我国农村金融制度变迁不足的原因及对策

陈少敏

（西华师范大学商学院，四川南充 637009）

我国农村金融制度变迁不足的原因及对策

陈少敏

（西华师范大学商学院，四川南充 637009）

我国农村金融制度供给保持着计划经济时期的政府主导模式。计划经济时期，我国实行的是城乡二元经济政策，实行农业支持工业的发展战略，在农村的金融供给具有一定的垄断性。近年来政府为改变城乡发展的巨大差异对农业进行了大力支持，实施工业反哺农业政策，这种“政策反向”在农村金融制度变迁上没有得到有效体现。文章首先描述了现阶段我国农村金融发展现状，其次分析了影响农村金融制度变迁不足的主要因素，最后提出了相应对策措施。

农村金融；制度变迁；对策

改革开放30多年的快速经济增长，特别是城市工业的快速发展离不开城乡二元经济政策的实施，国家实施一系列政策贯彻农村支持工业发展的战略，垄断金融供给是其中的方法之一，使资金低成本的由农村流向城市。党的十六大以来，特别加大了工业反哺农业的支持力度，而农村金融制度并没有得到有效改变，没有改变资金由农村到城市、由农业到工业的大量流出，削弱了国家对“三农”的支持力度，使政策效果不明显。

一、我国农村金融供给现状

近年来农村初步形成了以国有商业银行为主体，政策性银行、合作金融组织和非银行机构在内的功能互补的农村金融组织体系，这种多元化、功能互补的农村金融组织体系的建立不仅符合市场规则，而且强化了金融竞争机制，提高了农村金融效率。根据农村金融制度供给性质的不同，将其分为正规金融供给与非正规金融供给。农村正规金融主要指法定的金融机构，主要包括政策性金融、商业性金融、合作性金融及新型农村金融。非正规金融指不受官方部门监管且不用纳税的融资制度安排及金融组织，有民间金融；以高利率为诱饵的非法集资、金融诈骗；以大量现金形式交易的地下经济等几种主要形式。

在正规金融制度供给方面，农村信用社是农村正规金融制度供给的主体，2003年6月27日国务院颁布《深化农村信用社改革试点方案》以来，农村信用社在产权制度改革方面取得了重要突破，形成了合作制、股份合作制、股份制三种不同的改革模式，支农效果得到大大提升。截至2011年末，全国已有402家由农村信用社改制组建农村银行机构，其中农村商业银行212家、农村合作银行190家，农村信用社的贷款余额达到了6.7万亿，比改革前增长了3.8倍，涉农贷款达到4.7万亿，农户贷款2.4万亿。2007年成立邮政储蓄银行，改变了原有邮政储蓄只存不贷的经营模式，逐步对农户及中小企业开展贷款业务，但力度有待加强。而中国农业银行自上世纪放弃农村阵地以来，农村网点大大减少。目前，农业银行已经进行了“三农金融事业部改革”，加大了服务“三农”的力度，但力度有待进一步加强。中国农业发展银行主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并代理财政性支农资金的拨付，对农户个人贷款方面的作用不明显。2006年12月21日，中国银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，按照“低门槛、严监管；先试点、后推开”等原则，鼓励和引导符合条件的境内外金融资本、产业资本和民间资本在农村地区投资设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社三类新型农村金融机构。新型农村金融机构最初在6个省试点，2007年10月试点范围扩至全国31个省（区、市），至2012年9月末，全国组建了858家新型农村金融机构，其中村镇银行799家，中西部地区481家，占比60%。至2012年6月末，全国已开业村镇银行资产总额为3190亿元，资本充足率达28.6%；贷款余额1782亿元，农户和小企业贷款余额分别为600亿元和841亿元；不良贷款率0.2%，拨备覆盖率860%。

在非正规金融供给方面，由于对正规金融机构参与门槛的降低，一部分非正规金融转为正规金融，但是由于利率双轨制、正规金融市场的资金供求失衡及非正规金融的信息与成本优势，在相当一段时间非正规金融在农村金融制度供给中依然将发挥重要作用，特别是随着经济的发展，人民收入水平的提高，非正规金融的融资规模将持续扩大，而如何对其进行有效规制，避免其不利影响是非正规金融改革的重点。

二、我国农村金融制度变迁不足的原因

虽然近年来农村金融制度改革步伐逐步加快，但是依然满足不了农村经济发展的要求，中小企业贷款难、农业投资不足等的现状依然没有改变，影响农村金融制度变迁不足的原因主要有以下几个方面：

（一）农村金融制度改革相对滞后

制度变迁分为强制性制度变迁与诱导性制度变迁，一般而言由需求引致的诱导性制度变迁效率大于由政府主导的强制性制度变迁，这一点从我国改革开放以来的一系列农村制度变迁可以得到佐证。但是农村金融制度的变迁没有改变计划经济时期的政府主导模式。首先，农村金融制度改革落后农村经济改革，1996年8月，国务院发布《关于农村金融体制改革的决定》，明确指出农村金融体制改革的思想是：建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系。这时农村经济改革已近20年。其次，农村金融制度变迁在为农服务方面有所偏离，即存在吸收农业存款投入非农产业的现象。最后，在非正规金融发展方面存在严格的约束，一定程度上造成了在农村地区的金融抑制。

（二）农村金融机构产权变革有待完善

在正规金融机构方面，以农村信用社为例：在1951年到1959年，农村信用社按照合作原则经营管理，在产权上符合农民私人所有，而1959年中央将农村信用社的管理权限下放到生产大队，农民的生产资料一切归公，使农村信用社合作金融的所有制根基丧失，在实际经营管理中也由民办逐渐转变为官办，破坏了合作金融的成员自愿、民主管理的原则。1984年8月，提出恢复农村信用社组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性的“三性”原则，使其在中国农业银行的领导下，按照合作金融的方向改革，自主经营能力不断增强，市场主体性质得到稳步强化。1996年农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系，将农村信用社逐步改革成为由农民入股、由社员民主管理 、主要为入股社员服务的合作金融组织，使其发展步伐更是加快，支农服务功能增强。2003年6月，新一轮农村信用社改革开始，主要内容是以法人为单位改革农村信用社的产权制度，将农村信用社的管理交由省级政府负责，设置了股份制、股份合作制、合作制三种产权制度，将农村信用社改革为以农民、个体工商户、小型、微型企业等为主体的社区性地方金融机构。2010年，银监会正式印发了《关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》，要求农信社农村、合作银行等农村合作金融机构有效规范股权管理，用五年左右时间总体改制为产权关系明晰、股权结构合理、公司治理完善的股份制金融企业，由此股份制改革的目标基本确立。目前农村信用合作社在经营上，其市场化盈利行为与服务“三农”的矛盾性和缺乏有效的外部竞争，限制了农村金融制度的有效供给。

（三）农村金融制度变革的配套制度欠缺

首先是农村的产权制度，农村的土地、林地、宅基地及各种资源都是集体产权，缺乏作为信贷担保的便利条件，即使是房屋等有形资产，由于专用性强及缺乏交易市场，也存在抵押、担保等的制度束缚。

其次是农村信用制度还处于起步探索阶段，发展缓慢，不能有效起到降低金融机构风险和民间资本进入正规融资体系的制度保障。

再次是农业保险制度供给短缺，一方面是由于农业风险的高度关联性不满足商业保险可保风险的独立性和随机性的要求，另一方面就是农业交易成本高、有效需求不足且存在逆向选择和道德风险，限制了农业保险的发展以降低经营农业的风险，加大了农业金融贷款的风险性。

再次是农业合作组织制度发育不足，受到传统体制和农户自身素质等因素的限制，我国新型合作组织制度创新成本高，组织化程度低，不能有效利用合作组织信息共享、风险共担机制以降低农业经营及金融贷款的风险，同时限制了非正规金融机构的成长及自我管理机制的健全。

最后在金融监管制度方面，农村金融监管主要是对正规金融机构而对非正规金融机构监管不足、缺乏灵活性，主要与非正规金融机构的分布面广、大小不一、隐性经营及缺乏法律地位有关；再者农村金融监管力量薄弱，监管立法落后也限制了农村金融监管的力度，而金融监管是农村金融成长的有效防护网，监管体系的不健全限制了农村金融制度的有效供给，加大了农村金融风险。

（四）“三农”问题突出造成农村金融需求不足

在农村经济发展方面，我国实行长期的二元经济政策，直接表现就是城乡发展的巨大差距，而经济水平是金融供给与需求的基础，绝大部分中小企业发展水平低、贷款条件差及农民的收入低限制了金融需求;在农业的经营方面，由于其比较利益低、风险大等先天弱质性，造成资金不愿投入农业，同时经营农业的多样化金融需求如农业保险业等缺乏政府的有效支持，进一步降低了金融服务农业的积极性；在文化水平方面，农民对现代化金融工具了解不多，且本身具有风险规避偏向，对不熟悉的金融工具更加不敢妄加应用，对金融需求也只是存贷方面，限制了农村多样化金融体系的发展。总之，“三农”问题不管在主体、客体方面与城市相比大大限制了农村金融发展的条件，而且对经济水平不同的农村地区而言，金融需求也有极大差距，如东部地区特别是沿海地区发达的农村经济产生了对金融市场的巨大需求，出现严重的贷款难、民间金融活跃现象，而这一现象在中西部落后地区是很少见。

三、加快农村金融制度变迁的对策措施

（一）发展多元化的农村金融组织

首先进一步加大农村金融的改革力度，进一步满足农业发展、农村繁荣的需要，鼓励金融机构提供多元化的农村金融服务；其次，改变长期以来金融机构偏向非农产业及城市大型企业投资的方向，以满足农业及农村中小企业发展为目的，建立相应的政策支持及金融变迁与农村繁荣一体化机制；最后进一步降低民间资本进入银行体系的门槛，大力发展有先天优势的非正规民间金融的发展，打击侵害人民权益、危害经济安全的融资行为，同时合理引导非正规金融机构正规化，促使新型民间金融机构的发展，使非正规金融透明化、信息化、市场化、现代化，满足民间各样的金融需求。

（二）健全农村金融机构股权结构及治理结构

在正规金融方面，特别是农村信用社已确立股份制改革方向，成功的模式是以省联社为中心成立金融控股公司，如农村商业银行，以参股的方式推动县联社的股份制改革，因此要进一步探索各地省级联社改成农村商业银行的实施条件，适当放宽其准入限制。再次，根据区域间的经济发展水平，有效推进信用社的股份制改革，但落后地区合作制还有其存在的条件及优势，不能实行一刀切政策，放宽其过渡期限，加大当地经济发展的支持力度；而对经济发达地区，大力推进股份制改革，同时处理好农业支持与商业经营的关系。在治理方面，首先理清政府与信用社的关系，在信用社管理人员任命方面实行股东选举制；其次，在省、市、县各级联社内部管理方面，确立其股权关系与管理职责；最后，在县级联社方面，确定管理人员与股东利益一体化的制度安排，。

（三）加快农村金融发展的配套性制度建设

1.加强土地承包经营权流转管理与服务，建立健全土地承包经营权市场，允许农民以自愿有偿原则流转土地承包经营权，建立农村土地承包经营权有效抵押和流转制度，推动农村宅基地、林地、房屋等农村资产向农村资本的转化，同时健全农村社会保障体系以支持农民积极参与各种产权交易。

2.建立农村信用制度。发挥地方政府在农村信用体系建设中的组织领导作用，建立有政府、人民银行、金融监管部门、农村金融机构等协作的长效工作机制；连接各金融组织间的征信系统，实现信息共享，同时制定统一标准的征信法规体系，规定各方的权利与义务。

3.健全农业保险制度。首先加大政府对农业保险的财政补贴，优化补贴路径，提高补贴效率，丰富补贴品种，实行差异化补贴方式；其次，对从事农业保险的公司给予税收优惠，支持其发展壮大；最后因地制宜的建立多功能、多层次的农业保险制度，完善保险范围。

4.建立现代农业合作组织制度。根据政府支持、农民参与、技术引导、管理灵活的原则，建立多样化的合作机制及组织形式的农业合作组织，发挥合作组织的信息共享、风险共担机制，加强农村金融需求的组织保障。

5.完善农村金融监管制度，加强监管力度。首先，根据各金融组织性质的不同，加快有区别的、分门别类的农村金融法规建设，从法律上约束正规金融组织及非正规金融组织的行为；其次，强化基层监督力量，加大基层监管设施的投入，加快现代化的监管网络建设，提高基层适时和非现场监管的手段和能力；最后，建立完善的信息披露制度，一方面促使农村基层金融自律组织的建立，另一方面形成有效的社会监督机制。

（四）加快农村发展，提高农业比较收益及农民文化水平

进一步加大“三农”的支持力度，首先大力发展农村中小企业，给以必要的税收、财政等政策支持使其做大做强。发展中小企业联合社，不但可以分享信息、技术、人才等各类资源，而且可以创造金融贷款的条件，在企业联合社内部，企业信息公开化，各企业之间可以互保互贷，降低了银行贷款的风险，同时联合社的内部惩罚机制也可以制约贷款后的道德风险。其次，加大农业的资金、技术、人才投入，健全农业基础设施，使农业经营产业化、市场化、商品化，引导社会资源投入农业发展，提高农业比较收益。最后，加大农村教育投入，不但使农民掌握现代化农业经营知识，而且了解必要的金融工具，通过大力宣传、广泛教育、榜样示范等，使他们了解金融对农村经济发展的促进作用，以扩大对农村金融的需求，同时可以规避不正规金融中的违法机构对农民的任意欺诈。■

[1]人民网. 银监会:我国新型农村金融机构已达817家[EB/OL]. http://finance.people.com.cn/bank/ n/2012/0710/c202331-18484726.html.2012-07-10.

[2]新华网.至9月末我国组建新型农村金融机构858家[EB/OL]. http://news.xinhuanet. com/2012-10/21/c_113443253.htm.2012-10-21.

[3]许经勇.论我国农村金融制度变迁的重要性、长期性、艰巨性. 天津行政学院学报2010,12(2):74-79.

[4]孙少岩,石洪双.农信社股份制改革: 商业化经营、公司治理与市场定位[J].学术交流，2013,227（2），104-108.

[5]赵天荣.农村金融监管的理论必然与现实制约——基于我国农村金融新格局的思考[J]. 农业经济问题，2007（10）：41-44.

The Causes of Deficiency about Rural Financial Institutional Changes in Our Country and Countermeasures

CHEN Shaomin

The supply of rural financial system in China maintained the government dominant model in the planned economy period . The Urban-rural dual economic policy deprives agricultural resources to promote the development of industry. The monopoly of fi nancial supply reduces the costs of it. In recent years, the government supports agriculture in order to fi ll the gap between the urban and rural development, and makes the industry supporting the agriculture. However, the effect of supporting policy has not been effectively refl ected. The paper describes the present situation of rural fi nance in China, and analyses the main factors which affect rural fi nancial institutional changes, and puts forward the corresponding countermeasures.

Rural Finance; Institutional Changes; Countermeasures

F830

A

1009 - 3109（2014）02-0052-05

陈少敏，女，汉族，西华师范大学商学院世界经济学专业硕士研究生。