全面深化改革：经济理论和政策创新的基本维度——对十八届三中全会决议的理论解读

刘志彪

全面深化改革：经济理论和政策创新的基本维度
——对十八届三中全会决议的理论解读

刘志彪

党的十八届三中全会所做出的全面深化改革的决定，是中国共产党带领全国人民向社会主义市场经济体制全面转型的新的政治宣言。十八届三中全会全面深化改革与十一届三中全会以来改革开放都是为了给发展注入新的活力和动力，但在内容、机制、方法、策略上也存在重要差异。新的时代和新的伟大革命催生和造就全面深化改革的新经济学理论和新经济政策。特别是要重点从集权与分权的关系、政府与市场的关系、公有制经济与非公有制经济的关系、中央与地方的关系、对内开放与对外开放的关系、城市与农村的关系六个方面，来理解和把握十八届三中全会关于经济改革与发展的基本线索、内在逻辑和经济政策创新。

十八届三中全会 全面深化改革 社会主义市场经济

前 言

全面深化改革是中国共产党在新的时代条件下带领全国人民进行的新的伟大革命。这个新的时代条件和背景，就是转型时期的发展中大国经济；这个新的伟大革命，就是在坚持社会主义市场经济改革方向的前提下，实现中华民族伟大复兴的中国梦。具体解读就是：第一，中国正处于体制全面转型时期，即从指令经济向中国特色的社会主义市场经济渐进转型的过程之中；第二，中国仍然是一个发展中国家，还处于社会主义初级阶段，民族复兴正处于关键的时期；第三，中国是转型发展中的大国，大国经济的体制全面转型，全球没有现成的成功经验可以借鉴，必须靠自己不断地探索和积累；第四，坚持社会主义市场经济的改革开放方向，是决定当代中国命运的关键，是这场新的伟大革命大踏步地赶上新的时代的重要法宝。

中国改革持续了三十多年并取得了巨大的成功，这个时候提出全面深化改革的战略任务，一个重要的目标是为了给发展注入新的活力和动力。这也是全面深化改革与过去的改革的共同点所在。但是，十八届三中全会意欲的改革与十一届三中全会以来的改革也存在重要的差异：一是在内容上，后者是以经济体制改革为主，而前者转向了以经济为主轴的经济、社会、文化、政治、生态“五位一体”的全方位改革；二是在机制上，过去的改革是使市场在资源配置中起辅助性的作用，或者补充性的作用，或者基础性的作用，而这一次改革的目标是要让市场在资源配置中起决定性的作用；三是在改革的方法上，过去采取的是增量改革、双轨制改革和渐进式改革等方式，现在要走向全面深化改革；四是在改革的策略上，要从过去的摸着石头过河，转向顶层设计与摸着石头过河相结合，因此它是系统性、整体性、协调性的改革。

新的时代和新的伟大革命催生和造就全面深化改革的新经济学理论和新经济政策。这种新的时代背景下的经济学不能仅限于宏观经济学，而是要能正确处理好“改革、发展、稳定”三者之间关系的经济学。它需要创新经济发展理论，以指导经济发展进程并成为民族复兴的基础；它需要创新市场经济理论，使市场成为发展经济的最有效率的路径和决定性方式；它需要创新改革经济理论，通过推进再改革进程以维持经济持续中高速增长；它需要政治经济学理论创新，以便在严峻复杂的国内外政治经济形势下推进可能损害既得利益阶层的改革。

十八届三中全会决议的改革“60条”，全面展示了新一届中央领导集体的经济学理念和经济政策取向，是在改革进入深水区和利益分歧日趋严重的今天，如何进一步推进改革发展稳定的纲领性文件。它所体现的发展经济学理论和政策的创新：一是要继续以经济建设为中心，坚持发展是解决我国所有问题的关键这一重大判断；二是认为经济体制改革是全面深化改革的重点，要充分发挥经济体制改革的牵引作用。它所体现的市场经济学理论和政策的创新：一是由使市场在资源配置中起基础性作用转变为起决定性作用；二是从广度和深度上继续推进市场化取向的改革。它所体现的改革经济学理论和政策创新：一是坚持“五位一体”的全方位改革；二是提出了包括十五大块、三百多条具体的改革建议和措施。它所体现的政治经济学理论和政策的创新：一是在目标上提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”；二是在措施上提出成立全面深化改革领导小组和国家安全委员会，全面掌控国家的经济和非经济权力，为全面深化改革提供动力和支撑。

*本文将从集权与分权、政府与市场、公有制经济与非公有制经济、中央与地方、对内开放与对外开放、城市与农村六个方面，较为系统地考察十八届三中全会决议关于全面深化改革的经济理论和经济政策创新。

集权与分权：国家治理体系和治理能力的现代化

集权抑或分权一直是困扰历代中央政府的悬而未决的难题和核心问题。①如何在市场取向的改革中解决这个中央政府在地方治理上所面临的难题，也是全面深化改革战略必须审慎地给予顶层设计的重要内容。

众所周知，新中国成立以后，毛泽东提出了发挥两个积极性的总体原则，总体设想是在保证中央的统一领导下扩大地方权力。他指出，“为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一是不允许的”，地方的特殊则表现为“为了加强全国统一所必要的特殊”。②毛泽东关于中央和地方关系的思考，指导了计划经济模式下的中国国家建设。在我国改革开放、建立社会主义市场经济体制的过程中，以邓小平同志和江泽民同志为核心的第二代、第三代中央领导集体都坚持和一再强调了这一思想。

总的来看，中国经济体制中的集权与分权问题，主要表现为不能真正摆脱“一统就死、一放就乱、一乱就收、一收又死”的恶性循环局面。这一问题的根源，不在于中央权力大一些还是地方权力大一些的替代选择，而在于集权和分权的调整及改革过程，往往只是涉及权力关系在政府内部的调整。传统政体推行改革和现代化的主要措施和方针，就是重建中央与地方的关系，即所谓“放权让利”，实质上是中央向地方的纵向分权。这种分权的形式主要表现为：一是中央向地方主动放权，二是地方向中央主动要权。③这些主要措施和方针都没有真正涉及政府与社会、政府与市场、政府与企业的关系，没有把发展权力放给社会、民间、市场、企业，因而既缺少来自社会、民间、市场、企业的发展动力支持，也使政府规模在若干次非实质性改革中越做越大。也就是说，发展权力只是在政府内部纵向配置的调整，并没有出现权力的纵向配置向横向配置的变化，并没有出现发展权力纵横交错的矩阵配置，这是过去集权与分权问题无解的本质原因，也是真正解决这个千古难题的实质性措施所在。

发展权既要在中央政府和地方政府之间进行适当的配置，也要向社会、民间、市场、企业不断下放，这样才能塑造出社会和民众的发展能力。这种浅显的道理过去我们不是不知道，而是在实际的运行中，由于市场和民间组织发育不良、功能残缺，中央集权体制难以放手实施这种本质性的调整和改革。横向分权需要推进市场取向的改革，需要培育社会组织、民间机构、市场机制和企业家群体，需要斩断政府与其千丝万缕的包办型联系。显然，满足这些条件需要推进国家治理体系和治理能力的现代化建设。因为，与以前“国家统治”、“国家管理”等完全纵向的控制关系不同，现代国家治理的关键在于从政府单方面支配社会，转变到政府与社会的有效互动与互相制衡。这需要重构国家与社会、政府与公民、政治权力与经济权利的关系。

推进国家治理体系和治理能力的现代化，是十八届三中全会决议所倡导的全面深化改革的主体内容之一。具体来看主要体现在三个方面：

第一，对需要往中央集权的地方，坚决实施集权。在中共中央层面上建立两个不受部门和地方利益干扰的重要组织：首先是成立全面深化改革领导小组，负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实，它集中的是国家层面的经济改革和发展权力；其次是设立国家安全委员会，负责完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全，它集中的是国家的非经济权力。

第二，对需要向地方分权的地方，坚决实施分权。一是地方政府在职能和信息上具有管理优势的公共服务、市场监管、社会管理和环境保护等活动，一律下放地方和基层管理；二是首次提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一重要的理论命题，按照“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”的建立现代财政制度的要求，从改进预算管理制度、完善税收制度以及建立事权和支出责任相适应的制度三个方面，对现有财政体制进行改革。

第三，对该放权的地方坚决放权，最大限度地减少政府对微观事务的管理。决议用了许多像“一律由……”、“一律取消”、“一律下放”等明晰的词汇，表明了新一届政府减少经济权力的决心，如提出“市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批”，要“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力迸发，让一切创造社会财富的源泉涌流”。具体就是“减、转、放、免”，即放权、分权、减权、监权、限权，向社会、民间、市场、企业、企业家放权。显然，这与过去历次改革在政府内部分权的方式很不一样，是比较彻底的改革。

政府与市场：从基础性作用到决定性作用

可以这样说，中国改革三十多年来，在经济理论方面最大的创新成果是对政府与市场关系的认识。从过度迷信政府到摆正政府在市场中的位置，每一次改革实践的突破，或者遇到重大的障碍，都表现为对这个问题认识的深化或者因为认识不足。这个理论问题概括来看主要涉及两个方面：

一是对政府与市场的关系在经济体制改革中地位的认识。改革伊始，我们认为建立健全完善的价格体系，是经济体制改革的中心环节。后来发现，没有明晰的产权和受产权关系约束的企业家，就不可能对市场价格信号产生正常的、积极的反应。由此又提出了产权关系的改革是经济体制改革的中心和核心。从党的十八大报告开始，中国经济体制改革已经把如何处理政府与市场的关系，作为改革的中心和核心问题。这不仅表明价格体系改革和产权关系改革已经取得了决定性的胜利，而且也表明我国的经济改革已经实质性地从制度层面的改革进入到了运行层面的改革，是改革进入到全面深化改革阶段的重要信号。

二是对政府与市场及其相互关系在资源配置中地位的认识。从20世纪80年代的“市场补充论”、“市场辅助论”，到90年代的“市场有机论”、2000年左右的“市场基础论”，再到这次的“市场决定论”，表述词的变化反映了中国市场取向的改革所进行的艰难探索以及所取得的突出历史性成就，反映了中国改革的坚定目标是大幅度减少政府对资源配置的直接干预，让市场在资源配置中起决定性作用，同时形成服务型、法治型政府。

从语境上看，“让市场在资源配置中起基础性作用”的表述，之所以要让位于“让市场在资源配置中起决定性作用”，是因为在前者的表述中，似乎在资源配置中还有一个在基础性作用之外或之上的力量在起着决定性的作用。这在实践中很容易被误解为只有政府才能起资源配置的决定性作用，由此会导致改革难以进行下去。事实上这也是近十多年来，中国各级政府在市场运行中的“有形的手”变为“闲不住的手”，经常发生针对市场的“错位、越位、缺位”现象的直接原因所在。

对政府与市场关系的理论突破，为经济运行层面的系列改革提供了坚实的理论基础和广阔的操作空间，具体的改革措施创新可以举例如下：

第一，政府管理经济活动的方法，将从正面清单管理，逐步转向负面清单管理。正面清单管理是“你做什么，必须要我批准”，而负面清单管理是“除了这些不允许做，其他都可以做”。实践证明，负面清单本身，可以让人明晰地看清楚政府职能和所承担的事务，看清楚政府权力的大小，看清楚它的审批程序。有很多时候，政府职能转换不在于它宣称下放了多少审批权，而在于能否让市场主体看清楚它的管理清单的权力底牌。因此，转向负面清单管理是政府对社会、民间、市场和企业的真正放权。虽然在改革初期需要管理的负面清单可能较长，但是随着这个清单逐步瘦身，将使服务型政府脱颖而出。

第二，统一、竞争、开放、有序的市场体系将替代扭曲市场成为资源配置的主要工具。这是充分发挥市场的决定性作用的前提和基础。建立起这种决定资源配置的统一市场，最重要的问题是要逐步纠正政府对市场的不适当干预,解除政府对市场的各种不必要的限制，尤其是“双轨制”性质的干预。④扭曲的市场体系尤其是普遍混乱的“双轨制”市场体系不足以承担国家发展的责任。应该清楚地看到，在所有可能影响市场运行格局和效率的因素中(包括竞争与垄断、政府管制、文化习俗等)，只有政府的行政权力才有可能长期地、有力地、大幅度地扭曲、撕裂、分割和限制市场。因此，就形成统一市场、清除市场壁垒、营造公平竞争发展环境、提高资源配置效率的目标来说，首先是政府管理的改革。

第三，政府管理经济活动的手段，将从以产业政策为主，逐步转向以竞争政策为主。产业政策是政府为了扶持或限制某些特定产业而制定的财税、信贷、外汇乃至土地、人才等一系列政策，它充分发挥了政府的发展功能，加速推进了政府意欲的产业发展，但是天然存在着容易造成不公平竞争、割裂统一市场的基础等缺陷。竞争政策则是有关市场竞争与垄断关系的基本规则，它限制了政府的发展功能，尤其是限制了行政垄断和国有企业的市场势力。竞争政策优先需要有效地抑制政府“有形的手”对市场的不适当的、过度的干预，因而可能会削弱政府的投资能力。从实践来看，在中国目前的经济发展阶段，与成熟的西方经济不同的是，发展取向的产业政策占据了政策的主导地位，而对统一市场的形成和运行具有举足轻重作用的竞争政策则退居其次。在这种条件下，如何来确立竞争政策的优先地位，如何以竞争政策来主导统一市场的建设，这是一个艰难的两难选择。市场化改革的一个最重要的具体任务，就是要推进经济从“发展竞争”，逐步转向“自由竞争”和“平等竞争”，由此确立竞争政策在整个政策体系中的优先地位。这是中国经济进行更深层次的内部改革的重要体现。

公有制经济与非公有制经济：政治宣言与运行改革

改革开放三十多年来，关于基本经济制度表述的变化，与其如说是改革的需要，倒不如更准确地说是政治宣言的需要。过去十多年中的“国进民退”，更多地表现为央企大幅度兼并地方产业，大幅度进军竞争性产业尤其是房地产业。针对这些事实，民间一直担心“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”会在运行层面发生本质性逆转。因此，党的十八届三中全会决议用两个“都是”、两个“必须毫不动摇”、两个“不可侵犯”、两个“允许”，毫不含糊地肯定了作为“重要支柱”和“根基”之一，需要大力鼓励、支持、引导的非公有制经济的发展。这无疑是全面深化改革的政治宣言。

以此为依托，决议在坚持和完善基本经济制度方面的理论和政策创新，主要体现在以下几个方面：

第一，使国有资本的公共化程度更高。过去国有资本在理论上是全国人民所有，其实在运行层面上主要被其代理者和代理集团控制，主要用于自身发展和自我福利，其全民性质并没有充分体现。这是民众在一定程度上难以接受国企尤其是“央企”扩张的重要原因。这次决议提出要“划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”。这事实上就是在逐步提升国有资本剩余索取权的全民化性质，是在逐步提升国有资本的公共化程度。

第二，使国有资本的混合化发展程度更高。决议避免了抽象地谈论国有资本和非公有资本谁退谁进的敏感表述，用“积极发展混合所有制经济”这种运行层面的改革，界定了未来基本经济制度的走势。显然，这是与现代化国家法人所有制的发展和产权变革的基本趋势相容的。

第三，使国有资本的市场化运营程度更高。国有资本进入市场经济，也必须能够适应市场化运营的要求。决议所提出的国有资本市场化改革，一是要从单纯的资本所有者持股，转变为形成资本所有者与劳动者利益共同体，即要允许职工持股；二是要界定不同国有企业功能，放开竞争性业务；三是建立和健全公司法人治理机制，如增加市场化选聘国企职业经理人比重等。

第四，使国有资本的战略性目的更明确。国有资产管理体制要从管资产为主，转变为管资本为主，组建国有资本营运公司和投资公司。这些国有资本营运公司和投资公司的运营，“要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全”。

中央与地方：事权和支出责任的对称化

中央与地方的关系本质上是事权与支出责任的统一或者对称化的选择问题。从“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一重要命题看，对央地关系进行财权与事权对称化理解，有助于提高国家治理水平和治理能力。

随着20世纪80年代的包税制在90年代初期调整为分税制，近二十多年来国家总财政收入分配中一直维持“中央拿大头、地方拿小头”的基本格局。最初该比例维持在6∶4，近些年这一比重逐渐变为5∶5。由于在中央与地方关系的调整中很多事情是“中央点菜、地方买单”，因此地方政府的财权和事权严重不匹配，很多省份依赖于中央财政的转移支付，不得不“跑部钱进”。⑤

在中央GDP考核的指挥棒下，地方政府之间就优化投资环境尤其是基础设施水平展开激烈的竞争，逐渐开辟了税收收入之外的新财源——“土地财政”。随着商业银行向“条条化”管理的转型改革，堵死了地方政府命令或者变相命令商业银行给自己的政绩项目贷款的通道。为了解决支出责任与收入能力的严重不对称，地方政府的一个有效的办法就是出售土地使用权以获得收入。土地收入成为地方政府新财源之后，一方面，这一渠道的收入占地方财政收入的比重越来越大，地方政府离不开卖地，甚至地方财政负担的工资开支也要通过卖地支付；另一方面，土地内生的、潜在的价值，也成为从以营利为导向的商业银行获取抵押贷款的主要途径。这样，就出现了所谓的“土地财政逐步金融化，金融运作土地财政化”的现象。在土地财政的背景下，财政的功能与商业银行的功能互为替代，地方政府可以通过土地财政提高借贷的杠杆比。如一块价值10亿元的土地，如果通过开发和炒作使其价值升值到20亿元，贷款总额就增加一倍。这样，无论从土地资产的增值性还是从贷款的安全性出发，商业银行竞相贷款给地方政府或具有政府背景的平台公司，就是一个较为理性的正常的商业行为。

当前我国地方政府负债形成了债务的堰塞湖。这种债务的严重性不在于债务水平，而在于债务的结构：其一，主要是对商业银行负债；其二，主要是对商业银行的短期资金的长期化使用；其三，负债的实物构成中很多是回报率倒挂的公共基础设施项目；其四，负债的抵押物主要是价格虚高的土地资产。这些特征决定了这种负债结构极有可能诱发金融危机。

电脑消费主要有有两大特点：一是消费额度偏大，电脑几乎是大学生最昂贵的消费，不仅价格高，而且涉及到电脑宽带网络服务的费用也不小，当电脑出现问题时所需的维修费用也不菲。二是对于实用性的要求越来越高，很多办公软件以及绘图软件必须依托电脑完成，无论是在情感需要还是在学习需要，大学生消费时最关注的地方依旧是电脑产品的价格和实用性。

化解中国地方政府债务风险需要多管齐下。但是无论采取什么方法，让其事权和支出责任对称化是基本原则。因此，总体上看只有两个改革方向：一是在央地事权不变的前提下，中央给地方下放相应的财权；二是在支出责任不变的条件下，上收地方政府的部分事权。十八届三中全会报告为此提出，在财权方面，要“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”。在事权方面，要适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设与维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。

我们认为，解决我国土地财政问题、化解金融风险需要给地方政府稳定的主体性税种，如特别消费税、房地产税、收入调节税、遗产税等。为此全会决议提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，就是为地方增加主体性税种在做准备，它最有可能在税制改革中划归为地方。根据国际经验，没有一个国家的地方政府可以长期依赖出售土地而正常持续地运行。房地产税是与地方发展关系最为密切的税种，一旦给了地方政府，地方就有了发行市政债的基础，资本市场也有了评估地方政府承债能力的公开信息，就能大大化解政府债务所带来的风险。

对内开放与对外开放：以对外开放倒逼国内改革

出口导向作为中国经济增长的发动机,自2008年世界金融危机以来其动力正在衰减。根据发展战略机遇期的内涵和条件的变化，中国开放型经济新体系建设的重点在三个方面：一是要在加大探索新型开放经济途径和形式的同时，及时调整原有的对外开放关系；二是要在继续对外开放的同时，加大对内开放的力度，以对内开放促进形成新的强劲的增长动力源泉；三是要形成对外开放和对内开放的互动格局，尤其是要努力以对外开放促进对内开放，以对外开放倒逼国内改革。具体是要实现开放形式和内容的以下变化：

第一，在开放的内容上，要从主要是商品市场的开放，全面转向包括商品市场和要素市场的开放。过去我国开放的主要成就体现在商品市场上，进出口贸易额和外汇储备取得了世界奇迹。商品市场开放到一定程度，必然会倒逼或者说牵引出要素市场的开放要求，否则商品市场必然会因为缺少资本、技术、信息、人才等支持而缺乏国际竞争力。因而要素市场的开放尤其是资本市场的开放就成为下一轮开放的重点。

第二，在开放的产业上，要从主要是制造业的开放，重点转向现代服务业的开放，尤其是开放生产性服务业。我国以前是通过加入全球产品内分工的形式开放制造业，以全球价值链方式推动了世界工厂的形成。“世界加工厂”与“世界办公室”在发展方式上的主要差异，是效率、资源、环境上的差异，根本体现为知识利用强度的差异。因此，我国创新型经济发展、开放型经济转型升级的一个主要内容，产业价值链攀升的主要方式，就是要逐步实现这种实体性活动转向“非实体性活动”，即全面转向营销、品牌、网络、渠道以及研究开发、设计、物流、金融等现代生产性服务业。

第三，在开放的空间上，要从区域市场的开放，转向全国统一市场的更高层次的开放。过去中国仅限于区域市场的开放，不可能真正出现“母市场效应”⑥。这是我们不得不依赖和利用别国的市场实行出口导向的原因之一。建立和完善统一市场具有大规模对内开放和进一步对外开放的双重含义。在对内开放方面，建立统一市场的重点是要废除过去改革中形成的无所不在的“双轨制”，以平等各经济主体的发展条件为基础，充分释放发展的动力和活力。这是中国经济进行更深层次的内部改革的重要体现。在对外开放方面，就是要以国内统一市场的建设来壮大来自中国市场的内需规模，以此虹吸全球先进的生产要素尤其是各种人才和技术等创新要素，建设创新型国家。未来中国发展要更加倚重国内统一市场，以统一市场建设来促进内需扩大和经济全球化，这是中国开放型经济体系的重新设计，是开放型经济的转型升级版。

第四，在开放的形式上，要从基于WTO原则的开放，转向单边自我开放。2000年加入WTO使中国成为经济全球化的最大受益者。以美国为代表的西方国家出于遏制中国迅速崛起的战略考虑，对中国进行外部挤压的特征日益突出。一个最明显的标志是美国主导的TPP(跨太平洋伙伴关系)和TTIP(跨大西洋贸易与投资伙伴关系)，对中国进一步优化开放环境和提升竞争的标准提出了新的考验和挑战，但是这种考验和挑战对中国也意味着新的机遇。中国(上海)自由贸易区模式的开放，就是中国以单边自我开放的形式去应对开放型经济变革和转型的挑战和机遇的具体措施之一。

第六，在开放的手段运用上，要从基于优惠政策的开放，全面转向基于制度创新的开放。过去在地方政府竞争GDP的背景下，各地竞相出台各种区域性优惠政策，政策的竞争使统一市场的建设进程发生了严重的扭曲。加强对税收优惠尤其是区域税收优惠政策的规范管理，清理、规范各种优惠政策，是建设中国国内统一开放、竞争有序市场的主要内容之一。未来地区间的竞争，应该主要依靠制度创新形成竞争优势的“洼地效应”，而不是靠各种匪夷所思的优惠政策输送和让渡国家利益。

农村与城市：城乡发展一体化

农村和城市之间存在过于悬殊的二元结构，是发展中国家的基本特征。实现城乡发展一体化，消除二元结构，也是我国现代化进程所必须追求的基本目标。实践证明，这必须要有相应的体制机制创新作为保障。这种体制机制既要使广大农民可以平等地参与现代化进程、共享现代化成果，也要发挥工业反哺农业和城市支持农村的作用，更要发挥政府在城乡公共资源均衡配置和推进城镇化之中的作用。就此来看，十八届三中全会决议对城乡发展一体化理论和实践的创新主要体现在以下两个方面：

第一，构建了“三农”发展的新模式。这个新模式的基本架构主要有：(1)赋予农民更多的财产权利。主要是提出了赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保的权能，对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承的权能，以及慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道的问题。这是“三农”发展新模式的微观基础。(2)在土地确权的基础上加快构建新型农业经营组织。在鼓励承包地流转和集中的前提下，通过规模化、专业化和现代化，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等农业经营组织创新。这是“三农”发展新模式的组织基础。(3)建立和完善农村要素市场体系，推进城乡生产要素平等交换。除了同工同酬、农村存款主要用于农村、农业补偿机制建设外，决议提出了要保障农民公平分享土地增值收益的重大问题。这就是要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。不能不说，这是一件既关系到广大农民的切身利益的大事，也是关系到土地财政运行和我国房地产价格走势的重大事件。

第二，构建了中国特色的新型城镇化道路的目标、路径和机制。(1)中国特色的新型城镇化道路的目标是推进以人为核心的城镇化。以物为本的城镇化必然要走“大拆大建”投资驱动和房地产主导的道路，从而把城镇化引入万劫不复的邪路。突出以人为核心的城镇化是强调城镇化是一种生活方式的革命，而不是简单地消灭农村和获取农民的土地。(2)中国特色的新型城镇化道路要实现产业与城镇的融合发展，以产业化支持城镇化，以城镇化推动产业化。单一的缺少产业基础支撑的城镇化，将意味着巨大的社会风险，因而是不可持续的。(3)为了逐步把符合条件的农业转移人口转化为城镇居民，城市建设必须有效地解决投融资机制问题。过去的城镇化在投融资机制不完善和不够健全的条件下进行，政府是主要的投入主体，商业银行贷款是主要的资金来源。这是中国城市政府投融资平台和影子银行之所以会面临巨大潜在风险的原因。因此，允许社会资本参与城市基础设施投资和运营，允许地方政府通过市政债等方式拓宽城建的融资渠道，建立城市基础设施、住宅政策性金融机构，是防止因城镇化而出现金融风险的最重要的政策选择。(4)推进以人为核心的城镇化，首先要进行户籍制度的改革。根据中国国情，户籍制度改革要根据不同的城市规模制定不同的落户政策。在同一城市内部，户籍制度改革的最主要方面是要推进基本公共服务的常住人口全覆盖，消除城市户籍背后所附带的各种福利差异，即要均等常住人口在住房、养老、医疗、教育等公共资源配置方面的差异。

①从某种程度上说，五千年的中华文明史就是一部处理中央和地方关系的历史。参见辛向阳《大国诸侯：中国中央与地方关系之结》，中国社会出版社2008年版，第9页。

②《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第32页。

③董琦：《中央集权与地方分权：对转型期政府权威及合法性危机的思考》，《理论探讨》2000年第1期。

④刘志彪：《统一市场建设是中国经济“开放的第二季”》，《学习与探索》2013年第12期。

⑤陈抗等：《财政集权与地方政府行为的转变——从援助之手到攫取之手》，《经济学季刊》2002年第1期；刘汉屏、刘锡田：《地方政府竞争：分权、公共物品、制度创新》，《改革》2003年第6期；周业安、宋紫峰：《中国地方政府竞争30年》，《教学与研究》2009年第11期。

⑥克鲁格曼首次提出了“母市场效应”,其核心思想是在规模报酬递增和存在贸易成本的情况下,一个对某种产品有超常需求的国家,会引起国内大规模生产和较高生产率,在国际市场上具有竞争力而扩大出口。Paul Krugman, “Scale Economies, Product Differentiation, and the Pattern of Trade”,AmericanEconomicReview,1980,70(5), pp.950～959.

〔责任编辑：李 芸〕

刘志彪，1959年生，江苏省社会科学院院长，南京大学长江学者特聘教授、博士生导师。