地方政府债务理论：国内文献综述及研究展望*

苏州大学东吴商学院 成涛林

地方政府债务理论：国内文献综述及研究展望*

苏州大学东吴商学院 成涛林

一、引言

地方政府债务由来已久，一直在半明半暗的状态下运行，也没有引起国家层面过多的关注。国际金融危机以来，由于全国上下财政收入增幅明显放缓，地方财政收支压力陡增加大，甚至引发了地方政府的正常运转和社会不稳定，地方政府债务才逐渐引起中央的高度关注。当前，地方政府债务规模之大、增长速度之快、部分地区风险凸显引起了全国上下的高度关注和重视，引发了社会各界的广泛关注与讨论。2013中央经济工作会议把着力防控债务风险作为2014年经济工作的六大任务之一，这也是以往历次中央经济工作会议从未有过的。因此，加强新形势下地方政府债务研究对构建符合中国实际的地方政府债务管理体制机制具有十分重要的理论和现实意义。基于此，梳理和分析国内已有研究文献，总结其科学合理有效的政策建议，能够为今后继续开展研究打下基础；找出其存在不足，能够指出今后的研究方向，从而进一步完善我国地方政府债务理论研究。

二、国内关于地方政府债务的研究

对我国地方政府债务的研究从本世纪初就已开始，只不过没有当前这么集中和普遍。国内关于地方政府债务方面的研究成果非常多，研究视角和研究方法也多种多样。本文将按一定的相对标准而划分(如研究对象、研究主题、研究范围)来回顾他们的研究成果。他们从地方政府债务风险、地方政府债务成因、地方政府债务治理和化解、以具体某个地区为样本、国内外地方政府债务管理比较等多方面进行了研究。

(一)地方政府债务风险。

李经纬从经济社会学视角研究了地方政府债务风险问题。他认为，由于政治经济制度、法制状况及民族文化等会对一个国家所能承受的地方政府债务的最大规模产生巨大的影响，因而在由制度及文化各不相同的国家组成的国际社会建立一个全球通用的政府债务风险衡量的指标是行不通的，而使用这样的标准也是不科学的，甚至在同一个国家，建立一个统一的地方政府债务风险衡量的量化指标也是不现实的。根治地方政府债务风险必须从制度性策略入手，实现制度变迁。在实现合适的制度变迁之前，应立足于现实条件，采取各种技术性策略，缓解债务风险，遏制其恶性发展。①缪小林基于社会福利最大化理论，认为由于没有制定地方债务规模约束和风险控制机制，从而导致债务过快增加和风险产生的潜在危险。他以西部某省为样本，从债务结构和债务负担两个层面构建了地方政府性债务风险指标体系，采用因子分析对地方政府性债务风险趋势进行综合判断，在此基础上采用HP滤波方法对其趋势和波动进行了分解。研究发现，该地区地方政府性债务已进入风险区，从风险结构看主要来源于静态承债压力的风险和静态偿还能力的风险。②马海涛(2004)从地方政府债务的概念出发，认为地方政府债务风险具有区域性、复杂性、层次性。传递性四个特点，并体现在债务规模、结构、效率和外部四个方面；而地方政府债务风险源于经济体制、财政体制和债务管理三个层面，应从体制改革和管理改革两个方面防范和化解地方政府债务风险。③张雯(2012)认为地方政府债务风险表现在债务规模、债务使用、偿债资金来源、抵押担保等四个方面，而导致地方政府债务风险的原因主要是财权与事权不匹配、地方政府投融资行为泛化、政府扩张的宏观经济政策影响、地方政府举债缺乏有效监管。应重新划分中央与地方事权与财权、加强债务资金使用和管理、建立健全政府债务监管和风险预警机制以防范地方政府债务风险。④

(二)地方政府债务成因。

唐云峰运用委托代理理论框架研究了我国地方政府债务扩张机制，认为地方政府债务扩张一方面是由于上下级政府财权与事权划分不对称，财力小于其承担的各种支出。在地方政府与上级政府及本地公众的双重委托代理关系中，一些制度性安排扭曲了委托代理关系，缺乏良好的机制让地方公众选择有效的委托代理合约来保证在地方主要官员按其自身利益最大化条件下实现公共利益最大化，缺乏让地方公众对地方主要官员进行选择和考核的机制，这是地方债务形成和扩张的根源。⑤李砚忠认为，虽然目前对地方政府债务的成因有很多分析和解释，但都不足以说明地方政府债务产生的真正原因；而地方政府债务产生与扩大的深层次原因在于中央政府与地方政府在改变双方间财权与事权分配现状时的不积极、地方政府作为“双重代理人”对预算与效用最大化的追求、地方政府在效用最大化追求过程中的设租与寻租行为。⑥马金华认为，地方政府债务的成因非常复杂，既有现行政绩考核制度的原因，也有政府投融资体制改革进展缓慢的原因；既有地方政府债务管理水平低下的原因，也有中央政府监管不力的原因。具体而言，2006年之前的债务原因主要是财政体制；2006年之后的债务是财政体制与经济增长方式共同推动，为“保增长、促稳定”，通过发行地方政府债券来拉动经济增长。⑦。韩增华认为，1994年分税制改革是造成中国地方政府债务风险扩大的财政体制根源。另一方面，现行官员的提拔和任期制度导致地方政府管理者追求短期政绩，使得地方政府管理者在一定程度上积极参与地方政府债务风险的增加过程。分税制与人事制度两个层次的制度安排都潜在激励地方政府负债发展，导致地方政府债务风险逐渐积累。⑧

(三)地方政府债务治理和化解。

李京城认为，在化解和防范地方政府债务问题上，应有效化解旧债、积极防范不合理新债。在旧债方面，要因地制宜分类处理，建立和落实偿债基金，建立和化解地方政府债务的激励政策，中央财政承担一定的偿还责任。在新债方面，要理顺政府与市场的关系，进一步完善财政体制，建立统一的政府债务管理机构，改革基层机构、减少财政供养人员。同时，并允许地方政府为地方公共产品融资发现地方政府债券。⑨崔军(2011)从短期和长期研究了我国地方政府债务治理问题。地方政府债务治理的近期目标是清理融资平台公司及其债务；而长效机制是增强地方财力与规范债务管理。⑩毋晓雷认为，防范地方债风险应深化财税体制改革，赋予地方政府一定的融资权，依据市场化信用评级制度，给予不同经济发展水平、筹资能力、发债信誉的地方政府不同的发债待遇；出台相应法律法规，形成地方债务风险标准和预警机制，促进地方政府负债的公开透明、便于监管，引入破产机制迫使地方政府按照市场经济规律负债；建立专门统筹地方政府债务的管理监督机构，具体负责地方政府债务的监督和管理，将地方政府债务的举借和筹措计划、债务使用情况等纳入规范化管理。白重恩(2013)建议应建立一个以市政债市场为基础的，有自我约束(风险控制)机制的地方政府债务融资体制，主要包括以下几个内容：对地方政府风险指标进行详细评估，根据评估结果允许部分城市发行市政债，同时提高市政债的信用评级可信度；通过立法规定地方政府债务的上限，明确中央政府不对地方市政债承担偿还责任，同时地方人大应建立对其发债和偿债能力的自我评估和约束机制；建立地方政府债务违约预警体系，加强对发生地方政府债务违约事件的处理，并实施有条件的债务重组；赋予地方政府若干税收立法权，建立比较稳定的一般性转移支付公示，并减少上级政府增加下级政府支出责任而不给予相应财力的做法。俞乔(2013)从中央政府、地方政府、金融机构、私人部门等四个角度就如何治理地方债提出了建议。他认为，首先，中央政府不能再通过超发货币、用隐性的通货膨胀税来化解未来可能的债务风险，这可能会将债务风险传递为汇率风险；其次，地方政府要削减支出，降低效益低下的各类投资，在覆盖未来利息支出的同时，逐步降低债务存量水平；再次，银行需对理财产品和其他渠道流向地方债务的资金分类清理，对于已形成或可能形成的呆坏账，应借鉴过往的成功经验进行及时、有效的处置；最后，采用多种方式实施“政府部门—私人部门”间的资产与资金交易。此外，还有吴红、胡一帆、安国俊、黄益平、彭文生、赵全厚等人也就如何化解地方政府债务提出了建议。

(四)国外地方政府债务管理比较研究。

地方政府债务不是中国一家独有的经济社会发展进程中的事物，西方发达国家也有地方债务。因此，介绍和了解西方国家地方政府债务管理情况，结合我国自身实际，合理借鉴其经验做法，对加强我国地方政府债务具有重要的理论和现实意义。为此，国内很多学者就此进行了研究。宗正玉分别从地方政府举债权限、方式、用途及机构设置，地方政府债务管理体制，地方政府债务风险控制这三个层面介绍了世界各国的基本情况。敬沛研究了“金砖四国”地方政府债务管理的做法及其对我国的借鉴，认为应减少管理层次，降低行政成本，提高管理效能；改善地方债务融资结构，适当放开地方政府债务融资，把隐性债务显性化；推动相关财政改革，综合治理地方债务问题；提高地方财政及债务信息的透明度，发挥社会公众和市场机制的监管引导作用。任太介绍了澳大利亚地方政府债务的管理机构，历史阶段，地方债管理的主要内容、方法、特点和成效；认为我国应强化法制权威，构建和创新地方政府债务的统计报告和信息公开制度，建立地方政府债务决策、激励约束、投融资、绩效考核、信用评级等机制。财政部预算司分别从举债权限与方式、债务管理模式、管理机构、硬预算约束、债务风险控制、透明度、纠错及风险化解、惩罚措施等八个方面综述了世界上53个主要国家地方政府债务管理的情况。认为，我国中央财政应加强地方政府债务管理，采取制度约束和行政控制相结合的管理模式，建立适合我国国情的债务规模控制和风险预警机制，进一步完善政府间财政关系、硬化预算约束。安立伟分别从美国、日本、加拿大、澳大利亚这四个国家地方政府举债主体、举债用途、债务规模、管理机构、债务风险防范等五个方面总结了这四个国家地方政府债务管理方面的共性做法，认为我国应修订《预算法》，赋予地方政府举债主体地位；建立健全债务管理机构；规范债务资金运行程序；推进债务信息公开。杨聪杰分别介绍了联邦制和单一制国家地方政府债务管理的具体做法，并归纳总结了五个共性特点：政府级次少，法治化管理，建立了系统化的管理体系，规范和灵活的转移支付制度，以长期债为主。在此基础上，他认为我国应允许地方政府适度融资，以立法形式规范各级政府的事权和财权，加快各项配套制度改革。邓淑莲分别介绍了国际上地方债务风险行政控制、市场控制、规则控制、合作协调控制的四种机制的经验做法，认为我国地方债务管理应首先选择规则控制机制，以法律建立清晰的债务管理规则；与此同时，还应尽快建立与市场控制机制相适应的财政管理制度，主要有：地方政府经常预算与资本预算相分离，建立规范、公开透明的政府间转移支付制度，建立地方政府定期的财务报告制度，制定资本发展计划。

(五)以具体地区为样本的研究。

前述参考文献都是大多基于理论层面的研究，没有针对具体的地方而展开，缺乏一定的个性特征。但国内也有几个学者以具体的地区为样本，研究了地方政府债务相关问题。赵迎春以发达地区A市为样本，分析了其债务特点、债务风险状况，在此基础上，就如何防范发达地区政府债务提出了建议：在制度供给上加强对债务管理的制度和组织建设，在债务需求上通过体制职能抑制政府的举债动机，在债务管理上加强债务资金运行的全程控制。孔德明以河北省为例研究了地方政府债务风险问题，他分析了河北省地方政府债务风险形成的原因，并建立了河北省地方政府债务风险预警系统，基于此就如何解决地方政府债务压力提出了政策建议：转变政府职能，使财权事权相匹配；摸清政府债务总量；增加地方政府融资渠道解决历史债务；建立地方政府债务管理制度，科学管理新增债务；将地方政府债务管理纳入官员政绩考核体系。杨志安以辽宁省为例，以地方政府债务余额为因变量，地区生产总值、居民储蓄、财政支出、财政收入、金融机构贷款总额、固定资产投资为自变量，运用格兰杰因果关系检验，通过计量分析发现，地区生产总值、居民储蓄余额和固定资产投资是影响地方政府债务的主要因素，其中地区生产总值影响最大，固定资产投资次之，而居民储蓄余额的影响是反方向。基于此，他认为要逐步摆脱政府主导型经济发展方式，激发地区各经济主体的活力，真正搞活地区经济。这也是笔者所查阅到的为数不多的对地方政府债务进行实证计量分析的文献。陈复昌以河南省为例，分析了其地方政府债务风险的原因，即地方政府资金需求与供给矛盾的产生与恶化是债务风险产生与聚集的根本原因，地方政府债务管理缺陷是债务风险聚集的深层原因。基于此，他认为，应减少地方政府存量债务，控制地方政府增量债务，释放债务风险；加强地方政府财务管理，防范债务风险；加强地方政府融资平台的债务管理；金融机构加强协调监管。辽宁省审计厅课题组分析了辽宁省地方政府债务规模现状，指出了地方政府债务举借、使用、偿还、管理四个环节存在的问题。基于上述分析，他们认为应坚持从经济发展和财力增长实际出发，确定地方政府债务举借模式；坚持经济效益与社会效益并重，明确地方政府债务资金使用原则；立足维护正常财政金融秩序，建立地方政府债务偿还机制；按照统一、规范、安全要求，制定地方政府债务运行管理办法；着眼营造良好债务运行环境和氛围，完善干部人事制度和财政金融政策。南宁市财政局课题组(2011)介绍了南宁市政府债务的现状，对其偿债能力进行了分析，指出了债务管理存在的主要问题。基于此，他们对加强政府债务管理提出了政策建议：建立和完善偿债机制，增强政府偿债能力；完善举债及债务管理制度；建立债务规模控制和风险预警机制，进一步加强政府负债项目的资金监管和绩效考评，逐步将政府债务控制在合理安全水平；推进投融资平台改革重组工作，实现借、用、还一体化。

三、国内地方政府债务研究评述

综观上述研究文献，笔者认为他们在以下几方面取得了一致意见。

1.地方政府债务成因。众多学者从各个角度深入分析了地方政府债务存在的原因，认为财政分税制体制、事权与财权不匹配、官员政绩考核机制不合理、政府投融资机制改革滞后、预算软约束、应对国际金融危机而实施积极的财政政策等因素是导致地方政府债务的原因。

2.地方政府举债行为缺乏法理基础。《预算法》明确规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。因此，除了财政部代理发行地方政府债券外，其他各种形式的地方政府债务虽然事实上存在，但缺乏《预算法》的法理基础。为此，众多学者建议，应开前门，堵后门，尽快修改《预算法》，使地方政府负债具有一定的法律基础。

3.地方政府债务存在一定风险。地方政府债务风险是地方财政风险的集中体现。众多学者对地方政府债务风险已基本达成一致意见，认为当前地方政府债务确实存在风险，区别在于风险大小的程度。大部分学者认为当前地方政府债务风险尚在可控范围，局部地区有可能会爆发危机；只有极少数学者认为，地方政府债务风险已处于失控状态。

4.应采取多种手段化解地方政府债务。基于大规模的地方政府债务，众多学者认为应从深化财政体制改革、允许地方政府自行发债、建立地方政府债务风险标准和预警机制、赋予地方政府税收立法权、改革事权与财权分担机制、运用PPP模式参与基础设施建设、改革地方官员政绩考核制度等方面着手化解。

5.国外地方政府债务管理的科学做法为我国提供了有效的借鉴。很多学者认为国外地方政府债务管理很多经验做法值得我们借鉴，例如债务管理制度设计、举债规模控制、债务用途限制、债务管理机构设置、债务信息披露、债务危机处置等。

虽然关于地方政府债务的研究形成了一大批丰富的成果，取得了重要进展和成效，但笔者认为还存在以下几个局限性：

一是缺乏最新的宏观背景。如果以2008年国际金融危机爆发为时间节点的话，已有的研究文献可以分为两段，而大部分研究文献均集中在金融危机之后，特别是在2011年6月国家审计署第一次和2013年12月第二次发布地方政府性债务审计结果之后。2013年12月，中央首次召开城镇化工作会议，会议认为，城镇化是现代化的必由之路，是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。国家层面如此重视城镇化，这在新中国成立以来历史上是所从未有过的，说明新型城镇化是今后十年我国经济社会发展中的一个非常重要的战略任务。笔者认为，新型城镇化战略将会对地方政府债务产生十分重要的影响，而已有的这些研究文献则较少提及这个宏观背景。新型城镇化和地方政府债务基本上都是相互割裂、独立各自并行研究的，两者相互有机结合的研究文献是少而又少。

二是静态角度研究的文献偏多而而动态角度的研究偏少。无论是对地方政府债务的现状描述、成因分析，还是地方债务的管理，都是基于既有债务规模基础上(主要是基于国家审计署先后两次披露的地方政府债务数据)而进行的；既有地方政府债务只是某一时点的静态现象，缺乏对未来时点地方政府债务可能的规模、涉及的领域及管理制度设计等方面的研究。

三是关于地方政府债务的研究以事实描述与政策性建议为主，缺乏定量研究。这一方面主要是受《预算法》、《保密法》等法律法规规定，地方债务数据是机密文件，高校等学术科研机构难以掌握其真实数据；另一方面由于中央政府对地方债态度不是很明朗的情况下，地方政府也不愿意全部、真实地反映地方债全貌。正是由于地方债表现形式的多样性、复杂性、系统性、关联性以及地方政府面临的两难困境，目前地方债规模到底有多大，很难讲得清，外界很难掌握。虽然财政内部相关人员掌握地方政府债务真实情况，但由于工作纪律、学识水平、研究能力、时间精力等方面的制约，他们也难以去进行定量分析研究。

四是对地方政府债务的价值判断存在一定的偏差。国内学者关于地方政府债务的研究文献，对地方政府债务的价值判断大部分是持否定态度，这可以从他们对地方债务的用词表述可以看出。例如地方政府债务风险、债务预警、债务监控等。而笔者认为，地方政府债务本身没有好坏之分，不涉及价值判断，它只是地方经济社会发展进程中出现的一个正常现象，是地方政府发展经济社会的一个手段和工具而已，应持一颗平常心去对待和研究它。

五是以省以下地区为研究对象的文献偏少，缺乏横向比较和借鉴。根据目前的政策规定，省以下地方政府债务仍是秘密文件，不属政府信息公开范围，处于保密状态，外界无法知晓其详细信息。而目前地方政府除了省级之外，还有地级市、县(区)、乡镇三级，由此造成以这三类地区政府债务为研究对象的文献偏少，各地之间也无法进行横向比较，相互借鉴和取经，这也是地方政府债务研究文献的空白区。

四、国内地方政府债务研究展望

基于上述分析，笔者认为当前我国地方政府债务研究还有很多需要改进的地方，仍有很大的提升空间，可以从以下几个方面加以着手研究：

一是以新型城镇化战略为视角，动态考察地方政府债务。重点预测新型城镇化对地方政府债务的影响，包括增加多大规模的地方政府债务，如何举债推进新型城镇化，如何化解已有的存量债务和为此而新增的债务。笔者认为，从新型城镇化视角研究地方政府债务问题，有利于规范发展地方政府债务，有利于提高地方政府债务的管理水平，有利于完善地方政府治理体系和提高地方政府治理能力。

二是加快以省以下地区为样本的个案地方政府债务研究。随着政府信息公开的深入推进，地方政府债务相关信息的披露是大势所趋，这将为开展省以下地区政府债务研究提供十分便利的条件；既可以开展以面板数据为基础的实证计量分析，探究地方政府债务与地区经济发展水平、法治水平、开放程度、人均收入、人均储蓄、投资等经济指标的相关性，从而为化解地方政府债务提供有效的着力点，也可以为各地区之间相互借鉴地方政府债务管理经验提供大量的范本。

三是开展以实地调研和抽样调查地方政府债务数据为基础的研究。目前很多文献都是基于审计部门披露的地方政府债务数据而进行的，这也是目前相对权威和可靠的地方政府债务数据。但笔者认为，这是不全面的，存在一定的片面性。受统计口径、人为因素等多重因素影响，目前地方政府债务规模到底有多大，很难讲得清，外界也很难全面掌握，只能以个案为基础。因此，需要以个别地区为样本，以实地调研、抽样调查为方法，摸清该地区政府债务全貌，在此基础上再进行研究，这有可能得出一些较之以往不同的结论。

四是创新评估地方政府债务风险程度指标体系的研究。当前衡量地方政府债务风险程度采用的指标主要有：负债率(年末地方政府债务余额/地方GDP)、债务率(年末地方政府债务余额/地方财政收入)、债务依存度(当前地方政府举债额度/当前财政支出)等。这些都是在借鉴西方发达国家相关指标数值基础上而进行的参考评判，引用最多的当属《马斯特里赫特条约》中的政府赤字率与债务负担率控制线分别为3%和60%。笔者认为，中国地区发展差异大，省以下财政体制也各不相同；中国与西方地方体制不相同，财政管理制度与西方国家也有很大差异；西方这些指标完全照搬过来运用，存在一定的偏颇和误差。例如，根据笔者实地调查，东部地区某乡镇债务率已高达25倍，远超出了60%的警戒线，但该乡镇仍在正常运转，其背后的运作机理远不是用这些指标所能评价和衡量的。今后还需要结合中国地区发展实际情况以及行政、财政、金融等管理体制机制，研究探索出一套可行、令人信服的地方政府债务风险评估指标体系。

① 李经纬：《经济社会学视角中的地方政府债务风险问题》，复旦大学博士学位论文，2012年6月。

② 缪小林、伏润民：《我国地方政府性债务风险生成与测度研究——基于西部某省的经验数据》，载于《财贸经济》2012年第1期，第17～24页。

③ 马海涛、吕强：《我国地方政府债务风险问题研究》，载于《财贸经济》2004年第2期，第12～17页。

④ 张雯：《我国地方政府债务风险及其防范措施》，载于《经济研究导刊》2012年第32期，第83～85页。

⑤ 唐云峰：《我国地方政府债务的扩张机制研究——基于委托代理理论框架下的分析》，载于《财经论丛》2006年第2期，第54～59页。

⑥ 李砚忠：《“原因”背后的原因——地方政府债务形成的“根源”探析》，载于《地方财政研究》2007年第5期，第10～14页。

⑦ 马金华：《地方政府债务：现状、成因与对策》，载于《中国行政管理》2011年第4期，第90～94页。

⑧ 韩增华：《刍议分税制改革与中国地方政府债务风险之关系》，载于《现代财经》2011年第4期，第23～29页。

⑨ 李京城、孙文基：《化解和防范地方政府债务的对策》，载于《财政研究》2007年第7期，第51～53页。

⑩ 崔军：《我国地方政府债务治理：近期目标与长效机制》，载于《财经问题研究》2011年第7期，第14～18页。

*本文受到江苏省普通高校研究生科研创新计划项目、苏州大学卓越人才培养计划“博士新人奖”项目(项目号：5832000713)以及2014年度苏州市社会科学应用研究课题立项项目资助(项目号：2014LX041)。