基于一种新城市规模划分的我国城市均衡发展分析

住房和城乡建设部政策研究中心 浦 湛

人口从农村向城市流动，从中小城市向大城市流动是我国城市发展的两个显著特征，其形成的一个直接结果是城镇化进程中城市规模体系逐渐失衡。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了通过差异化人口管理和户籍制度改革，推动大中小城市和小城镇协调发展的思路。目前存在的一个主要问题是，我国以往城市规模划分所用的方法并不能真实反映城市人口集聚程度，因此，本文采用真实反映城区人口规模的数据及城市规模的新划分方法对我国城市体系的失衡性进行了研究，分析了造成我国城镇发展不均衡的原因，提出应对措施。

一、我国城市和城市群发展存在失衡

(一)城市体系的结构不尽合理。

我国早在20世纪50年代就对城市规模等级的划分标准进行了界定，具体为:50万人口以上为大城市，50万人口以下、20万人口以上为中等城市，20万人口以下的为小城市。1980年，《城市规划定额指标暂行规定》将城市规模分为四个等级，在原标准基础上补充定义人口100万人以上城市为特大城市，但未对何为城市人口作出明确界定。1989年颁布的《城市规划法》，沿用了大、中、小三个等级的城市规模划分标准，将城市人口定义为市区和近郊区的非农业人口。该划分方法的主要问题是依赖各城市总体规划对城市的具体分区，而且基于户籍的人口划分不能真实反映城市人口集聚规模。2008年出台的《城乡规划法》中未对城市规模进行规定。

本文将城市规模等级的划分标准调整为:小城市人口规模认定从20万人以下提升至50万人以下，中等城市认定从原20万～50万人上升至50万～100万人，大城市从原50万～100万人上升至100万～500万人，将500万～1000万人口规模的城市界定为特大城市，1000万人以上人口规模的界定为超大城市。其中的城市人口采用该行政区域的城区(“城区”定义参考《中国城市建设统计年鉴》)范围的常住人口。其主要理由是，一方面随着城镇化进程，不同等级城市人口规模标准应相应提高;另一方面，采用城区常住人口更能反映在城市空间范围内生产生活的真实人口规模，而且可对全国城市按统一口径的统计数据进行等级划分。

采用以上标准对2013年我国658个城市的人口规模进行分析发现，我国目前城市体系的构成有如下特点:一是超大城市规模巨大，且还在高速扩张中。658个城市城区总人口达4.33亿人，人口规模在1000万人以上级别的城市5个，分别为上海、北京、重庆、深圳和广州，其中达到2000万人级别的城市为上海和北京;这五个城市人口总量达到7498.8万人，占全部658个城市的17.3%，而且人口规模还在持续增长，解决城市病成为政府不得不面对的问题。二是特大城市数量及规模相对不足。500万～1000万人口规模的城市数量仅有6个，为天津、武汉、东莞、南京、郑州、沈阳，其人口总量仅相当于超大城市人口总量的1/2，平均城市人口仅为超大城市的2/5，带动区域城市群发展的力量不足。三是大城市数量较多，但人口规模偏低，中西部的大城市数量偏少。大城市共有68个，其平均人口规模仅为200.5万人，不到特大城市平均城市人口数的一半。基本上分布在东部，仅江苏省就有8个城市达到大城市及以上规模，而人口相对较少的中西部省份如青海、甘肃、陕西、新疆、宁夏、广西、云南、海南等仅省会城市达到大城市的规模。四是中小城市散、多、弱。中小城市数量极为庞大，占全部城市数量的88%，但城市人口规模却仅占45%;平均人口规模仅为31.9万人，甚至达不到超大城市、特大城市一个市辖区的人口规模，相对大型城市来说没有吸引力，无法达到经济发展必要的规模经济要求，部分小城市还存在不同程度的人口凋敝。

(二)不同规模城市经济发展水平差异大。

不同规模城市经济发展存在较大的差异，由于没有针对本文界定的城区范围的有效GDP统计数据，因此，仍以全市范围内常住人口和全市GDP作为指标，对2011年人均GDP排名前100位的城市进行分析，从结果来看，这些城市分为四类:第一类是人口规模超大、经济实力强的一线城市，包括北京、上海、广州、深圳等，这些城市城市化率高，规模优势得到充分发挥，不但是人口大市，也是中国的经济重心;第二类是以各省会城市、计划单列市为代表的高人口规模城市，这类城市常住人口规模在700万～1300万人之间，其平均人口规模小于第一类城市。此类城市经济发展水平参差不齐，城市化程度也差异较大，很多农业为主的大市人口分散，集聚程度不高;第三类是低人口数量，高GDP的资源型城市，包括鄂尔多斯、东营、大庆、包头，常住人口规模在200万～300万人之间，主要发展煤炭、石油、天然气等资源型产业;第四类是数量众多的大中城市，人口规模、经济水平都相对较低。

以上述标准衡量，我国城市发展水平存在以下特征:一是700万人常住人口成为制约经济发展的第一道门槛。常住人口700万人以下的城市，除几个资源型城市以外，仅有无锡、大连、珠海少数几个城市人均GDP超过8万元/年;超过7万元/年的也不到10%。二是700万～1100万人口的城市经济两极分化。杭州、南京、宁波、佛山等城市虽然人口规模与第一类城市还有一定差距，但经济水平已比较接近第一类城市的平均水平，其共性是城市化率高;而南阳、周口、菏泽、临沂等人口大市，城市化率低，农村人口负担重，经济水平不高。三是1100万人口成为城市发展实力的另一道门槛。北京、上海、广州、天津、苏州、深圳这些人口规模巨大、城市化率高的城市经济实力明显领先，而成都、重庆虽然处于中西部，经济发展起步晚，但近年来发展势头迅猛。

(三)各城市群发展水平不均衡。

国家主体功能区规划中总结了全国初步形成的21个城市化地区，即城市群的发展范围，此外各地还提出了其他一些城市群划分，由于其各自地理分布、发展历史、发展条件等因素影响，城市群的规模、发展水平差异较大。首先，就三大城市群来看，京津冀双核心，中心强周边弱;长三角单一核心，发展比较成熟;珠三角双核心，发展较为均衡。其次，其他城市群的发展差异也较大。如武汉1+8城市圈，明显的单中心化发展，位于城市圈核心的武汉，“五普”至“六普”间十年常住人口增长了17.72%，增长速度居中部城市第三，而其周边黄石、荆门、襄阳、宜昌等城市常住人口增长率却分别为－1.94%、－3.27%、－2.80%、－2.16%，城市圈核心城市和周边各城市的发展不均衡。再如，部分城市群内各城市经济各具特色、分工协作、优势互补，区域综合发展潜力较高。

二、历史基础叠加行政主导是不均衡的重要原因

1.城镇化发展的政策、历史基础造成起点不同。我国城镇化的发展战略一直以来提及较多的是“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”、“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”等，中小城市为重点是长期以来我国城镇化的发展战略，但中小城市发展本身面临的经济规模劣势和人才、基础设施缺陷，导致发展战略所引导的和实际情况是脱节的，一方面是北京、上海等超大城市发展势头强劲，另一方面是中小城市发展乏力，没有形成合理的大中小城市体系结构。

2.人口、经济集聚的路径依赖及交通成本状况不同。保罗·克鲁格曼在其新经济地理学及空间经济学模型中验证了两条重要事实:一是人口和经济的集聚存在路径依赖，二是交通成本的降低影响着城市人口的扩散—回流效应，并决定了城市的规模。前者要求城市发展具备一定历史基础和较大的原有城市规模，如北京、上海、天津、广州等，实际上只有少数具备特定历史机遇的城市，如深圳才有后来者居上的机会。后者交通成本对城市规模的影响十分显著。在交通成本逐步降低，城市规模逐步增大的过程中，扩散—回流效应具有不同的作用。首先随着交通成本降低，给其他城市人口向中心城市的流入降低了成本，人口和经济更加向中心城市集中;而当城市规模增大到一定程度，交通成本的降低却使得在其他城市工作和居住更加便利，产业链条也更便于在相邻城市布局扩散，促进城市群的协调发展。

3.行政主导、市场跟随强化了“马太效应”。第一，城市行政级别的差异导致在资源分配和政策倾斜上的差异。超大城市和特大城市在资源配置和政策倾斜上往往占据优势。一般来说，从资源占有的优势来讲，直辖市大于副省级城市，副省级城市大于地级市，行政层级越高，发展优势越大。在行政主导资源配置的基础上，市场力量跟随，强化了“马太效应”，即发展条件好、实力强的城市吸引力大，发展越来越好，而发展条件不好、发展速度不快、实力弱的中小城市则吸引力差，发展机会少。第二，市场自发力量强的地方发展会较均衡。如长三角，珠三角是以市场自发力量主导的典型。长三角城市群中，仅江苏省城市人口在100万人以上的城市就有8个，即便这些城市人口规模与上海仍有差距，但几个主要城市的经济普遍较发达。南京、杭州作为次中心城市，宁波、苏州，无锡等作为再次一级的城市，形成了比较合理的城市体系。珠三角城市群中，广州、深圳作为一级城市，东莞、佛山成为次中心城市，惠州、中山、珠海等成为第三级城市，城市体系比较合理。可见，市场力量主导下的城市群发展相对较为均衡，形成比较合理的城市分工和城市布局，实现城市群内城市的共同发展。

三、发展以超大和特大城市为核心的城市群

1.依托城市群，整合城市体系发挥合力。城市的发展，并不能孤立地发展大城市或发展中小城市，而是要发展依托城市间网络联系便捷频密的城市群体系，在城市群中形成大中小城市的合理空间分布和规模结构。发展城市群，有利于其中不同规模的城市，对超大城市或特大城市来说，可通过城市群的发展，将部分产业和城市功能向周边中小城市转移，缓解自身的城市病问题。对中小城市而言，承接大城市的带动辐射、通过大城市的产业和功能转移，为自身的发展提供机会。

2.着力发展几个作为增长极的超大和特大城市，带动城市群发展。城镇化的驱动引擎在超大城市和特大城市表现得非常明显，应当适当再培育和发展一些超大、特大城市，理由如下:

第一，超大城市和特大城市是城市群发展的增长极。如何发展城市群，首先要培育超大和特大城市，当其发展到一定的规模后，开始发挥其辐射和带动作用，促进周边中小城市的发展，进而实现整个城市群的发展。第二，超大城市集聚优势突出，有规模效应。一是超大城市的集约优势明显，有巨大的“黑洞”效应，由于规模大，产业发达，在吸引人力、资金、技术等方面的优势明显;二是城市基础设施的投入和运营是需要一定的人口规模支撑的，同时，超大城市的政府财力强，能够提供更多更好的基础设施和公共服务。第三，中国人口多、可开发用地少，因此，需要超大城市和特大城市的数量多，实现土地资源的集约利用。

我国目前有三大增长极，即北京、上海、广州—深圳，全部集中在东部，还应培育第四、第五个增长极带动其他区域发展，关键是培育具有增长极作用的超大城市。在中西部和东北地区，选择发展条件较好、人口聚集较多、生态承受能力较强的城市，培育发展为超大或特大城市，缩小与目前三大增长极城市之间的差距。从目前的城市发展状况来看，部分区域中心城市如沈阳、武汉、成都、西安等可着力培育，进一步吸纳人口，发展为1000万级人口规模的城市，带动所在城市群的发展。

3.打通特大城市与其周边地区之间的微循环，发挥回流效应。在三大城市群中，长三角和珠三角城市群内部城市发展比较均衡，而京津冀城市群的一个显著特征是内部城市发展极不均衡，“环首都贫困带”的提法就比较形象地说明了这一特征即，北京仅发挥了“极化”效应，对周边城市资源进行吸纳，而“回流”效应，即对周边城市的辐射和带动作用没有得到很好地发挥。要实现从“极化”效应向“回流”效应的过渡，实际上是实现超大城市、特大城市自身发展和周边城市发展的共赢。一方面能够带动周边地区的繁荣，促进城市群的发展;另一方面，通过将居住、产业等功能分散到周边城市，也能够缓解自身的大城市病问题。

4.中小城市要依托城市群进行定位，以市场力量为主实现发展。对于处于城市群中的中小城市，要从城市群发展的角度对自身进行定位，接受城市群核心城市辐射和为其提供服务，或走特色之路，为自身的产业发展和人口集聚提供动力。在中小城市实现发展定位后，要做好发展规划和环境保护，能够有条件承接城市群核心城市的辐射和带动，避免与核心城市落差过大，无法接受其产业和功能转移的状况。

与超大城市和特大城市的发展路径不同，中小城市应该主要通过市场的力量发展，同时并不是每一个中小城市都要得到发展，靠市场力量形成发展和淘汰机制，对于发展条件不利，人口流失的中小城市，政府就不应一厢情愿地大搞城市建设。过去的经验证明，如果中小城市政府一厢情愿地通过投资拉动城市建设，而实际上无法实现产业发展和人口集聚，对大量的政府投资来说是一种严重的浪费，同时也引发财政风险。我国地方政府债务风险已日益严重，这其中，中小城市政府的偿债危机更加突出。因此，中小城市的发展不应以行政干预为主，而应以市场力量主导。