京津冀协同发展下秦皇岛区域经济发展对策研究

秦皇岛市财政局 柳春青

京津冀协同发展下秦皇岛区域经济发展对策研究

秦皇岛市财政局 柳春青*

京津冀协同发展是秦皇岛经济实现科学发展、产业结构升级的契机。未来，秦皇岛将被打造为首都行政、医疗、文化教育功能疏解集中承载区，首都教育医疗体育资源转移基地和秦高新技术产业合作发展示范区。本文简要概括了秦皇岛区域经济发展状况，系统分析了该市发展潜力和存在的各种风险，从产业升级、园区建设、企业发展、设施规划、环境治理、政府服务等方面提出对策建议。

京津冀；区域经济；协同发展

一、秦皇岛区域经济发展状况

2013年秦皇岛市实现生产总值1168.75亿元，比上年增长7.0%。其中，第一产业增加值171.46亿元，增长4.4%；第二产业增加值447.57亿元，增长6.5%；第三产业增加值549.72亿元，增长7.9%。

自2014年京津产业转移国家战略出台，秦皇岛市提出树立合作理念，跳出行政区划的框框，善借京津势，聚集高端要素的发展指针。尤其是要做到“八个盯紧”：盯紧京津智力、资金和人才，主动承接京津知识、技术溢出和产业转移；盯紧国家部委，争取更大政策资金支持；盯紧京津央企，围绕产业链下延搞好关联企业引进，打造配套产业集群；盯紧京津跨国公司和知名民企，争取来秦发展第二总部；盯紧京津高新技术，搭建科技合作平台，“无中生有”培育发展新兴产业，“有中生新”改造提升传统产业；盯紧京津市场，开拓优质农产品产销对接，大力发展农产品、畜产品和蔬菜加工；盯紧京津游客，大力发展高端旅游、养老休闲、康体健身等旅游产业，与京津形成客源互补、市场连片的大旅游格局；盯紧京津文化市场，引进京津先进的文化理念和管理经验，提升秦皇岛文化建设品位。

相应的，秦皇岛市与市直有关部门、各县区、驻京科研机构、高等院校和企业积极对接、寻求合作，取得了明显成效。如与北京市海淀区建立了合作共享机制，中关村海淀园全国首家分园在该市挂牌，千方科技等一批项目将同步入驻；与清华大学、北京化工大学等7家院校建立了科技合作关系，北京大学等4所高校将在该市设立研究机构，10名院士被聘为市政府特约咨询，秦皇岛开发区成为中科院技术创新成果的重要转化基地；与50多家驻京央企、知名民企、外企深入对接，中国建材新型房屋、神州数码等一批重大项目取得积极进展。

二、秦皇岛市发展潜力分析

(一)新城建设加速，承接京津产业功能提升。

世界其他国家和地区的发展经验表明，推动城镇化发展的一个重要因素是产业发展和规模壮大。从改革开放开始，在推动中国城镇化发展的诸多因素中，产业化始终是重要力量之一。一方面，产业发展需要大量的人力、物力和财力，具有显著的聚集效应，因此过去围绕某个重点或是大型行业企业就能够出现多个居民点或一个中小城镇。另一方面，产业的发展与扩张需要土地及基础设施建设支持，从规模上又促进了城镇化的发展。

根据《河北省新型城镇化规划》，秦皇岛市将会发挥其环境优势，承接北京行政、医疗、文化、旅游、教育、健康养老、体育等功能转移。其中，健康养老产业发展潜力巨大。秦皇岛市森林覆盖率44%，建成区绿化覆盖率50%，人均公园绿地面积20.3平方米，空气中负氧离子含量是一般城市的10～20倍，是国家级园林城市。万科、远洋、恒大、华润等全国大型房地产开发企业进驻，在北戴河、南戴河区域形成具有规模的养老地产项目聚集区。

北戴河新区规划50～100平方公里的“北京新城”，用于摆放北京转移过来的行政办公、教育科研、卫生医疗、体育休闲、文化创意及高新技术产业项目，承接北京的功能疏解。还在北戴河新区专门规划了20平方公里养老产业片区，引进健康、养生、养老企业入驻，主要对象瞄准的也是京津冀客群。

北京市海淀区已经与秦皇岛市签署了合作框架协议，中关村海淀园全国首家分园入驻秦皇岛。中国健康养老地产服务联盟官方公号“健康养老地产”专注养生养老地产、健康医养地产和养老产业。秦皇岛市还在与中信集团、中粮集团等50多家驻京央企、知名民企、外企进行对接，开展引进工作。

(二)“一小时”交通圈建设助力秦皇岛市经济发展。

交通连接措施已经先于京津冀一体化实施，津秦客专线建成通车，北戴河机场国际支线将于2014年暑期通航，京秦高速公路二通道正在积极推进。京津冀“一小时经济圈”即将成为现实。

环京津地区交通将率先实现全面对接，需要加快交通设施网络一体化发展，强化交通基础设施建设，重点建设北京大外环高速公路，疏解首都过境交通压力；完善津冀港口群“东出西联”运输通道，密切与腹地的联系；打通京昆、京台、京秦、密涿、唐廊等省际断头路，加密环京津地区干线路网，率先实现环京津地区交通基础设施全面对接；实施普通干线公路的升级改造，缩小与京津差距。津秦高铁2008年11月8日开工建设，线路全长257公里，设计时速350公里，起点为天津站，终点为秦皇岛站，全线设8个车站，分别为天津、军粮城北、滨海、滨海北、唐山、滦河、北戴河和秦皇岛市。津秦高铁开通后，天津至秦皇岛市将实现1小时通达，滨海新区至北戴河车程缩短为35分钟。全线开通后，津秦高铁年客运输送能力可达8000万人。

(三)农业生产方式改革加快，支撑秦皇岛市产业结构升级。

为大力发展农村经济，“家庭农场”的概念首次在中央一号文件中提出，鼓励在农村大力发展家庭农场等农业新型经营主体。秦皇岛市也很快出台了《秦皇岛市家庭农场登记暂行办法》，为家庭农场规范化经营提供了明确的法律保障。

为进一步活跃“三农”经济，河北省政府办公厅出台的《关于加快农村土地经营权流转促进农业适度规模经营的意见》提出，各市、县(市、区)要根据自身财力情况支持本级土地经营权流转市场建设，对土地流转期限在5年以上、流转面积在100亩以上的新型农业经营主体给予奖补。免费为经营面积在100亩以上的种植业专业大户、家庭农场和农民合作社提供测土配方施肥服务。河北省提出，在安排农业资金和建设项目时，适合专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体承担的，要优先安排。各级新增农业补贴资金向专业大户、家庭农场、农民合作社倾斜。允许财政项目资金直接投向符合条件的农民合作社，允许财政补助形成的资产转交农民合作社持有、管护。这些措施为进一步加快秦皇岛市农村经济发展提供有力支撑。

另外，一系列征地制度改革新政也有望在近阶段出台，除了重新修订后的《土地管理法》，还有《农村集体土地征收补偿条例》、《集体经营性建设用地流转指导意见》等。受此影响，未来农地征补过程中，农民不仅有望获得较高的补偿收益，还可以逐步成为农地入市的交易主体。

(四)重点产业、企业战略合作项目拉开秦皇岛市产业结构升级序幕。

神州数码与秦皇岛市的合作，面临三大有利契机。第一，神州数码能在秦皇岛市建设智慧城市展示中心，全面展示智慧城市的美好前景；第二，在企业的技术支持下，秦皇岛市能加快智慧城市建设步伐，成为河北智慧城市的样板；第三，神州数码能将企业的云计算中心、硬件制造基地以及相关物流服务等产业优先考虑在秦皇岛市布局。

秦皇岛市近年来把工业化、城镇化、信息化的互融、互促、互进，作为推进产业结构调整和发展方式转变的关键环节，提出了打造“智慧城市”、发展“智慧产业”的目标，努力通过提高信息技术、网络技术在各领域的应用水平，加快把独特的区位、环境、资源、产业等优势转化为竞争优势和发展优势，全力打造河北沿海地区率先发展增长极。

(五)港口经济发展推动城市资源优化配置。

秦皇岛市临港产业聚集区规划面积46.3平方公里，重点发展现代物流、装备制造、玻璃及深加工、粮油食品、旅游等产业。东部着力增强临港经济开发区配套服务能力，深入借力山桥、正大、山船、四〇四等知名企业，围绕上下游产业链谋划项目、招引项目。突出抓好山桥产业园二期、正大综合食品二期、热电联产等项目，推动华恒生物、优格玛矿业筛项目做大做强，加快奥钢联和德国通内斯火腿项目落地。西部紧紧抓住西港搬迁机遇，在石河以西建立物流产业园区，谋划石河沿岸综合开发项目和空港物流产业园项目，总投资均超过百亿元。北部以休闲养生度假为方向，在浅山区建立休闲产业园区，投资规模达230亿元以上。

(六)工业化、信息化城市转型步伐加快。

秦皇岛市明确2014年全市工业和信息化工作的目标是，全市规模以上工业增加值增长10%，新增规模以上工业企业70家以上；全市工业投资增长18%，其中工业技改投资增长20%；全市规模以上工业企业单位工业增加值能耗降低5%；全市民营经济增加值增长9%，并提出《秦皇岛市工业转型升级攻坚行动方案(2013～2017)》和《秦皇岛市加快县域工业经济发展的实施意见》。同时，要加大政策、资金、土地、财税、贷款等方面的支持力度，为工业转型升级营造良好环境。建立指标考核体系，严格考核督导，确保工业转型升级的各项工作任务有人抓、有人管，能落实、见成效。

(七)矿业产业持续发展，竞争力不断增强。

矿山生产能力明显提高，矿业经济实现快速增长，较好地保证了秦皇岛市经济社会对矿产资源需求。2010年与首轮规划基期1999年相比，年产矿石量由1692.40万吨增加到2551.59万吨，增加了50.77%，其中铁矿石、非金属建材的开采量增长较快，其他矿种的产量都基本达到规划预期目标；矿业年总产值由3.55亿元增加到16.09亿元，增长了3.53倍，超过了规划预期目标。

(八)县域经济实力不足，但发展潜力较大。

从河北省各县市GDP的排名来看，秦皇岛市所属四县排名位居全省中游，整体竞争力不强。作为都市圈，秦皇岛市经济体是一个错综复杂的集合体，而且都市圈化的动力因素纷繁复杂，包括区域规划、产业发展、区域内城市职能分工等。随着区域经济整体实力增长，县域经济竞争力提升，将扩大区域市场规模，提升生产要素的经济价值，进一步完善区域经济网络，推动区域经济快速发展。

三、发展风险分析

(一)房地产走势看低，加大经济波动幅度。

通常说来，建房成本主要包括拿地成本、融资成本、建筑成本三大项。地产商拿地的价格渐趋稳定，由于各地政府加强了土地供给，满足了地产市场对土地的需求，压抑了土地价格的上涨。融资成本逐渐降低。包括保险资金、信托资金、券商资管资金等资金投入到地产，增加了融资渠道。目前，一线城市地产开发项目的融资成本已经低于15%，其他大多数城市地产项目的成本也回落到20%左右。建材成本呈现出大幅回落之势，其中包括两大项，一是人工成本，二是建材成本。目前虽然人工成本仍居高不下，但是建材成本明显降低。尤其是国际市场铁矿石价格暴跌，铜价格暴跌，大宗商品市场熊气弥漫，致使国内钢材、玻璃、水泥等建材价格大幅下降。盛传六折甩卖的“珠江道12号”，便是这众多高耸新楼盘中的一个。与江浙一带的楼市降价一样，地处环渤海地区的秦皇岛市的六折甩卖风波，也被贴上了中国楼市变奏的标签。为应对秦皇岛市房地产市场现状，秦皇岛市政府也开始利用放缓土地供应节奏等方式来防止房地产市场的无序扩张。

(二)周围城市污染严重，环境治理难度大。

统计部门一项分析指出，北京机动车成为影响大气污染的最主要因素，而天津、河北工业污染对大气影响较为突出。其中，天津工业污染影响最大，工业二氧化硫占比、氮氧化物占比均高于北京和河北。河北治污动员会召开的两个星期前，2013年9月12日，“史上最严”的《大气污染防治行动计划》颁布，各地纷纷拿出自己的行动方案。“国十条”专门在第八条对“建立区域协作机制，统筹区域环境治理”做了详细描述，特别要求建立京津冀、长三角区域大气污染防治协作机制，由区域内省级人民政府和国务院有关部门参加，协调解决区域突出环境问题。“区域联防”在防治大气污染中已成为一个被高度重视的机制。环保部等六部委发布《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，并与河北省签订了责任书。其中，秦皇岛市细颗粒物浓度比2012年下降25%以上。

(三)城市承载力不足，资源竞争日趋激烈。

秦皇岛市将全力推进与京津基础设施互联互通、产业发展对接协作、生态环境共建共享、资源要素双向流动，加快打造北京富有滨海特色的卫星城。但如何面对环境问题？一是如何解决好京津想转移的产业与河北想吸收的产业能够达成一致问题；二是如何平衡好政府规划与市场需求。仅2012年，住宅销售价格继续小幅上涨。新建住宅价格当月同比增长7.1%，环比略升0.3%；二手住宅价格当月同比上涨2.2%，环比上涨0.1%。如果秦皇岛市承接京津产业，将拉动住宅地产价格，对当地居民的“挤出效应”显著。这降低居民对经济增长的合理预期，同时拉大贫富差距。

(四)土地财政模式与政府债务压力迅速增长。

土地财政与政府债务压力日益增长是秦皇岛市政府承接京津产业转移过程中必须重视的问题。从我国地方政府债务数据来看，在“政府性债务管理中存在的主要问题”这个版块，审计部门公布的主要问题有三个：政府负有偿还责任的债务增长较快；部分地方和行业债务负担较重；地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。秦皇岛市承接京津产业转移过程中，如何应对财力不足的问题，将成为未来制约秦皇岛市经济快速发展的关键因素。

(五)居民收入增长动力不足，物价增长压力日益加大。

2012年，秦皇岛市城镇居民人均可支配收入为 24 353 元，比上年增长10.2%，增速比上年回落2.8个百分点；农民人均纯收入为9356元，增长12.5%，增速回落0.4个百分点。同时，全市居民消费价格总水平累计同比上涨2.4%，涨幅较上年回落0.7个百分点。居民消费的八大类商品(服务)价格同比呈五升二降一平态势。食品价格涨幅居前，同比上涨5.6%，成为拉动CPI上涨的主要动力。工业生产者出厂价格指数继续走低，累计同比下降3.4%，降幅比上年收窄1.2个百分点。

(六)资源性产业发展潜力不足。

秦皇岛市矿业产业存在“数量多、规模小、分布散”的现象，同时，开采方式粗放，一些矿产品的深加工与延伸产业发展不够，资源效益未能得到充分发挥，导致矿业经济综合效益不够高。此外，矿业产业升级面临的问题较多，如：找矿难度增大，主要矿种后备资源储量不足；资源开发利用程度不均衡；深加工矿产品少，资源利用效率低；矿山地质环境保护与治理恢复任务艰巨；矿产资源管理需进一步加强。

(七)人力资源储备不足，对产业支撑力度不够。

从目前来看，秦皇岛市主要发展的产业有数字服务、高端装备制造、医药、新能源、新能源汽车等产业，但需要与之配套的高等院校和科研院所难以提供足够的人力资源支持。同时，河北省没有形成较为有效的人才培养、科技创新模式，难于在短时间内大规模地开发出高质量的产业员工。

四、对策建议

(一)大力支持中小企业、民营企业优先发展，提升经济活力。

河北省为科技型中小企业加快发展开辟绿色通道，推动“小升规、规改股、股上市”，三年内全省科技型中小企业力争达到3万家。针对刚刚起步的微型科技企业，河北省将实施科技企业孵化器建设工程。2014年将重点抓好50家孵化器建设，着力提升基础设施、专业配套、市场拓展等服务能力，年内在孵企业达到2500家。同时，加快“创业苗圃”和大学科技园建设，促进大学生创业就业，建立完善“创业苗圃—孵化器—产业培育基地”全链条孵化体系。秦皇岛市在财力紧张的情况下，应不断加大对科技企业的支持力度，创造中小企业发展平台，并充分利用国家、河北省的资源，提升河北省中小企业的核心竞争力。同时，通过大力发展中小企业、民营企业增加就业和居民收入，提高居民生活水准。

(二)大力发展高新区，争取优惠发展政策。

秦皇岛市应积极筹划升级产业园区等级，争取更多的支持，支撑区域内产业发展。高新技术产业享受国家高新技术产业开发区的各项优惠性政策。如享受进出口货物的关税优惠，为生产出口产品而进口的原材料和零部件免领进口证，经批准可设立技术进出口公司，享受外贸经营权，可通过银行发行债券以筹集资金，基本建设投资可优先纳入当前固定资产投资规模。

(三)大力加强传统产业升级，突出产业特色。

应做大做强秦皇岛市的传统农业中的主导产业，建设一大批优质粮生产基地、高档蔬菜和出口蔬菜生产基地、特优势果品基地、京津优质(无公害)肉类等畜禽产品生产供应基地。同时积极开发水产品精深加工和保鲜保活，提高水产品附加值。加强渔港基础设施建设，加快发展远洋捕捞业。

(四)加大对企业的培训力度，加快技术转化效率。

尽快建立专业的人才素质测评机构，建立正确的民营企业家绩效机制，合理评价民营企业家的素质和经营业绩；加强对民营企业家的专业培训，如包括经济学、管理学、法学和社会伦理学在内的基础知识教育和培训，包括企业家理念的更新、专业技术及其发展趋势，甚至国际国内经济与政治最新动态等多方面的信息输送；通过建立和完善职业经理人市场而加快民营企业家队伍的职业化建设；鼓励社会兴办各类技术交易中介服务机构，加强统筹优化，优化技术市场发展环境；规范技术交易中介机构的准入，鼓励和支持技术市场各类同业协会开展自律管理与服务，提高中介信誉，加强其与企业的合作；大力培养高素质的技术经纪人队伍。

(五)建设区域特色文化园区，整合优化旅游资源，提升旅游文化产业效益。

围绕全市承接产业平台布局，以北戴河区、北戴河新区首都行政教育医疗功能疏解集中承载区为载体，走“文化+旅游+教育+医疗+健康养老”融合发展的路子，抓好北戴河夜文化体验基地、北戴河新区沙雕大世界、动漫旅游城等建设，做优承接京津文化资源转移的平台。加强对山海关长城产业园区、南戴河文化旅游休闲园区、北戴河怪楼文化艺术园区、开发区数谷产业园区、昌黎“碣阳酒乡”葡萄酒文化产业园区等现有文化产业园区的规范管理和拓展提升，力争进入省级或国家级文化产业园区行列，提高承接京津项目的能力。同时，进一步加快文化产业与旅游、科技、工业等其他产业的深度融合，延长产业链条，提高产品的文化内涵和附加值。积极研发推介秦皇岛市地域文化特色产品，做大做强君鼎琉璃、北戴河文字陶、山海关黑陶贝雕等特色文化企业，进一步强化秦皇岛文化符号和元素。同时，加强区域间合作，增强秦皇岛市旅游产业竞争力。

(六)加强区域基础设施的规划，构建更加便捷的市际交通网络。

津秦客专线建成通车，北戴河机场国际支线通航，京秦高速公路二通道正在积极推进。同时，充分利用京津及河北省各设区市有2条以上高速公路直达津冀港口群,基本实现货物运输的“无缝衔接”和旅客运输的“零距离换乘”优势，加快实现京津冀港口群一体化发展和机场群协同发展。此外，加快对接智能化交通管理平台，以及电子政务核心业务信息化覆盖率达到85%以上，嵌入到京津冀交通管理平台一体化发展。参与便捷交通运输服务体系建设，实现客运2小时交通圈，环京津地区各设区市与北京、天津之间1小时通达，主要相邻城市间1小时通达，货运形成12小时通达圈。

(七)处理好房地产发展与城镇化的困境，满足居民基本生活需要。

城镇化发展的一个重要因素是产业发展和规模扩大。产业发展需要大量的人力、物力和财力，具有显著的集聚效应；产业的发展与扩张需要土地及基础设施建设支持，因此从规模上又促进了城镇化的发展。政府保障房地产市场供求总量的动态平衡；保障保障性住房建设和覆盖面；吸取日本房地产泡沫的经验教训。此外，运用政府支持、市场融资和农民工集资等多种手段来建造廉租房和经济适用房，逐步解决新生代农民工在城市的居住问题。

(八)加大对产业集群的支持力度，提升秦皇岛市产业综合竞争力。

秦皇岛市产业集群有6个，其中4个集群在2个县，另外2个在市开发区。具体包括昌黎畜牧养殖、卢龙甘薯、秦皇岛市开发区粮食加工、昌黎葡萄酒、昌黎缝纫机零部件加工、秦皇岛市开发区汽车零部件。其中，河北省50个重要产业集群中，秦皇岛市有3个，即昌黎葡萄酒、昌黎畜牧养殖、卢龙甘薯产业集群。目前来看，秦皇岛市产业集群面临着产业、产品升级的关键阶段。一方面是国内竞争加剧，产品升级替代产品开发缓慢，市场不断缩小；另一方面是资金、技术、人才等生产要素价格高企，企业难以应对而发展滞后。政府应该积极搭建平台，推动产业集群发挥聚集优势，加快产业升级替代速度，提升产业竞争力。

(九)积极发挥金融功能，促进结构调整和转型升级。

河北银监局出台《河北银行业支持河北省“三个一百”领军企业工程的指导意见》，推动河北省各银行业金融机构充分发挥金融杠杆作用，无缝对接“三个一百”领军企业工程，促进结构调整和转型升级。秦皇岛市制定《秦皇岛市小额贷款公司主发起企业公开征集暂行办法》，鼓励小额贷款公司面向农户和小企业提供信贷服务，着力扩大客户数量和服务覆盖面。如工薪阶层的个人贷款服务、小企业主的免抵押、免担保的贷款服务以及循环信用贷款。

(十)多渠道扩容环境治理专项资金，落实环境治理方案。

完善京津冀及周边地区大气污染防治任务与资源分配机制，科学统筹天然气等清洁能源的分配供应，从根本上改变能源结构。同时，健全有效的激励和约束机制，实施财税、信贷和政府优先采购等方面的政策措施，鼓励企业淘汰落后产能和减少排放，最大限度地利用经济手段增强全社会节能减排的内生动力。此外，多渠道扩容京津冀大气污染防治专项资金，支持落后产能的淘汰，补偿非落后产能的退出，补贴新能源发电上网电价，扶持分流下岗职工再安置和再就业。构建大气污染治理的示范引导机制，把节能减排工程措施落到实处，积极培育市场主体，重点促进节能服务公司发展，完善合同能源管理等支持机制，大力推进余热发电，大幅度提高能源利用效率，显著减少污染物排放。

(十一)加快政府改革速度，提高政府服务效率。

从目前看，政府提升服务效率的关键是降低部门之间的交叉和冲突，着力推进综合服务部门改革。确需几个部门管理的事项，明确牵头部门以及各部门的职责边界，分清主次责任和主办、协办关系，健全相关部门的协调配合机制，以此提高政府的行政效能。在推进政府改革的过程中，应结合审批改革，减少或撤并直接从事或干预微观经济活动和社会事务的机构；同时，加强和完善公共服务和社会管理的机构。此外，政府管理体制的改革还要包括财税体制改革、金融体制改革以及构建金融调控体制框架。

F127

：A

：2095-3151(2014)69-0004-06

*作者为秦皇岛市财政局局长。