义工组织系统信任的制度构建

陈婉玲

义工组织系统信任的制度构建

陈婉玲

由慈善信任危机引发的社会不信任环境在客观上遏制了义工组织的发展，解决问题的关键在于以法律形式确立多层次约束机制，以制度形塑义工组织的系统信任，其核心是以监管制度约束义工组织行为，以健全的评估问责机制、明确的社会交代义务增强义工组织信用的可见性和组织的可识别性。

义工组织 系统信任 制度构建

传统的人际信任以道德和价值观为基础，在熟人关系网络被打破以后，共同的道德价值规范面临重建和形成有效约束机制的问题。制度作为博弈的规则是培育和塑造社会信任的基础，尤其是法律制度更是维护和推进社会信任的重要保障。人们“之所以信任他人，是因为相信这些社会机制的有效性”[1]郑也夫、彭泗清等：《中国社会中的信任》，〔北京〕中国城市出版社2003年版，第3页。。法律是社会组织一致性和稳定性的牢固基础，一个强有力的法治系统会降低交易成本，使信任的风险更低。因此，通过法律制度的约束规范义工组织运行是义工组织培育社会信任主要途径[2]约束机制的构建，并不表明取消或者限制组织的自由和社会自治，而是为了更好地维护组织自由和社会自治。美国学者祖克尔通过对美国工业化过程信任产生机制的变化考察，认为“大量外来移民的涌入、人口流动的加剧及企业组织的不稳定等因素导致基于交往过程而产生的信任(process based trust)机制相当混乱，有效性降低。另一方面，由于理性化科层组织的发展、专业资格制度的推广、规章和立法的加强，使得由法制而产生的信任(institutionally based trust)机制得到越来越广泛的应用”。Zucker,L.G.(1986)Production of trust:Institutional sources of economic structure,1840-1920.In B.M.Staw&L.L.Cummings(Eds.),Research in Organizational Behavior,8,53-111.Greenwich,CT:JAIPress.。

一、完善政府过程监管，规范义工组织发展

监管是国家（政府）对社会领域实施干预的基本方式，它是特定的国家机构或其授权组织，根据现行的法律、法规规定的权限和程序，对社会领域实施管理、控制和引导的一系列制度和行为的总称[3]杨道波：《公益性社会组织约束机制研究》，〔北京〕中国社会科学出版社2011年版，第162页。。监管不同于管制，监管是基于市场的必要措施，具有契合经济规律或发展规律的相容性和规范性特点，而管制则主要体现政府单方的意志性，常常蕴含着反市场的强力干预行动，“全能国家”的集权式理念色彩浓厚。

我国长期以来对社会团体实施严格的设立管制[1]，从源头上实现政府对社会组织的控制。从思想渊源上看是政府公权力垄断与民众社会力量的对抗，反映了对固有社会秩序的维护与公民社会发展的冲突，本质上是一种典型的控制型管理模式[2]。从理论上看，服务于特定群体利益的社会组织，虽无经济利益之追求，但也不具有公益组织的目的，不会惠及社会普通民众，这种社会组织为特定群体利益驱使，有可能谋求不正当的社会利益，确有实行设立管制的必要。然而，义工组织与其他社团的不同之处在于它的公益性和去政治化，义工组织成员无偿提供自己的劳动与服务，奉献爱心、扶贫帮困，有公益而无私利、有奉献而无索取，既有利于减轻政府的负担，也可以提高社会服务、社会管理水平，增加社会凝聚力，弘扬社会道德和核心价值观，如此有百利而无一害的社会团体，政府应确立鼓励发展而非限制的监管目标。

“政府尽管建立了一套注册体系，但这些程序不应阻碍组织的发展，而应辅助慈善组织的创立和适当的运作。”[3]对慈善组织的行政监督应当贯穿于主体从设立到终止的整个过程，但严格的身份控制立法思维在很大程度上牵制了公益慈善组织的快速发展，应当适当借鉴英美法系国家行为控制之立法思路，将行为作为政府监管的重点[4]。过程监管应侧重义工组织活动过程的合法性控制和质量控制，有利于激发民众参与社会服务的热情，提升民间义工组织服务质量，防止和减少社会资源浪费。一个值得借鉴的成功例证是新加坡政府对义工组织的引导模式。新加坡政府对民间组织一向实施严格的政府管制，凡社团成立必须注册，否则被视为非法，总的理念是在保安、稳定及公众期望之间维持一个平衡点，但对“那些不太可能引起法律、治安与保安问题的社团”仍一经申请“即可自动注册”[5]。在新加坡，政府一般不干预社团活动，但是却有较为严格的社团活动规范。凡在政府注册的社团都必须在该社团登记的宗旨范围内进行活动，不能从事章程规定以外的任何活动，如有违反，政府将处以包括监禁、罚款在内的惩罚措施，任何民间社团均不能以社团的名义进行任何政治活动。注册社团要遵守新加坡的一切法律和条令，社团实行自治，社团在章程指导下进行自我管理。

政府对义工组织由设立管制变为过程监管，就应当重新定位监管目标，界定公益和慈善的标准，摒弃传统的准入双重审批制，实行设立阶段的备案登记制，降低准入门槛，取消组织资格的财产规模限制，简化认证程序，统一审查监督机关，做好义工组织设立的事前审查[1]如《德国民法典》第21条规定：非营利性社团因登记于主管初级法院而取得权利能力，其成立无须获得许可，只要符合法律规定的形式要求，即可因注册而取得法人资格。可喜的是，第十二届全国人民代表大会第一次会议审议通过了《关于国务院机构改革和职能转变方案（草案）》，提出重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。民政部门依法加强登记审查和监督管理。；除此之外，最为重要的是加强对义工组织日常运作监管，明确监管机关及其职责。政府对义工组织实施过程监管的职能部门应该是各级民政部门，通过考核指标的设置和完成情况，系统跟踪义工组织开展服务的各个环节。过程监管的内容主要是对义工组织执行法律、法规、章程情况，开展业务活动情况，公益项目执行情况以及机构、人员变动情况等进行监督管理，包括（1）资格审查；（2）不定期检查；（3）年度检查（定期检查）；（4）变更和终止监管等，同时，对检查结果做出评价并以此实施奖惩。我国现行社团年检制度虽然已经确立，但法制化水平不高，年检内容形式化审查严重，年检结果运用不充分，更没有建立有效的激励机制和惩戒机制，而不定期的临时检查则没有专门规定，这都严重影响了政府对义工组织运营过程监管的有效性。

二、建立评估问责机制，助推义工组织信用可见性

大量慈善公益异化事件侵蚀了慈善组织的社会地位和形象，只有透明而负责任的义工组织才能恢复公众的信任度，而有效的外部监督则是引导义工组织健康运行的保障。尽管改革后民政部门集登记审查和监督管理于一身，但行政监督所花费的高成本往往使政府官员对社团组织的过程监管流于形式，重登记而不注重管理[2]我国《社会团体登记管理条例》第五章分别规定了登记管理机关和业务主管单位对社会团体的监督管理职责，其中，业务主管单位不仅拥有登记审批权，还必须负责所辖社会团体的日常监督管理，“监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动”。见《社会团体登记管理条例》第28条第1款第2项。《关于国务院机构改革和职能转变方案》将业务机关的监督职能集中由民政部门行使。。在行政监督乏力状况下，必须探讨社会监督的多元模式，构建更具独立性、专业性与技术性的社会评价系统，增加组织的可识别性，弥补政府监督方式的不足。行政监督以强制和惩罚为后盾，而社会监督发挥效力的机制为利益引导，社会监督主体的评价将形成组织的生存压力，生存压力将促使组织完善自身，维护公信力。

首先，建立征信系统，提供义工组织真实信息，形成社会网络，这将有利于规范义工组织行为，助推义工组织信用的可见性[3]王青斌：《社会诚信危机的治理：行政法视角的分析》，〔北京〕《中国法学》2012年第5期。。征信是征信机构通过各种手段收集个人和组织的信用信息，然后对这些信息进行分类和筛选处理，并依据一定的标准进行分析判断，以评估、验证调查对象的信用状况[4]目前，征信主要是围绕以经济活动中对企业资信或消费者个人信用进行调查、核实的活动，其中的采集的信息主要是指“信用信息”，义工组织以公益活动为宗旨，不存在资本信用问题，因此，对其进行征信活动主要是围绕其组织品格和运营状况而言，而非局限于其“信用信息”。。征信在建立社会信任、减少交易风险、改善组织管理等方面具有独特的价值和功能。义工组织组织既没有政府部门的权力，也没有利益的驱动，只有不断地向公众证明自己是一个良好的组织才能赢得公众的支持；而除了通过品牌建设创造声誉，赢得社会公信力之外，也需要通过完善的征信机制，彰显组织的公益形象及社会使命，为社会提供充分信息资源，帮助公众来解读组织的特性，增进社会大众对组织的认识与信任。社会组织的透明度与秘密性事关信任的获取，“如果它们的构造、存在的目的和理由、运作原理、能力及成效是高度可见的——被公开报道、容易检查、容易理解，人们倾向于把它们与信任联系起来；如果运作原理是不清楚的、难以理解的、远离视线的、被神秘的面纱包着的，可以推测一定有某种恶兆要隐藏，将会出现流言、闲话和阴谋，而且人们对给予信任将犹豫不决”[1]〔波兰〕彼得·什托姆普卡：《信任——一种社会学理论》，程胜利译，〔北京〕中华书局2005年版，第165-166页。。为克服“陌生人社会”里人们相互之间的不信任，帮助利益相关者判断合作的义工组织是否可以信赖，使之警惕和远离那些偏离公共精神的假冒、失信组织，消除对义工组织的不知情状态或“众人致误现象”，必须发展独立的征信系统，为社会公众提供一个全面、便捷、可靠的了解义工组织的信息平台，增加义工组织信用的可见性。

作为征信活动的客体，信息贯穿了征信活动的全过程，从输入(采集)到加工(分类、筛选、评估等)，直至输出(披露、传播、使用)，涉及的对象都是“信息”。鉴于对义工组织的征信主要目的在于为公众提供一个透明的、容易了解的组织构造和状态的渠道，需要采集的信息主要包括：组织的背景和宗旨、组织的项目和运作、组织的成员和权利义务。我国目前没有专门的义工组织乃至非政府组织的征信机构，按照程序登记注册的义工组织的信息掌握在政府机构手里，大量没有登记注册的义工组织信息则分散且难以收集，而构建独立、统一的信息采集、发布机构是国际社会的发展趋势[2]如英国与美国的征信机构都是私人部门所有，德国和意大利则既有国有的征信机构（一般也被称为公共信用调查系统或公共征信机构），也有私人部门所有的征信机构（即民营征信机构）。。对义工组织的征信程序应该为：（1）征信机构从各种渠道采集某义工组织的各种信息；（2）征信机构对信息进行核实、归类、筛选；（3）征信机构依据一定的标准对信息进行分析评估，作出评估报告；（4）征信机构将经过加工分析的报告进行公开披露；（5）如果发现信息有偏差或者失误，及时予以修正或者删除[3]叶世清：《征信的法理研究》，《西南政法大学年博士论文》2008:18。。这个过程将涉及到征信机构的权利义务、信息采集的途径、信息评估的标准、信息披露的方式和信息保护等问题的制度构建。义工组织征信制度可以减少社会公众为了与义工组织建立信任关系而投入的时间、精力、金钱等成本，可以降低信任风险，保证信任安全。信息如何采集，需要精心设计、理性安排，属于我国目前立法亟需解决的问题。

其次，配合绩效评估强化监管效果，通过客观、公正、权威的绩效评价树立义工组织形象，帮助公众加深对义工组织的了解，提高组织的问责性和公信度。慈善组织不以经济利益为追求目标，因此往往缺乏内在的发展动力，这种先天不足会直接影响其服务质量与绩效的提高，通过外部评估，可以使慈善组织取得正当性依据，从而持续获得社会信任的注入。20世纪90年代初期，在美国、英国、日本、加拿大等国家先后建立了许多独立于政府和慈善组织的评估机构，采用定量和定性相结合的指标体系，定期或不定期对慈善组织进行包括活动情况、项目管理、综合能力、服务质量以及影响持续性等做出综合性评价。第三方评估机构基于其权威性、专业性和独立性，通过外部评估对义工组织的工作绩效和信誉做出比较客观公正的、具有说服力的评估结果和报告，确保对义工组织监管的有效性。我国民政部于2007年8月16日发布《全国性民间组织评估实施办法》，由民政部设立、各领域专家组成的全国性民间组织评估委员会负责民间组织评估工作，并将评估结果分为5A、4A、3A、2A、1A五个等级。但《办法》存在以下缺陷：（1）评估对象只限于在民政部登记满一年以上的全国性民间组织，对于大量因准入门槛限制无法登记的、非全国性的公益组织没有效力；（2）采用评估自愿选择原则，不具有强制性；（3）评估指标过于粗糙，缺乏精细化设计[4]国家民间组织管理局曾组织课题组对公益性社会团体评估指标的基本框架和评分细则做了深入研究，但其范围也仅以依法在民政部门登记的公益性社团为限。详见“公益型社会团体评估指标研究”，载国家民间组织管理局编《中国民间组织评估》，〔北京〕中国社会出版社2007年版，第296-308页。。

绩效（Performance）就是组织活动的“绩”与“效”之和，即“做了什么样的事情”和“获得什么样的效用”。外部的评估是组织提升绩效与服务质量的重要动力来源，绩效评估不是目的而是手段，通过评估组织服务对社会政策、社区、受助者的影响，一方面让组织在行动过程中有所担当，对行动后果知晓并负责；另一方面增强组织可见度，帮助利益相关者衡量、控制自己的信任。实际上，不同的民间组织具有不同的组织目标和行动方式，很难制定出一套统一的绩效评价体系。义工组织与其他民间组织相比，具有服务的非市场产出性和提供服务与最终效果之间的时差性[1]联合国国民经济核算体系（2008SNA）文本将非营利机构分为市场非营利机构和非市场非营利机构，前者是市场生产者，以有经济意义的价格销售其全部或大部分产出，如通过收费弥补其经常性生产费用的医院、学校等；后者为非市场生产者，免费或以无经济意义的价格将其产出提供给其他机构单位，如专业性学术团体、慈善和救济机构等。义工组织属于非市场非营利机构，其向社会提供的服务在性质上属于非市场产出，其贡献的程度难以捉摸和难以度量。，其绩效评估指标体系应该着重考虑以下因素：（1）组织行为和服务效果。包括义工组织提供无偿服务的职业作风与技能、态度与行为、服务的易获性与灵活性、可靠性与可信任性、服务补救能力、服务环境组合、声誉与信用[2]芬兰营销学教授克里斯廷·格罗鲁斯(Christian Grönroos)在研究企业营销时认为，企业之间的竞争实际上是服务竞争，优异的服务过程是创造差异和获取持久竞争优势真正的推动力，由此，他提出了顾客良好感知服务质量的七个标准，我们认为，这七个标准同样适合于非营利性的义工组织提供公益性服务的质量评估。详见〔芬兰〕克里斯廷·格罗鲁斯：《服务管理与营销：服务竞争中的顾客管理》（第3版），韦福祥等译，〔北京〕电子工业大学2012年版，第67页。。虽然义工组织提供的是免费的社会服务，受助者对其服务质量如何一般无法考量，但质量优劣作为一种口碑，将直接影响到义工组织社会信任的形成。（2）内部治理。包括组织结构、角色定位、责任界定、培训沟通、决策程序等是否清晰有序。（3）结果评价。包括受助人接受服务后在身体、心理、生活品质上的改变，帮助义工组织认知他们所推行的服务的成效，并为未来服务方案推动提供参考依据。义工组织的评估结果可以作为其信誉的证明，也可以成为其接受奖励（如优先享受政府购买服务等）的依据，因此，评估结果的有效运用，明确不同等级义工组织的奖惩机制是调动义工组织提高自身组织质量、积极参与评估的关键。

第三，建立义工组织责任机制，严肃责任性。责任性即可信性的强制性，意味着监督和惩罚被信任者行为的机制和机构的存在。对被信任者而言，责任性意味着不实现信任或背叛信任将面临着监督和惩罚；对信任者而言，责任性使其对给予信任或委托行为更有信心。由于义工组织提供的社会服务在性质上属于非市场产出，存在严重的质与量的度量困难，尤其是义工服务的受助者大都是社会上身心残弱、需要帮助的弱势群体，他们根本无力对自己的“施主”行为进行监督和问责，“营利组织中发挥重要作用的‘用手投票’、‘用脚投票’监督机制很难在公益社会组织中发挥其作用。”[3]杨道波：《公益性社会组织约束机制研究》，〔北京〕中国社会科学出版社2011年版，第76页。这在一定程度上阻碍了受助人给予义工组织充分信任的积极性。“责任性消除给予信任的障碍并鼓励一种更加开放的信任，因为他给信任者提供一种防止可能损失的保险，一种防止潜在的信任背叛的备用选择。”[4]〔波兰〕彼得·什托姆普卡：《信任——一种社会学理论》，程胜利译，〔北京〕中华书局2005年版，第118页，第167页。创立有助于安全的责任机制有利于帮助、支持和促进信任，反之，如果缺乏责任机制或者它们没有效率则会向行动的任意性敞开大门。如果每个人的权利保证只掌握在他们自己手中——因为可以依靠的仲裁者不存在或不容易得到或有偏袒和不公正的恶名，人们将感到无助，怀疑和不信任将变成自然的反应[5]〔波兰〕彼得·什托姆普卡：《信任——一种社会学理论》，程胜利译，〔北京〕中华书局2005年版，第118页，第167页。。建立完善的义工组织责任制度，让受助人有足够的积极性接受义工组织的救助，减少义工组织的不当行为，有利于提高义工组织的公共性与公共服务的品质。

三、强化社会交代义务，增强组织的可识别性

社会交代是对组织依照其被授权的职责所进行的工作给予解释、说明的要求，其目的是为了督促组织有效完成所计划的服务，最终实现其社会功能。一个组织被它所在的社会承认的过程，也是它公示自己并获得公信力的过程，这就要求组织(l)在行使职责时，应考虑公众的信任问题，即社会公信力的问题；（2）有义务提供详细资料来通告和解释自己是如何执行其职责范围内的工作的，以获得公众对其工作的了解，从而建立社会公信力；（3）必须承认和纠正工作中的问题，而不是回避或向公众隐瞒问题[1]崔玉、马凤芝：《中国非营利组织社会公信力建设的制度化途径：自律与社会交代》，http://www.help-poverty.org. cn/helpweb2/ngo/n37.htm，访问日期：2013-2-26。。虽然，社会交代属于社会组织自律行动的范畴，但社会交代义务必须以法律形式加以固化，才能强化义工组织履责的自觉性。

“非营利组织接受社会的捐赠和以税收优惠等形式获得公益资产，前提是做出非营利性宗旨的承诺，因而有责任向公众作出交代，向社会公众公开其财务、活动、管理等方面的信息。”[2]吴文浩：《国外非营利组织的发展及启示》，〔北京〕《商业时代》2006年第29期。我国《公益慈善事业捐赠法》对接受财产捐赠以从事公益事业的慈善组织的社会交代义务有直接要求，规定受赠人每年度应当向政府有关部门报告受赠财产的使用、管理情况，接受政府监督；应当向社会公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况，接受社会监督；捐赠人有权向受赠人查询捐赠财产的使用、管理情况，并提出意见和建议。对于捐赠人的查询，受赠人应当如实答复[3]《中华人民共和国公益慈善事业捐赠法》第20、21、22条。。但是，鉴于这些规定对于以慈善救助、奉献时间为主的义工组织缺少针对性，义工组织社会交代机制处于空白状态。如果义工组织让民众看不到、摸不着，它如何了解民众的诉求？如果它不能给民众提供有效服务，民众如何知道它的有用性？又如何相信它能真正帮助自己排忧解难？为确保义工组织高效、准确完成公益性使命，树立良好社会形象，必须建立义工组织社会交代机制，赋予义工组织将其所有活动向交代对象进行公开、完整的报告和解释的义务，做到组织透明、咨询公开、结果明确。

义工组织社会交代的对象包括包括政府、社会公众、工作对象和义工成员。义工组织不仅要对政府部门进行问责交待，还必须建立对其他相关利益群体，如义工成员、社区、被服务对象、普通公众等进行问责交待的机制，特别是对被服务对象的问责交待机制。义工是义工组织的主力军，其基于自我实现、奉献他人的精神为组织花费了时间和劳动，是义工组织开展公益事业不可或缺的人力资源，义工组织必须正视其问责权利，尊重其崇高理想，向他们交代和说明组织的状况和工作环境、要求与权义，避免将义工沦为廉价劳动力或小时工。

义工组织社会交代的内容包括对工作的方向性、项目或活动内容、工作过程和结果等方面做出公开说明和解释。所谓工作方向的交代包括对组织的使命、工作的优先重点和整体工作状况进行说明；财务方面的交代包括怎样筹措和募集资金、如何使用的；工作过程的交代则侧重在组织如何运作和行使职责，包括是否善用工作人员、志愿者及服务对象；对项目执行情况的交代则涉及项目的受益者，包括项目是否使目标人口受益、具体的成本、项目是否改变和提升了目标人口的生活质量等方面。义工组织履行社会交代义务的规范化方式则主要包括总体工作报告、数据统计发布、项目工作简报、事务工作简报、财务年度报表和年度工作计划等。

完善的社会交代机制能够促使义工组织强化内部自律与治理。由于义工组织具有崇高、神圣而与经济利益相去甚远的公益性使命，这种使命不乏“兴奋之情——有时甚至是一种急迫之情，这些使命陈述还可以对那些认同组织的信念、关心组织成败的职工、志愿者与其他人士形成号召力”[4]〔美〕詹姆斯·P·盖拉特：《21世纪非营利组织管理》，邓国胜等译，〔北京〕中国人民大学出版社2003年版，第19页。。为契合社会公众对其抱有的崇高期望和保持良好的组织形象，义工组织必须强化其内部治理结构，通过组织的章程、内部机构、规章制度安排对组织的内部人所形成的牵制与约束，避免无序和混乱。同时，引入使命与战略规划的自我评估机制和项目绩效的自我评估，加强内部能力建设，提高业务水平。

〔责任编辑：钱继秋〕

陈婉玲，华东政法大学科学研究院教授 201620

本文系2012年度国家社会科学基金项目《民间义工组织法律问题研究》（项目批准号：12BFX037）的阶段性成果。