激活财政存量资金的主要措施

胡明东 章 萍 王 浩 郭传辉

1.加快预算执行进度，减少资金的暂时性闲置。对因预算支出没有严格按照进度执行造成的收入和支出暂时性不匹配所形成的“闲置”资金，应重视预算执行管理。对年初预算已经确定的项目和预计当年能够执行完毕的结余结转项目，应及时跟踪后续执行进展，督促加快项目审核，加快预算执行进度，人民银行可配合地方财政部门加快资金支付，减少资金滞留;对执行进度缓慢、预计年底可能形成较多结转或结余资金的项目，要及时调整用于其他支出项目。在加快已纳入预算的资金执行进度的同时，应加大对资金使用的检查和监督力度，避免因盲目加快预算进度而造成公共财政资源的浪费，坚决遏制预算执行中造成的腐败，提高资金的使用效率。

2.科学确定激活规模和节奏，开展国库现金管理。对于在人民银行国库账户中沉淀时间较长的国库库款和类似于社保基金等长期“闲置”资金，在保证财政资金安全性、流动性要求的前提下，在统一的政策框架下，人民银行可配合地方财政部门尝试开展国库现金管理，提升国库资金收益。在开展国库现金管理过程中，应遵循以下两个原则:一是确保国库资金安全，相比中央国库现金管理，地方开展现金管理的不足就是当地商业银行分支机构缺少抵押品，且对其流动性难以做出精确判断，可在现金管理过程中建立回拨机制和优先偿还机制，对开展现金管理的国库资金进行圈存处理，以确保国库资金安全，并保证国库资金能保持合理的流动性，避免出现支付危机;二是科学确定现金管理操作节奏，协调配合货币政策实施，大规模的现金管理的开展势必会对货币存量产生较大影响，进而干扰货币政策的制定和实施效果，因此现金管理需统筹兼顾，积极稳妥，强化预期，与货币政策部门信息共享，密切配合，尽量减少现金管理对货币政策的冲击。

3.取消各类财政专户，完善国库单一账户。激活财政存量资金必须要准确掌握财政资金数量、使用情况等相关信息。但目前财政部门在金融机构开立的专户数量庞杂，其资金运行得不到有效监控，并且财政专户数量较大，不利于财政资金使用效率的提高。因此，取消各类财政专户，将所有财政资金全部纳入财政部门在人民银行开立的单一账户统一管理成为必然要求，将所有财政资金纳入单一账户后，通过彻底的集中收付改革，坚决清理预算单位在商业银行开立的基本户，通过国库单一账户将资金拨付给拨款受益人，国库单一账户成为办理国库收支名副其实的主账户，成为国库资金运行的总枢纽，任何一笔国库收支业务都要“经其手，可看见，能监督”。通过对国库单一账户每笔业务的实时监督，将能确保每笔资金使用的安全合规，资金闲置等相关问题将会妥善得到解决。

4.深化预算管理改革，建立全口径预算体制。从长期来看，从根本上提高财政资金效率，关键是要深化预算管理体制改革，建立起全口径预算体制。一是扩大预算编制范围，将包括国有资本经营预算、政府性基金、地方政府性债务等收支全部纳入预算内，对经清理确认属于已无法支出或已不需要支出的，预算资金应收回总预算统筹安排。二是细化预算编制，要按照预算收支的项目分类细化，如转移支付收支按一般转移、专项转移的类别编制，要分别按功能分类和经济分类进行细化预算支出，确保预算编制能全面完整地反映预算行为和结果。三是建立中长期财政预算框架，包括5年预算和10年、20年财政预测，加强对长期的养老金缺口和卫生费用的预测，保证财政资源在代际之间较为平等的分配，降低长期债务风险。

5.促进预算公开透明，强化预算监督约束。要提高财政资金使用效率，一个重要途径是要促进预算公开透明，除涉及国家安全等需要保密的预算外，其他所有预算收支(包括全国和地方)数据都应该向社会公布，接受各方对预算编制和执行的监督约束。一是充分发挥人民代表大会的监督职能，加强宪法和法律中规定的人民代表大会的预算审议职能，提升一般人大代表、专职人大代表以及人大常委会的预算审查能力，确保人大监督不流于形式。二是发挥人民银行与审计部门对财政资金的监督，通过强化人民银行在财政资金使用中的“出纳”职能，发挥其事中监督的适时优势和技术优势，可以与审计部门的事后监督一起共同提高财政资金使用的合规水平和绩效水平。三是发挥人民群众的监督力量，通过编制看得见和看得懂的方式向人民作出报告，接受人民群众对每笔资金流动轨迹的询查，让政府的所有资金都晒在阳光下。

(成林摘自《地方财政研究》2014年第2期《关于激活财政存量资金若干问题的探讨——基于人民银行国库视角》)