关于解决广州农民住房建设需求的几点建议

李浩能/广州市白云区规划编研信息管理中心

关于解决广州农民住房建设需求的几点建议

李浩能/广州市白云区规划编研信息管理中心

农民住房是农民安身立命和发展生产的基础性条件，也是乡土、地域、民族特色和传统文化信息的主要载体。当前广州市农民住房建设在快速发展的同时，出现了宅基地紧缺与闲置农民住房增加的矛盾显现。文章对于解决这些问题提出了几点建设性的建议。

村庄建设；农民住房；宅基地农民公寓；空心村

广州市2000年出台的《中共广州市委、广州市人民政府关于加快村镇建设步伐，推进城市化进程的若干意见》文件，要求城市规划发展区内不再批地建设“一户一宅”，一律由村镇统一建设农民公寓。这一文件实际上提高了农民住房建设的门槛，而相关政策配套措施又没到位，农民住宅报建、审批缺乏正常渠道，导致农民建房问题日益突显。从新一轮村庄规划现状摸查工作情况看，广州市各区（县级市）新增分户需求量巨大，例如，根据现状摸查结果，到2020年花都区新增分户约3.08万户，历史欠账分户要解决的还有一万多户；增城市到2020年新增分户约4.9万户，历史欠账分户要解决的有2.2万户；番禺区新增分户需求为4.7万户。由于新增分户及农民建房需求日益增长，而建房审批又无合理渠道，因而农村住宅违法建设形势较为严峻，据估算，广州市有证农民住宅占住宅总数的比例约50%左右，有一半左右的农民住宅没有合法手续。

广州市各区（县级市）远郊区的村庄对建设农民公寓接受程度不高，但相当一部分城中村、城边村由于土地资源日益紧张，新增分户人口逐年增加，而且地理位置靠近城市中心区，对于建设农民公寓有积极性，但苦于广州市迟迟未能出台建设农民公寓的政策措施，这些村庄迫切要求广州市借鉴国内先进城市农民公寓建设经验，尽快出台广州建设农民公寓的政策措施或实施意见，以缓解建设用地不足问题，提高土地集约利用水平。

近年来，随着新农村建设扎实、深入推进，农村村容村貌发生了显著变化，村庄建设水平不断提升，不少村在公共服务设施相对健全，环境良好的地域不同程度建设了新村，新村聚集的人口也越来越多，而在新村已建设房屋的农民，原有在旧村的宅基地与房屋均不退出，这也是造成“一户多宅”，以及农民人均建筑面积高于广州市农民住宅面积建设标准的主要原因。与新村形成鲜明对比的是，旧村逐渐衰落、凋蔽、荒芜，人口稀少，建筑陈旧，逐渐演变成了空心村。鉴于这些空心村占用大量的建设用地，制定相应的整治措施盘活空心村的建设用地成为了解决农民住房建设需求的重要的一个环节。

因此，要制定既节约土地资源又能满足不同类型村庄需求，分类指导的农民建房管理办法，合理解决农民的建房需求：

一、制定乡村规划建设许可证核发的操作办法

按照《广州市农村村民住宅规划建设工作指引（试行）》文件要求，广州各区的远郊村，在村庄布点规划及村庄规划中划定村庄住宅用地边界，明确村庄住宅固化范围，规定在固化界限范围内的村民住房建设，允许采用单家独户的形式建设住房，对于符合“一户一宅”，符合土地利用总体规划，用地手续完善的农民建房，规划部门准予核发《乡村建设规划许可证》，为农民建房开通正规的报建、审批渠道。目前，《乡村建设规划许可证》核发的难点在与如何核实和确认“一户一宅”，建议采取村民自行申报，村加盖意见，镇审核，然后在村公示的形式予以确认，对于违反相关规定套取建房指标的村民予以重罚，同时发挥乡规民约的作用，促使农民准确申报建房信息。

二、制定建设农民公寓的相关政策指引

由于土地资源紧缺，建设用地规模严重不足，因而对于城中村、城边村鼓励建设农民公寓，核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，试行两证管理，合理引导农民“上楼”，节省宝贵的土地资源。一是落实农民公寓用地选址。借助本轮村庄规划编制，大胆探索农民公寓建设的政策指引、实施意见或具体管理办法，在村庄布点规划及村庄规划中根据现状摸查的新增分户要求，落实农民公寓用地选址，并在土地利用功能片区规划中落实用地规模，保障农民公寓能够真正实施。二是形成示范效应。已征地拆迁安置区为突破口，高标准建设几个标杆或农民公寓拆迁安置区，让农民切身感受农民公寓的便利、舒适性，从观念上使广大农民逐步接受。三是寻找几个村庄先行试点，建议农民公寓的试点主要针对新增分户的农民，待取得成功经验后再在全市推广。

三、建立农村宅基地退出机制

一是规定宅基地不能继承。明确要求原有房屋户主去世后，其占有的宅基地指标不得转移到已有宅基地子女名下，但给予货币补偿，通过货币一次性补偿形式取消该宅基地，逐渐减少宅基地指标，从而有效控制宅基地无限蔓延趋势。二是制定科学的分户办法。对村民只有一个子女的，要求必须跟父母一起居住，不得分户；有两个或两个以上子女的，其中一个必须跟父母一起居住，不得全部新增分户。三是保障农民长期收益。对退出宅基地搬迁到农民公寓的村民，除了给予一次性货币补偿外，还可以将宅基地与股份分红结合起来，通过增加村集体经济组织股份分红比例等方式保障其长期获益。四是提供子女购房优惠。对退出宅基地集中统一住在农民公寓的村民，其子女满足一定年龄或达到结婚条件的，允许其以优惠价格甚至象征性缴费购买农民公寓，解决农民子女住房问题，解决后顾之忧。五是对空心村旧房进行确权。对空心村旧房一旦确权确认成功，就要抵扣日后新增分户指标，或是政府等价回购重新安置，让旧有宅基地彻底退出。

四、实施“空心村”整治计划

一是实行奖励措施。对改造并成功盘活利用“空心村”内建设用地的村集体，经区土地管理部门确认后给予适当奖励。具体奖励办法为：对通过开展“空心村”改造盘活村内建设用地的，区、镇对盘活“空心化”的村内建设用地的村按亩给予奖励。其中，奖励资金的一部分可支付具体经办人员，其余用于补贴盘活成本开支。二是对拆除旧村进行补偿。拆除旧村后，原旧村地块即可以由政府收储另作他用，也可以复垦为耕地，但须对拆除的建筑物进行货币补偿。在原址或另辟新址建设的房屋鼓励按照农民公寓形式进行建设。在部分城边村，可以尝试先拆后建，旧屋拆除后才可建新房，村先建设一批周转房，村民在新房建好前可先安置在周转房，坚决防止和杜绝“建新不拆旧”以及产生新的“一户多宅”。三是古村落的开发保护。对于有保护价值的古村落，通过有关部门认定后不予拆除，但经过适当经济补偿后，统一收回村集体，修缮后开发经营或做公共场所。

住房是农民实现“生活富裕”和“生产发展”的基础性条件，是实现新型城镇化的必要条件。解决农民住房问题，应着眼长远，统一规划，重视村庄规划引领作用，合理引导村民有序建设，以促进城乡经济社会协调、全面、可持续发展。