完善农村低保制度的对策

高宏伟

1.农村最低生活保障适时由“应保尽保”转向“应保必保”。农村最低生活保障制度是比以前的特困救助更规范、更高层次的一项社会保障制度。根据国务院在2007年颁布的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》规定：“建立农村最低生活保障制度的目标是：通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围。”而从我国当前农村低保实施的实际情况来看，一些经济发达的省份已经建立起了全省统一的社会保障标准，并取得了比较好的社会效果。而经济欠发达的省份，尤其是中西部地区农村低保制度建设和运行现状却令人担忧。由于当地政府财力有限，农村低保仅能做到部分贫困人口“应保尽保”，还有相当一部分——包括城镇化过程中新衍生出的农村贫困人口——亟须纳入但却未能纳入到农村低保范围。要彻底解决这一问题的关键是建立以省级财政为主、中央财政补助、市县财政参与的分担农村低保基金筹集的法律责任体系，充实低保基金，切实将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，由“应保尽保”转向“应保必保”。

2.加大中央财政对农村低保基金的投入，尤其是加大向中西部地区财政转移支付的力度。我国中西部地区农村低保对象多、地方财力弱、实施农村低保的难度大，中央财政有必要增加对中西部地区农村低保基金的投入。农村低保制度自实施以来，中央财政收入有了巨额增长，由2007年的5.1万亿元增长到2012年的11.7万亿元。这为中央政府加大对农村低保基金的投入，尤其是加大向中西部地区财政转移支付的力度提供了必要条件。根据民政部相关测算，我国建立起农村最低生活保障制度，每年需投入200亿元左右的资金。中国社科院研究员唐钧的研究显示，近几年在农村低保制度建设方面，中央和地方各级财政部门已经投入了大约100亿元的资金。为保障民生计，今后宜加大中央财政转移支付的力度，中央财政每年只要再投入100亿元，就可以把农村低保制度真正实施好。从中央财政运行现状来看完全有能力承担这一保障支出。由政府组织实施大规模的农村社会救助，能够体现政府改善民生、以民为本的执政理念。

3.建立多部门的信息核对机制，完善低保对象的甄别和退出制度。我国农村贫困人口有相当一部分居住在一些自然条件恶劣、交通不便的地区，其中一半以上的绝对贫困人口居住在山区。还有一部分家庭虽然已经跨过贫困线，但是他们抵御各种风险的能力较低，容易重新陷入贫困，这给农村低保对象的确定带来了较大困难。因此，准确界定农村低保对象，必须制定科学的收入测算和调查方法，细化低保对象界定内容与界定方法，做到有章可循、便于操作。在此基础上结合当地最低生活保障线，确定低保对象的标准和范围。当前首要的是加快建立跨部门、多领域的信息核对机制，对低保申请者的家庭收入和财产状况进行认真核对和公示，接受群众监督。并且定期核查农村低保对象的家庭收入和生活情况，将符合低保条件的困难家庭及时纳入低保范围，对收入达到或超过农村低保标准的及时予以清退，使低保资金真正用到需要保障的困难家庭。

4.强化农村低保制度运行监管，防止低保救助资金流失。农村低保存在的问题，很大程度上源于监管不力，只有加强监管，才能发挥制度设计的功能。首先，在低保户申报、审核环节增加信息公开透明度，避免低保对象确定中出现的主观随意性，坚持科学测算、民主评议与群众监督相结合，尽力做到公开、公平、公正，提高政府的公信力。其次，在低保金发放环节加强监管，实行低保金账户专项管理，专款专用。完善低保金社会化发放手段，通过银行和信用社代理金融机构保证低保金及时足额发放到低保对象手中，防止低保资金流失，尤其是防止低保金被冒领、贪占、挪用等违法行为的发生，保证低保资金运行安全。最后，对低保制度运行整个过程进行监督，充分发挥村民的监督作用，公开举报电话，重视网络信息，特别是重视村民对低保工作的监督意见，畅通民意表达渠道，对群众反映的问题及时核查和反馈。

5.加快农村低保法制建设步伐，以基本法律保障低保制度的执行。法制化是社会保障制度稳定运行的必要条件。我国农村低保已形成以国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》等政策为基础、以各地农村低保地方立法和行政法规为主体，包括其他相关法规在内的保障农村居民最低生活的政策体系。适时将各种保障政策和地方立法、行政法规上升为具有普遍约束力的基本法律，改变立法层次偏低、立法主体多元化的局面，以完善立法的方式谋求农村低保制度的规范已是当务之急。农村最低生活保障法律作为全国统一实施的制度，在基本原则、救助对象、操作程序、管理体制上有一定的规范。同时由于我国地域辽阔，经济发展水平不同，故在法制建设过程中，应根据各地实际情况，坚持统一规范与分散决策相结合的原则。只有将最低生活保障制度法律化，使农村低保救助形成一种常态机制，才能使农民的生存权保障落到实处，才能改变政府官员的施恩观念，促使受助者权利意识觉醒。

6.加强政府部门协作，做好低保制度与其他各项制度的衔接工作。农村低保制度建设是一项系统工程，需要政府多部门支持与配合，才能建立起综合性的低保救助体系。农村低保家庭大多劳动力素质较低，缺乏生产自救能力，低保救助只能保障他们的最低生活。要想妥善解决低保户在住房、就业、医疗、子女教育等方面的实际困难，需要加强政府各部门协作，做好低保制度与其他各项社会保障政策以及扶贫政策的衔接工作。建立一个包括灾害救助、医疗救助、教育救助、科技救助、法律援助等各种救助制度在内的农村低保救助体系，从而实现对农村贫困人口的全面扶持和救助。

(李摘自《中国特色社会主义研究》2013年第5期(双月刊)《完善农村低保制度的思考》)