完善生态补偿转移支付制度的政策建议

邓晓兰 黄显林 杨 秀

1.完善现行财政体制，建立纵横交错的生态补偿转移支付体系。为适应我国经济体制改革和发展绿色经济的需要，应不断加强生态补偿制度建设，完善现行财政体制。自1994年我国进行分税制改革以来，地方政府财政收入显著下降，但支出比例一直居高不下，地方政府用将近40%的财政收入比例支撑了近70%的支出。地方政府收支比例失调使其缺乏足够的用于生态补偿横向转移支付的财力。为发挥地方政府在生态补偿项目中的主观能动性，中央政府在下放事权的同时，应适当下放财权，使两者相匹配。横向转移支付方式虽然具有多方面的优势，但并不适合所有的生态补偿项目。纵向转移支付方式奠定了生态补偿的基础，并在生态效益受益方较多或难以确定的情况下起主要作用。因此，中央和地方各级政府应开阔思路，积极探索适合区域生态补偿项目特点的转移支付方式，建立纵横交错的生态补偿转移支付体系。判断生态补偿项目是否适合横向转移支付，首先应考察能否根据当地生态效益外溢情况来确定受益方，然后根据受益方的情况判断横向转移支付制度的建立途径。在受益方为自然资源消费地区的情况下，可以建立伴随自然资源输出的一对一或一对多的财政横向转移支付制度；在受益方为生态系统服务外溢区的情况下，需要首先确认受益者，并根据受益者情况估计相应补偿成本和谈判成本，进而判断生态补偿横向转移支付方式是否适用。

2.尽快设立严格的生态标准技术体系，积极推行绿色GDP考核体系。应尽快设立严格的生态标准技术体系，并通过立法形式，明确规定生态补偿的权责关系。同时，积极推广绿色GDP理念，并将生态环境指标纳入地方政府工作绩效考核体系中。建立完善的绿色GDP考核体系，需要综合考虑多方面因素：一是既要有全国性指标，也要结合地方实际，制定不同的地区标准。如对于空气质量、饮用水标准等指标，应当以保证居民的身体健康不会受到环境污染侵害为准则，制定全国统一标准；对于森林保有率、土壤流失率等指标，应根据不同地区的实际情况，制定相应的地区性标准。二是既要有数据标准，也要参考居民的满意度。生态补偿是为了避免人类短期的逐利行为危害经济社会的长远发展。因此，除了易于管控的数据指标外，应定期对地方居民生态环境的满意程度进行走访调查，并将结果纳入指标考核体系中。由于地区经济发展水平不同可能导致不同地区居民对于环境的要求不同。因此，将环境满意度的调查结果纳入考核体系，体现了“以人为本”的原则。三是既要有静态标准，也应设立动态标准。静态标准可用于不同地区之间的横向比较，而动态标准则是通过同一地区历史数据的比较，分析其改进或退步的程度。我国不同地区的生态环境基础显著不同，仅与其他省、市的横向比较不足以说明地方政府的生态环境工作绩效，而通过与历史数据的对比，则能更客观地评价地方政府生态补偿效果。四是既要考虑近期影响，也要注重规避远期危害。如煤炭资源的开发过程会给水体、空气等带来不利影响，也会造成地表塌陷等严重危害。这些影响的出现可能滞后于煤炭开采，一些危害的发生具有突然性且难以预期。因此，绿色GDP考核体系不仅应包括生态环境的近期补偿指标，还应包括为规避远期危害而进行的评测与补偿。

3.明确生态补偿相关地方政府的谈判主体地位，强化中央政府的监督职能。生态补偿横向转移支付方式的根本优势在于，生态补偿直接利益相关方可以实现充分参与，通过明确谈判主体地位，最大限度发挥各主体的能动性。如在矿产资源生态补偿横向转移支付中，应确定资源产地政府和资源使用地政府为转移支付谈判主体，通过双方谈判确定相关转移支付事项。应赋予谈判双方最大的自由度，使其在利益机制的引导下，做出最符合社会效率的博弈选择。同时，应强化中央政府的监督职能。中央政府应扮演公正的第三方，对双方协议内容进行备案，并监督双方协议内容的履行情况，尽可能避免单方违约风险。对于国内一些处于卖方垄断、不存在进口竞争、需求呈现刚性的资源产品，应由中央政府对生态补偿标准进行评估，给出补偿标准的合理区间。

4.设立生态补偿转移支付基金，加强相关法律法规建设。地方政府通过谈判保证生态补偿的资金供给，在资金使用上地方政府也应具有主导权。生态补偿是一项长期系统性投入。为了整合资源，地方政府应设立相对独立运行的生态补偿基金，尽量保证基金的使用不受政府官员任期的影响。为了最大效率地使用生态补偿资金，对于森林保有、土地复垦等一些生态公共品的供给，可以采取公开招投标的方式，引导私营企业或个人参与其中。中央政府无须直接干涉地方政府生态补偿转移支付资金的使用，但要对生态补偿资金的使用效果进行严格监审，并将其与地方官员绩效考核紧密挂钩。同时，应加强相关法律法规建设，使生态补偿责任和标准更加清晰明确。成熟的生态补偿横向转移支付制度是完善生态补偿制度体系的先决条件，而纵横交错的生态补偿体系需要以相关法律为依托。此外，相关部门应抓紧制定科学全面的生态环境标准，完善生态补偿权责划分的相关规章制度，为生态补偿转移支付制度创造良好的政策和制度环境。应在完善相关法律法规的基础上，形成同级政府间的横向转移支付谈判的具体规范，最大限度地减少谈判双方分歧，降低谈判成本，提高谈判效率，最终使生态补偿横向转移支付方式常态化、制度化。

(李摘自《经济纵横》2013年第10期《积极探索建立生态补偿横向转移支付制度》)