完善债务信息披露制度的思考

陈志勇 王银梅

1.健全法律法规。实际上，按现行《预算法》、《担保法》有关条款的规定，我国大量地方性政府债务的形成是缺乏法律依据的，而没有相关的法律基础，地方政府性债务信息的披露将无从谈起，与审计法规的要求也无从对接。同时，现行《政府信息公开条例》也缺乏针对政府债务信息披露的具体规定。因此，必须针对地方政府大量负债的现实及规范管理的需要，修订相关的法律条款，明确地方政府的举债权限、范围、程序以及地方政府债务的分类方式、核算要求、信息披露形式等内容，为隐性债务的显性化、或有债务的确定化奠定基础，并为地方政府性债务信息披露的全面性、统一性和及时性提供依据。

2.建立规范的债务管理制度。债务信息披露属于债务管理的内容之一，必须与整个债务管理制度建设协同进行。而我国目前除了相关法规不健全外，具体的债务管理制度在一定程度上还处于缺失状态，诸如举债主体的界定、权限的划分、形式的选择、审批的程序、偿债的来源、风险的控制、绩效的考评、责任的追究等，均无具体的管理规定和办法，造成了多头借债、多头管理、规模失控、风险累积的乱象。因此，在明确地方政府债权范围的基础上，还必须建立起具体而规范的地方性政府债务管理制度，形成责、权、利相结合，借、用、还相统一的政府性债务管理体系。

3.完善债务信息披露体系。地方政府性债务的涉债信息主体主要包括二类机构:一是承债机构，如融资平台及其他各类债务资金使用部门和单位、贷款银行等;二是综合管理机构，如财政部门、人民银行、银监会等;三是监督机构，如审计部门、人大等。应明确各类机构在地方政府性债务信息披露体系中的具体职责。总体而言，承债机构的职责主要是核算、报送或发布政府性债务相关信息;综合管理机构的职责主要是汇总、传递或发布辖区范围内政府性债务相关信息;监督机构的职责主要是审查各种政府性债务信息的真实性并提出针对性的意见。除了涉密信息外，一般的债务信息都应以一定方式对外披露，不仅满足国家经济管理的需要，而且有利于保障公民的知情权并维护投资者的权益。

4.改革政府会计制度和财务报告制度。信息披露的基础工作是对债务进行确认、记录和报告。因此，对地方政府性债务进行信息披露包括两个方面的要求:一是完善会计制度;二是建立政府财务报告制度。(1)改革会计制度。地方政府性债务信息披露应以改革和完善我国现行预算会计制度为前提，使其适应债务确认、计量及记录的要求，真实有效地反映政府的各项经济活动。(2)建立政府财务报告制度。政府财务报告应能反映权责发生制下的财政状况，包括财政收支、成本、资产和负债、盈余、主要业绩、未来承诺等。应建立能反映上述情况的财务报告体系，主要报表包括政府运营情况表、政府净成本报表、资产负债表以及政府财务报告附注。

5.编制地方政府债务预算。编制地方政府债务预算，将政府债务收支纳入预算体系进行管理，是强化地方政府性债务信息披露、加强地方政府性债务控制的有效方式，也是实现全口径预算管理的重要内容。由于政府债务预算的编制涉及面广、内容复杂，需要采取渐进的方式推行。短期内只将政府负有直接偿还责任的债务纳入预算，且不改变现有的预算管理方式，只在原有预算表中增加相关负债的内容。从长期的建设目标看，应将政府所有的债务都纳入预算体系，并形成独立的债务预算。

(成林摘自《地方财政研究》2014年第2期《我国地方政府性债务信息披露问题研究》)