论行政规范性文件的事前合法性审查

刘 权

论行政规范性文件的事前合法性审查

刘 权

行政规范性文件的事前合法性审查，不仅可以有效提升现代行政的形式合法性，也能增加其民主性和理性，进而改变现代行政合法化的逻辑。我国的行政规范性文件的事前合法性审查存在审查机构不统一、审查标准不科学、审查方式较简单、审查结果种类较少等问题。为了保障行政规范性文件的实质合法性，应当由政府法制机构进行事前集中审查，确立形式合法性审查、目的正当性审查、比例原则审查、成本收益分析审查等审查标准以规范的审查程序，并作出多样化的审查结果。

行政规范性文件 合法性 事前审查

随着社会问题的日益增多和趋向复杂，现代政府的职能已不能再仅仅局限于消极地维护社会秩序，而是要积极行政，主动地为国民谋取福利、保障安全。与之相随的便是行政机关制定规则的权力不断扩大，行政机关制定的规则数千倍于代议机关制定的法律，由此也产生了现代行政的合法性问题。近期我国各地政府相继发布的“楼市限购令”、“车辆限行令”、“商品限价令”等重大管制措施大多是以行政规范性文件的形式作出的。行政规范性文件对行政相对人的活动产生了直接的影响，如何有效保障这些数量庞大的行政规范性文件的合法性，便成为了一项重要的时代课题。

一、行政规范性文件事前合法性审查的必要性

对于行政规范性文件，一般认为是指行政机关及被授权组织为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定、命令等普遍性行为规则的总称，俗称“红头文件”[1]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第五版），北京大学出版社、〔北京〕高等教育出版社2011年版，第176页。。我国的行政规范性文件制定主体具有多样性、效力具有多层级性，可以说行政规范性文件是我国行政机关行政的最广泛、最直接的依据。政府的许多重大行政决策也经常以行政规范性文件的形式作出的。由于行政法规、行政规章的制定属于行政立法，有相对正式的立法程序，其合法性能得到较好地保障，所以本文主要研究行政规范性文件的事前合法性审查。

1.提升现代行政的合法性

传统的“无法律便无行政”成为历史，现代的“依行政规则统治”变为现实。正是由于这种转变，使现代国家行政产生了深刻的合法性危机。以特定行政任务为导向的现代行政，再也无法仅仅通过“传送带”模式而获得合法化。行政不仅要具备形式合法性，而且需要体现民主性和理性[1]王锡锌：《依法行政的合法化逻辑及其现实情境》，〔北京〕《中国法学》2008年第5期。。通过对行政规范性文件进行事前合法性审查，不仅可以提升其形式合法性，而且也能增加其民主性和理性，进而提高行政的合法性。通过审查行政规范性文件的制定主体及权限是否合法、是否违背上位法，可以确保其形式合法性；通过审查其在制定过程中是否有必要的公众参与，可以提升其民主性；更为重要的是，通过整个事前合法性审查机制，可以提升行政规范性文件的科学性，进而增加行政的理性。合法性的专门知识模式认为，行政结构或行政决定可接受性的前提在于，它们是与适当的科学或专业方法相一致的[2]〔美〕杰瑞·L.马肖：《行政国的正当程序》，沈岿译，〔北京〕高等教育出版社2005年版，第20页。。由于行政事务的专业性较强，所以通过行政系统内部的审查机构对行政规范性文进行事前审查，可以进一步增强其专业理性，进而提升了行政的合法性。而且通过对行政规范性文件的成本效益分析的审查，还可以增加其经济理性，从而通过提高行政的效能而增强其合法性。总之，通过在行政系统内部建立行政规范性文件的事前合法性审查机制，在一定程度上破解了现代行政的合法性危机，提升了现代行政的合法性。

2.弥补外部监督的缺陷

监督行政规范性文件最普遍的方式有代议机关的监督和司法机关的监督，但这些外部监督有着其固有的缺陷。对于代议机关的监督，由于其时间精力的有限性，而且其监督方式大多为备案监督，再加上行政机关行政事务的专业性、复杂性和广泛性，所以代议机关无法全面有效监督行政规范性文件。对于司法监督，特别是在西方法治较为发达的国家，长期以来形成了“面向司法”的行政法，而非“面向行政”的行政法，似乎非常强调法院对行政权的控制和对公民权利的保障作用。事实上，由于法院受案范围的限制、当事人由于各种各样的原因不愿起诉等因素，大量的违法行为并没有进入到法院。而且，由于现代国家普遍奉行权力分立与分工的理念，司法权不能僭越行政权，法院无法对行政规范性文件进行全面深入审查。另外，由于司法救济的事后性，对于很多违法行为造成的损害往往难以挽回和弥补。所以，通过事后的司法救济也不能全面有效保障行政规范性文件的合法性。

因此，除了加快宪政和外部行政法建设之外，完善内部行政法，通过行政自治弥补外部行政法的功能性不足，以此推进中国行政法治发展，是一条必要的、有益的、有效的路径[3]崔卓兰、于立深：《行政自制与中国行政法治发展》，〔北京〕《法学研究》2010年第1期。。通过在行政系统内部建立行政规范性文件的事前合法性审查机制，有着其特有的优势。在对行政规范的监控机制中，行政监控应当更为直接和有效。同时，由于上级行政主体具备了比其他国家机关更为熟悉某一专业领域行政管理的条件，对于某个行政规范是否违法更加容易鉴别，因此实施监控应该更加有利和有力[4]叶必丰、周佑勇：《行政规范研究》，〔北京〕法律出版社2002年版，第221页。。而且，更为重要的是，在行政规范性文件发布之前，由特定审查机构依照相应的审查标准或要点，对其进行事前合法性审查，可以及时发现其制定程序、条文内容所存在的问题，事前预防政府的违法、滥权行为，从而提高行政规范性文件的可接受性，进而提高政府的公信力，并最终实现科学行政、民主行政与依法行政的有效统一。这种行政规范性文件的事前合法性审查机制是建立于行政系统内部的一种自我预防、自我检查、自我纠错的行政自制机制，是一种及时快捷、成本低廉、效果显著的监督机制。

二、我国的行政规范性文件事前合法性审查存在的问题

近些年来，我国从中央到地方都非常重视对行政规范性文件的事前合法性审查。2001年国务院颁布了《规章制定程序条例》，正式确立了规章送审制度，也就是在规章公布前，应送法制机构统一审查。依据该《条例》第36条的规定，不具有规章制定权的县级以上人民政府制定的行政规范性文件，也应当参照该《条例》规定的程序执行。在此之后，在中央层面，国土资源部于2006年率先发布了《国土资源管理规范性文件合法性审查办法》。据统计，自2006年以来，县级以上国土资源部门共对12300件规范性文件进行了合法性审查，有200件规范性文件未能通过审查[1]郄建荣：《200件国土规范性文件未通过合法性审查》，〔北京〕《法制日报》2011年6月29日，第6版。。在地方层面，一些地方政府对行政规范性文件的事前合法性审查作了专门规定，例如，2006年河北省政府发布了《河北省政府部门规范性文件合法性审查暂行规定》，2010年惠州市政府和长沙市政府分别发布了《惠州市政府部门规范性文件合法性审查制度》、《长沙市规范性文件合法性审查申请办理工作规定》。此外，在一些地方政府颁布的关于行政规范性文件制定程序和备案规定里，也都有行政规范性文件的事前合法性审查的相关规定。但是，这些条例、规定都还存在不少值得我们重视的问题。

1.审查机构不统一

对于行政规范性文件进行事前合法性审查的机构，国务院颁布的《规章制定程序条例》第18条规定“规章送审稿由法制机构负责统一审查”，对于究竟是政府法制机构还是政府工作部门法制机构却没有明确规定。从各地审查实践来看，对行政规范性文件进行事前合法性审查的机构有两种模式：

（1）集中式审查机构

采取集中式审查模式的地方一般由政府法制机构统一审查，也就是由本级政府法制机构对本级政府及其政府部门制定的行政规范性文件统一进行事前合法性审查。集中式审查模式又可分为两种：一是直接由政府法制机构对行政规范性文件进行事前合法性审查，例如山西、重庆、广东、福建、江西等地；一是对于政府部门的规范性文件先由政府部门法制机构初审，再由政府法制机构审查，例如，《河北省政府部门规范性文件合法性审查暂行规定》第6条规定：“规范性文件应当经制定部门的法制机构进行合法性初审，并由部门主管负责人签署意见后，报送省政府法制机构进行合法性审查。几个部门联合起草的，应当由主办部门与有关部门会签后，报送省政府法制机构进行合法性审查”。另外，湖南、甘肃等地也是采用此种模式。

（2）分散式审查机构

采取分散式审查模式的地方一般由政府法制机构及其工作部门法制机构分散审查，也就是按照制定主体的不同，分别由政府法制机构和政府部门法制机构进行合法性审查。例如，《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》第20条规定：“政府规范性文件的送审稿，由本级人民政府法制机构负责统一审查。部门规范性文件的送审稿，由本部门法制机构负责统一审查。”采用分散式审查模式的地方还有安徽、上海、江苏、陕西、新疆、内蒙古、黑龙江等地。我国目前大多数地方都是采用分散式审查的模式。

我国目前以分散式审查为主的模式难以保障审查结果的公正有效性。由于政府部门的法制机构直接隶属于该部门，所以由制定部门的法制机构审查本部门制定的行政规范性文件，如果遇到有分歧的问题，基本上不可能独立作出审查意见。而且很多时候行政规范性文件就是由该政府部门的法制机构所起草，所以就更不可能进行有效的合法性审查。

2.审查标准不科学

关于行政规范性文件的审查要点，国务院颁布的《规章制定程序条例》作了列举规定，主要包括是否与上位法抵触、是否保障了合法权益、是否做到了权责统一、是否符合立法技术要求等标准。我国对于行政规范性文件的审查缺乏统一科学的标准，从各地审查实践来看，对行政规范性文件的审查标准或要点主要有以下两种：

（1）只审查合法性不审查合理性

采用此种审查标准的地方，只对行政规范性文件进行合法性进行审查，而不进行合理性审查。例如，《广东省行政机关规范性文件管理规定》第13条规定：“政府法制机构审查部门规范性文件，原则上只审查合法性，不审查可行性和适当性，若发现存在可行性或者适当性问题时，可以向制定机关提出建议。”我国目前大多数地方都是采用此种审查模式，其审查要点一般包括主体是否合法、职权是否合法、程序是否合法、是否符合上位法等方面。

（2）既审查合法性又审查合理性

采用此种审查标准，既审查行政规范性文件进行的合法性，也审查行政规范性文件的合理性。例如，《山西省行政机关规范性文件制定程序暂行办法》第14条规定：“省人民政府的规范性文件草案，在省人民政府决定之前，由省人民政府法制机构进行合法性、适当性和协调性审核。”第15条规定：“省人民政府工作部门制定的规范性文件，在公布之前应当报送省人民政府进行合法性、适当性和协调性审查。省人民政府法制机构具体负责规范性文件的审查工作。”采用此种审查模式的地方的审查要点不仅包括主体、权限、程序等合法性标准，而且还包括必要性、可行性、适当性、协调性等标准。

各地对审查标准规定的不同，直接导致了具体审查要点的不同，从而产生了审查结果的不同，也就是同一行政规范性文件由不同的机构审查可能得出不同的审查结果，这显然不利于法制的统一。

3.审查方式简单，审查结果种类少

对于行政规范性文件的审查方式，一般都是实行的书面审查，在必要时可以通过召开座谈会、听证会、论证会等方式听取意见。例如，《长沙市规范性文件合法性审查申请办理工作规定》第11条规定：“合法性审查以书面审查为主要方式。申请人、被申请人应积极、主动配合审查机构做好审查工作。审查机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人的意见，有关单位和个人不得拒绝。”审查机构对行政规范性文件依照相应标准审查后，根据不同情况，一般都会作出审查通过、退回或者暂缓制定等书面审查意见。送审部门如果对审查结果有异议时，还可以向审查机构提起复核或申诉。例如，《河北省政府部门规范性文件合法性审查暂行规定》第14条规定：“制定部门收到省政府法制机构的书面审查意见后，应当根据审查意见对规范性文件进行修改。制定部门对省政府法制机构的审查意见有异议的，应当自收到审查意见之日起10个工作日内，以书面形式提出协商意见。协商不成的，提请省人民政府裁决。”各地对审查方式的规定还比较简单，也缺乏完善的审查程序的规定。对于审查结果，不仅结果种类较少，而且也缺乏结果适用的条件，从而影响了审查的效果。

三、美国对政府制定规则的事前合法性审查的经验

在现代国家，几乎所有的政府都有制定规则的立法性权力。但是，即使在代议机关监督或司法监督较为完善的国家或地区，也在行政系统内部建立了对政府制定的产生外部效力的规则的事前审查机制。现以美国为例。

在美国，行政机关制定的普遍性命令统称为规章。对于联邦行政机关制定规章的行为（Rulemaking），美国建立了对重要规章事前集中审查（Centralized Review）的制度。就目前来说，对美国联邦行政机关制定规章进行事前审查的规范依据主要为克林顿总统1993年发布的12866号行政命令和奥巴马总统2011年发布的13563号行政命令。

1.审查机构：白宫信息和监管事务办公室（OIRA）

1993年，克林顿总统发布了12866号行政命令：管制计划与审查（Regulatory Planning and Review），该行政命令以及一些补充指示命令，正式地授予了OIRA（Office of Information and Regulatory Affairs）对所有管制（包括重要的规章）进行审查的权力。OIRA设立于白宫OMB之中，它是OMB所设置的3个管理部门之一。OIRA的主管是唯一通过正式任命的官员，并且需获得参议院的批准。OIRA的主管对OMB局长、副总统和总统负责[1]Steven Croley，White House Review of Agency Rulemaking：An Empirical Investigation，70 U.Chi.L.Rev.821，841 (2003).。OIRA和它的审查过程被看作是总统控制行政国家的最重要的手段之一[2]Elena Kagan,Presidential Administration,114 Harv.L.Rev.2245,2285-90(2001).。据统计，OIRA平均每年审查600-700件重大规章（Significant Rule）。OIRA可以对规章不作任何改变，也可以直接改变规章，或将其退回行政机关重新修改，或者劝说行政机关停止制定某规章[3]CurtisW.Copeland，The Role of the Office of Information and Regulatory Affairs in Federal Rulemaking，33 Fordham Urb.L.J.1257，1257(2006).。

2.审查程序与标准

对于OIRA的审查程序，一般情况下，当行政机关提交了规章草案、分析报告等材料后，OIRA就正式启动了对重要规章的审查程序。在审查过程中，根据不同的情形，审查期限分别为10日、90日、45日。如有特殊情况，依行政机关首长申请，自OMB局长书面批准后可延长30天[4]William J.Clinton，Executive Order 12866：Regulatory Planning and Review，3CFR638，6b(2)-(5)(1993).。在审查过程中，OIRA部门官员经常就规章草案中的某些特殊问题与制定机关展开某种形式的交流（经常是通过电子邮件或电话）[5]CurtisW.Copeland，The Role of the Office of Information and Regulatory Affairs in Federal Rulemaking，33 Fordham Urb.L.J.1257，1277(2006).。

对于OIRA的审查标准，首先是不能违背行政程序法（The Administrative Procedure Act）、管制灵活性法（The Regulatory Flexibility Act）、文书工作削减法（The Paperwork Reduction Act）等已生效的法律和总统发布的命令、指示等规定。其次，12866号行政命令所确定的管制原则是OIRA在审查规章时所运用的审查要点的一部分，这些管制原则主要包括是否明确拟管制的问题及其重要性、是否已有规章（或其他法律）对拟管制的问题进行规范以及已有规章（或其他法律）是否需要修改、鉴别和评估可选择的方案、设立管制优先时应考虑管辖范围内的各种物质或行为所引起的风险的程度和性质、成本效益分析、规章的协调性与一致性、规章施加负担的最小化、规章的简洁性与易于理解性等12个要点[6]William J.Clinton，Executive Order 12866：Regulatory Planning and Review，3CFR638，1b(1)-(12)(1993).。2011年1月18日，奥巴马签署了13563号行政命令：改进管制和管制审查（Improving Regulation and Regulatory Review）。该行政命令特别强调要求行政机关必须对管制进行定量和定性的成本效益分析，使管制对社会施加的负担最小化，所产生的净收益最大化[7]Barack Obama，Executive Order 13563：Improving Regulation and Regulatory Review，Federal Register，Vol．76，No．14(Jan．21，2011)．。OIRA在对规章进行审查时，也应当遵循该行政命令所补充确立的原则等内容，作为其审查要点。

四、完善我国行政规范性文件事前合法性审查的思考

我国虽然已经初步建立了行政规范性文件的事前合法性审查制度，但还存在很多不足。2010年国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》再次要求：制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，要公开征求意见，由法制机构进行合法性审查，并经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定；未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布施行。从实际情况看，不断完善我国行政规范性文件的事前合法性审查制度，将是一项长期的工作。

1.应由政府法制机构集中审查

囿于法制机构本身在行政系统内部的地位，审查行政规范性文件的独立性、中立性、专业性并不能够得到充分保障。为了克服由各政府部门法制机构分散审查的弊端，保证审查标准的一致性，从而维护法制的统一性，应取消政府部门法制机构对行政规范性文件的审查权，建立对行政规范性文件的事前集中审查模式，也就是由政府法制机构统一事前审查行政规范性文件。具体来说，对于政府部门制定的行政规范性文件，应由本级政府进行事前合法性审查；对于本级政府制定的行政规范性文件，考虑到本级政府可能对本地实际情况更了解等因素，也应由本政府法制机构进行事前合法性审查。需要注意的是，对于实行垂直管理的政府部门，由于其较为特殊，所以审查机构应为上一级领导部门的法制机构。为了缓解政府法制机构集中审查的压力，应适当增加审查工作人员。另外，还可以赋予政府部门法制机构对行政规范性文件的初审权，以减少政府法制机构集中审查的工作量。

只有建立由政府法制机构对行政规范性文件事前集中审查的模式，才能保证审查机构在审查时摆脱部门领导的干预，增强审查的相对独立性、中立性与专业性，从而有效保障审查结果的客观有效性。而且，更为重要的是，在我国，由政府法制机构集中审查行政规范性文件，不仅能有效维护法制统一，而且还能有效打破部门利益本位主义。在我国，长期以来行政机关往往借“法”扩权，以“法”争利，“法”成了强化部门利益的工具[1]刘权：《政府立法的科学化探讨》，〔武汉〕《湖北民族学院学报》（哲学社会科学版）2009年第1期。。由于是政府法制机构对各个政府部门制定的行政规范性文件进行集中事前审查，独立性和中立性较强，所以审查时一般不会偏袒于任何一个政府部门，能有效防止和克服政府部门借“法”扩权、以“法”争利的不良倾向，消除长期以来立法中部门利益本位主义顽疾。另外，通过对行政规范性文件的事前中审查，也便于对行政规范性文件“统一登记、统一编号、统一发布”的“三统一”制度的实施。

2.确立科学的审查标准

合法性审查的标准是对行政规范性文件进行审查的前提，是保障事前合法性审查效果的关键。“合法性”究竟是什么？一种较为普遍的理解是，合法性意味着合乎既定的法律规则；另一种认识为合法性不仅要求合乎既定的法律规则，而且要求合乎法律原则，法律原则既包括成文法律原则，也包括学理法律原则；第三种理解为合法性不仅包括合乎法律规则与原则，而且还应当合乎一定的价值[2]参见沈岿：《公法变迁与合法性》，〔北京〕法律出版社2010年版，第6页以下。。第一种合法性可以称为形式合法性，或狭义的合法性，也即legality；后两种合法性可以称为实质合法性，或广义的合法性，也即legitimacy。对于实质合法，它不仅是符合法律、法规的字面要求，它本身包含着合理、合宪的要求[3]参见何海波：《实质法治：寻求行政判决的合法性》，〔北京〕法律出版社2009年版，第186页。。对于行政规范性文件的事前合法性审查，如果只进行形式合法性审查，则无法事前防范大量合乎既定法律规则但不合理甚至缺乏正当性的行政规范性文件的出现；如果既进行形式合法性审查，又进行实质合理性审查，也就是实质合法性审查，不仅会使得审查标准难以把握，而且也无异于又增加了一道立法审议程序，会耗费大量的成本。因此，行政规范性文件审查应主要包括以下内容：

（1）形式合法性审查

形式合法性审查是最基本的审查标准，是判断行政规范性文件可接受性的初步标准。对于行政规范性文件，审查机构首先应当进行形式合法性审查，初步判断其制定主体是否合法、职权是否合法、制定程序是否合法、是否符合上位法等等。是否符合相关技术规范也是行政规范性文件形式合法性审查的一个重要方面，具体包括行政规范性文件的结构技术和语言技术。审查行政规范性文件的结构技术主要是判断行政规范性文件的名称是否符合要求、体系结构安排是否恰当；审查行政规范性文件的语言技术主要是判断行政规范性文件的语言表达是否严谨、准确、简洁等等。

（2）目的正当性审查

对于行政规范性文件，必须审查其制定目的是否具有正当性。行政机关作为公共利益的代表，其行为目的只能是为了实现特定的公共利益，达成特定的行政目标。而在实际生活中，行政机关经常以某种明示目的为“幌子”掩盖不正当目的，通过制定行政规范性文件，谋取本部门利益、特殊集团利益、个人利益或其他私利，损害公共利益。因此，在对行政规范性文件进行事前合法性审查时，审查机构应深入审查行政规范性文件的制定目的，认真审查其明示目的背后是否有隐藏的不正当目的，判断该行政规范性文件的制定是否有利于建立良好的社会秩序，是否有利于保护人的生命、自由、财产，是否有利于提升人的尊严。

（3）比例原则审查

如果对行政规范性文件进行审查后，没有发现形式违法，也没有发现其制定目的具有不正当性，那么接下来就应当运用比例原则对行政规范性文件的规制手段进行审查。首先，审查机构应运用适当性原则，审查行政规范性文件运用的规制手段是否适合于所要实现的目的，是否有必要制定行政规范性文件；其次，审查机构应通过必要性原则，判断制定机关是否在多种规制手段中选择了侵害最小的手段；第三，审查机构应运用均衡原则，权衡行政规范性文件对公民权利可能造成的损害与增进的公共利益是否成比例。通过这三项审查，能有效保障行政规范性文件所运用的规制手段的适当性。对于比例原则，2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》作了相关规定：“行政机关实施行政管理……所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。”在实践中，一些地方对行政规范性文件的适当性审查实际上就有比例原则的相关内容，例如，《甘肃省规范性文件管理办法》第17条规定的审核内容之一是“具体规定是否适当”。

（4）成本收益分析审查

比例原则中的均衡原则存在利益衡量不足的缺陷。均衡原则是衡量手段对公民权利的限制或损害，相对于所要达到的目标或利益而言，是否构成过当或不成比例[1]Jeremy Kirk,Constitutional Guarantees,Characterisation and the Concept of Proportionality，21 Melbourne U.L.R.1, 8（1997）.。如果说传统均衡审查中“正的收益”基本保持不变，那么“负的成本”，却从原来考虑手段对基本权利限制的层面，还要拓展到手段自身的成本耗费上。有关“成本的分析”就显得异常重要起来[2]蒋红珍：《论比例原则——政府规制工具选择的司法评价》，〔北京〕法律出版社2010年版，第315页。。狭义的比例原则需要判断手段与目的是否成比例：与收益有关的成本是否过度。它可能被认为是成本效益分析判定的空白，因为它并不要求成本少于收益[3]Joel P.Trachtman,International Trade as a Vector in Domestic Regulatory Reform:Discrimination,Cost-benefit Analysis,and Negotiations,24 Fordham Int'l L.J.726,730-731(2000).。也就是说，即使手段有助于达成目的并且也属于最小侵害方式，而且对基本权利的限制或损害相比于所实现的公共利益也符合比例原则，但是实施此种手段所耗费的其他成本过大，由于其带来的净收益过低或没有净收益，政府也不应实施此项规制。而且，如果单纯通过比例原则分析无法有效确定何为最小侵害手段，因此，通过比例原则对行政规范性文件进行审查后，还应进行成本效益分析，也就是对行政规范性文件实施后可能产生的执法成本、社会成本、潜在的净收益等进行成本效益分析。我国国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》也对成本效益分析作出了规定：“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。”当然，严格的成本效益分析本身也是耗费成本的，因此，只有对可能会带来较大行政成本、社会成本的行政规范性文件的制定，才有必要进行成本效益分析。

（5）协调性审查

协调性审查也是审查行政规范性文件很重要的一个方面。协调性审查，主要是审查不同行政机关制定的行政规范性文件对同一事项的规定是否协调一致、是否相互矛盾冲突。由于现代行政具有高度的专业性和复杂性，对同一事项往往需要多个行政机关分工合作共同管理，所以同一层级的行政机关在制定的行政规范性文件可能不协调甚至相互冲突。特别是在我国，行政组织法不健全，行政机关职能交叉现象较为严重，所以对行政规范性文件进行协调性审查十分重要。目前我国一些地方已作出了相关规定，例如，《山西省行政机关规范性文件制定程序暂行办法》第15条规定：“省人民政府工作部门制定的规范性文件，在公布之前应当报送省人民政府进行合法性、适当性和协调性审查。”

3.规范审查程序

由政府法制机构对行政规范性文件集中进行事前审查，事实上使行政职权得到了一定程度的相对集中，也容易产生权力滥用。因此，为有效监督审查机构对行政规范性文件的事前审查活动，整个审查过程应做到公开透明。在审查过程中，应充分重视与送审机关的信息交流，特别是对有争议的问题，审查时应认真听取送审机关的意见。对于专业性较强的问题，还应听取专家意见。此外，还要听取相关利害关系人的意见。对于审查中的信息交流与听取意见，应当最终形成书面文件存档。另外，应当建立事前合法性审查工作报告制度，政府法制机构应就其事前合法性审查工作撰写年度报告，作为政府信息，主动或者依申请公开，以接受公众对事前合法性审查工作的监督。

由于行政规范性文件本身具有及时性、简便性、灵活性等特点，所以对其事前审查程序不宜过于复杂，特别是审查期限不能过长，必须适当。当制定机关将行政规范性文件草案、制定所依据的授权法或职权法依据、目的正当性说明、必要性说明、规制手段是否符合比例原则、成本效益分析结论等相关材料递交审查机构后，就正式启动了事前合法性审查程序。一般来说，审查期限应以15-20个工作日为宜，如有特殊情况，可适当延长5-10日。对于应对重大突发公共事件、保障公共安全、执行上级紧急决定和命令等紧急情况制定的行政规范性文件，应当尽快作出审查。

4.确立多样化的审查结果

对行政规范性文件的事前审查是一种行政监督机制，它既不同于对已生效行政行为的监督，可以作出确认合法、确认违法、撤销等决定，也不同于立法程序中的审议程序。因此，审查机构如何作出适当的审查决定就显得至关重要。由于在具体审查中可能会发现各种各样的情形，所以审查机构应当根据不同的情况分别作出审查通过、不予通过、退回补充修改、建议暂缓制定等多样化的审查结果。值得注意的是，审查机构在最终作出这些审查结果时，必须向制定机关充分说明理由，以提高其审查结果的可接受性。如果制定部门对审查结果有异议时，应当允许其向审查机构提起复核或申诉。

〔责任编辑：钱继秋〕

主持人语2013年6月，由南京艺术学院主办，南京艺术学院研究院、南京大学艺术学院、上海音乐学院音乐学系承办的第二届全国艺术学青年学者论坛成功举行。本届论坛围绕当前艺术学科多个前沿热点问题进行了深入的探讨，形成了一批颇具学术价值的理论成果。这里选取的，即为其中很有代表性的两篇论文。其中，《论中国当代大众传媒的视觉形象生产》一文对大众传媒视觉形象生产的多重特征进行了颇为全面的概括，并力图将其作为考察中国当代艺术生产的一个特定视角来把握。《论微博的图文景观及其内在张力》则围绕“微博”这一当代大众传媒中极具影响力的新兴网络媒体，从图文关系入手对其表征以及内在张力进行了条分缕析的揭示。我们知道，在一个由现代向后现代转型的时代语境下，大众传媒的影响已经深入到社会生活的每个角落。在国内外学术界，它也早已成为一个极具跨学科意味的研究对象，在多个学科领域得到广泛的讨论。这里的两篇论文所做的相关研究，则既是在艺术学科内进行的，又具有一定的跨学科视野，可以说代表了当前艺术学理论在研究方法、研究对象等方面力求有所拓展的一种趋势。

——周宪

刘 权，北京大学宪法与行政法学专业博士研究生 100871

本文系石佑启主持的2010年度国家社科基金项目“行政权力的合理配置与依法行政研究”(项目编号：10BFX031)的部分成果。