共同对项目经费预算评估。技术专家主要评估项目开支科目是否确实是研发需要，财务专家主要评估各科目及项目总经费预算是否合理。通过联合评估，提高了项目经费预算编制的科学性和合理性。

2.项目执行过程中试行开展了经费使用的多方位监督机制。对在杭高校和科研院所的省级科技项目实行了国库集中支付制度，完善了政府部门的监督机制。在重大科技专项中引入了第三方监督机制，将中期评估和绩效评价工作交由具有一定资质的几家机构分别开展。此外，浙江省高校全部开展了科技项目经费的阳光监管制度，所有省级科技计划项目必须定期上网公布经费的使用情况。通过这些举措，浙江省级科技项目经费的使用更加公开透明，在一定程度上预防了经费滥用。

3.项目完成时强化经费审计和验收机制。所有省级科技计划项目，除遇特殊情况终止之外，在完成时均须进行经费审计和验收。根据项目金额，经费审计分委托会计师事务所审计、项目实施单位内审、项目实施单位出具项目经费财务决算报告等形式，既抓住重点，又简化程序、提高效率。在项目验收环节，在以技术专家来组成验收组的基础上，要求加入财务专家组成联合验收组，对技术要求和经费使用都进行验收。

二、浙江省科技项目和经费管理的主要问题及原因

（一）科技项目和经费覆盖面广泛的现实状况与突出重点的要求不匹配。聚焦重点、实现突破，是近年来浙江省科技部门一直努力的目标。然而，在科技项目和经费等的配置上，这一目标还未能有效实现，撒胡椒面的现象还在一定程度上继续存在。

科技工作覆盖面广而资源有限是造成该问题最主要的原因之一。以省本级为例，科技项目和经费要支持10个设区市、近80个县市区、30个高新园区，还要支持全省的省属科研院所和100多所高校（其中大学、学院有33所）等。事实上，很多地方和高校院所还设定了争取省级科技项目和经费增幅的考核指标。但近几年来，省本级财政科技拨款平均约在20亿元左右，其中省科技部门管理经费约占75%，而以科技项目形式支持的经费更少。因此，落实到具体的市县、园区、高校院所等，科技项目和经费就显得非常有限，难以集中资源实施大的、显示度高的科技项目。

科技项目管理出新容易、推陈很难，项目优化集成存在障碍，导致科技资源分散。一直以来，各级政府科技主管部门都在围绕摆脱“项目科委”形象、促进科技经济紧密结合等各种目标，探索开展管理创新。从浙江省本级来说，就是提出了“环境、人才、平台、项目”四位一体的计划体系，其中比较重要的如“引进大院名校、共建创新载体”、“百千万科技创新人才工程”、“公共科技创新平台”等，并安排了相应的科技项目。但是，原有的科技计划项目因为各种原因并没有得到有效缩减，从而造成了新上的重大计划项目类别未能与经费数匹配，进一步加剧了科技项目和经费分散化的局面。

（二）企业管理科技项目和经费的能力与其技术创新的主体地位不匹配。省本级科技项目经费中80%用于企业，但是从项目组调研的情况看，高校和科研院所对财政科技经费的管理使用非常严格规范，企业则对科技项目和经费的管理不够规范。政府有关部门对于企业不规范的科技项目和经费管理行为缺乏有效监管手段。

企业对科技项目和经费管理不规范，原因很多。一方面，企业缺乏科技项目和经费的管理经验。长期以来，企业由于有多种红利，并不重视风险太高的创新活动。同时，计划经济时代的分工也不要求企业开展太多的创新活动。另一方面，企业习惯于将科研项目和经费进行通盘管理，以便于资源能够得到有效配置。由此，很多企业对省级科技计划项目和经费不单独建帐和专项核算。此外，少数企业因为科技项目经费少而不重视对其的管理工作，还有极少数企业存在恶意套取财政科技经费的现象。

政府科技部门对企业科技项目经费管理缺乏有效手段，也是企业科技项目和经费管理能力提高比较慢的重要原因。当前，政府科技部门对企业的科技项目和经费管理中，主要从立项前的评审、实施过程的监督检查、验收时的审查等3个环节开展，期间充分发挥了技术专家和财务专家的作用。应该说，政府部门对企业的问题了解得比较充分，但问责的手段有限。目前，问责的方式主要有列入不良信用记录影响今后项目申报、分期拨款的停止后期拨款、已经完成拨款的追回部分拨款等。对于很多企业，科技项目经费相当于财政的额外资助。若无该项资助，企业该投入研发的照例会投入；即便有了该项资助，企业认为不该投入的同样也不会投入。因此，政府的这些问责方式对企业有影响，但不大。

（三）科技项目经费管理采用的统一财务制度与研发类型多样化不匹配。调研显示，约50%的科技人员认为，项目经费存在正常研究不能使用而采用变换方式使用的现象；另外还有约40%的科技人员认为，存在科研人员钻空子或违规使用科技经费的情况。这表明，当前科技项目经费管理采用的统一财务制度在很大程度上约束了正常的科研活动，同时又不能防止钻空子或违规使用的情况。

科技项目类别的多样化是造成科研经费不合规使用的重要原因。目前，浙江省本级科技研发和成果转化项目经费采用统一的管理办法，办法中明确经费只能用于设备费、材料费、测试化验加工费、燃料动力费、差旅费、会议费、合作协作研究与交流费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、劳务经费、专家咨询费等10个科目的直接费用和管理费、激励费等2个科目的间接费用以及其他费用。事实上，由于科技项目类别多样，统一财务制度难满足其研究需求。如软科学研究和自然科学研究，其对经费的使用需求大相径庭；又如信息技术研究和光学研究的项目，其对经费的需求也不同，信息技术研究可能需要购买手机等产品来开展研究，而光学研究则可能需要购买眼镜等材料来开展研究；此外，进行产业化研究或成果转化的，则对原材料有需求，而这些原材料又很难与商业生产用的原材料进行区分。

科技项目经费使用的透明度仍然不够是导致该问题的另一原因。应该说，科技项目经费管理的完善，仅仅依靠严格的规定是不够的。事实上，当前的经费管理制度已经相当严格，甚至已经影响了正常的科研活动，同时还有相关部门的各种监管和督查，但仍然不能杜绝违规使用情况，主要还是在于缺乏公众的监督。尽管，当前高校和科研院所已经开始推行阳光监管机制，但是项目经费使用的透明度、及时度等还不能达到公众监督所需的条件。

三、深化浙江省科技项目和经费管理的对策建议

（一）精简科技计划体系。首先以需求为导向将科技项目进行分类。建议大致分为三类：一是落实省委省政府重大决策对科技计划项目的需求；二是经济社会发展中实施的技术创新活动对科技计划项目的需求；三是推动知识创新对科技计划项目的需求。然后再按照类别对科技计划体系进行归并调整。对于落实省委省政府重大决策而设立的计划，应坚持目标导向，及时设立、及时撤销。针对经济社会发展需求设立的计划项目，应坚持以市场导向，可5年左右不变，但项目指南应每年调整。为推动知识创新而设立的计划项目，应坚持公益导向，项目类别不需多但应长期不变，支持方向不固定以充分发挥科技人员的主观能动性。

（二）探索创新奖励机制。建议将科技项目的事后补助方式更改为创新奖励方式，避免出现企业财务管理与科技项目经费管理的不一致以及创新成果被企业私有化等问题。探索与当前科技成果奖励不同的创新奖励机制。当前的科技成果奖励是申报制，参与评奖的成果由参与者自行选择，很难进行比较评价。新的创新奖励机制应采用命题悬赏式奖励，即创新题目是一样的，但解决方式不确定，以充分利用各方面、多学科的创造性，比较评价相对容易。创新奖励的命题可以来自企业、公众、政府部门等，但需经过一定筛选，主要应集中在事关经济社会发展的核心任务。创新奖励的对象可以是境内外任何企业、单位、个人等，只要能较好地完成命题任务。

（三）推进项目公开制度。建议主要推进三个环节的公开：一是项目实施过程的公开。建议完善科技项目管理平台，主要是增加科技项目实施进程公开的平台。项目立项并签署合同或任务书后，则应及时在平台上报告项目研究进展，并作为验收的必要条件。二是项目经费使用细节公开。项目经费公开不能局限在科目公开上，应细化到具体的内容，便于公众审查经费使用是否合理。在此基础上，配合国库支付制度的推广，可适当简化科技项目的经费支出科目，简化项目承担者的经费使用程序。三是项目成果公开。主要是实行科学报告制度，杜绝学术造假，推进科技成果应用。对于涉密项目或其他不宜公开的项目，则应实行更为严格的内部公开和监督制度。

注：本文受浙江省重点软科学项目《深化科技项目经费管理体制改革研究》（2012C 25043）资助。