社会组织参与群体性事件治理的局限及其优化*

张仲涛 韩欢欢

“改进社会治理，激发社会组织活力”，这意味着社会组织要在群体性事件中发挥更重要的作用。社会组织以其独特的优势弥补了政府单边治理群体性事件的不足。但是，群体性事件发生的复杂性、多因性决定了防治任务的艰巨性，现阶段社会组织在参与治理群体性事件中面临诸多局限。该如何优化这些局限使社会组织在群体性事件治理中能够更好地与政府进行合作、发挥积极作用，则显得尤为重要。

“社会治理”背景下政府单边治理群体性事件

党的十八届三中全会从全面深化改革的战略高度，提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”、“创新社会治理”、“加快形成科学有效的社会治理体制”、“改进社会治理方式，激发社会组织活力”。这些都表明，当代中国正在经历一次重要的社会治理模式转型，社会组织的角色将由单纯的社会服务提供者，向社会治理参与者转变，其核心是要形成与市场经济加速转型相匹配的社会秩序维系系统。

我国的社会治理模式正逐渐从国家控制社会模式、社会参与国家模式向国家与社会合作模式过渡，国家与社会共生模式将是未来的最终方向。①社会治理的根本目标就是要调节利益关系，化解各种利益矛盾和冲突，维护社会的公平与正义，保障社会公共秩序的和谐与稳定。我国目前的社会治理模式是基于传统社会管理体制建立的，虽然伴随市场经济的发展做了一系列调整，然而传统体制的惯性影响导致政府单边治理社会的缺陷日益显现出来。政府在传统社会管理体制中的“一元主体”地位使其同时充当“掌舵”和“划桨”的双重角色，包揽了几乎所有的公共事务，没有形成多元主体共同治理社会公共事务的局面。在“强政府、弱社会”的环境下，作为社会管理唯一主体的全能型政府，不仅是社会管理的第一负责人，还是社会风险的最后承担者，市场、社会及公民参与社会管理的空间狭窄，这就极大地限制了市场力量和社会力量在社会管理中应发挥的作用，必然造成不健全的政府单边管控社会的管理体制。②目前，群体性事件的频繁发生显然已成为影响我国社会稳定发展的突出问题。“维稳”已经成为各级政府的一项刚性任务，每年都投入大量的人力物力，然而结果却并不尽如人意，群体性事件的数量仍然呈现逐年增加的趋势。2013年《社会蓝皮书》指出，近年来，每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起。2012年1～8月，全国共发生围绕工资纠纷的规模在百人以上的集体停工事件120多起，发生在19个省、规模在30人以上的270多起。③据财政部网站2013年3月25日公布的2013年中央财政预算显示，2013年公共安全预算数为1289.89亿元，比2012年执行数增加106.43亿元，增长9%。由此可见，在政府单边治理社会的历史条件下，各类社会主体的利益诉求没有得到相应的满足，社会冲突及利益矛盾依然很严峻，社会呈现出一定程度的不稳定和失序状态。因此，仅仅依靠政府治理群体性事件已经不能满足社会发展的要求。

首先，在预防群体性事件方面，政府存在“信息失灵”。近年来众多群体性事件的发生表明，政府尤其是基层政府存在严重惰性、缺乏足够能力收集社情民意，有时甚至扭曲和压制社情民意，以至起因甚小的事件由于没有得到及时妥善的疏导而演变成大的危机。其次，在应对群体性事件过程中，政府时常表现出消极无为，甚至举措粗暴。在事件尚未升级阶段，有些官员不愿意耐心倾听群众呼声或者不愿意正面解决问题，在事件升级之后却动辄出动警力，依赖国家强制力量强行压制，不仅引起一些无直接利益相关者的对立情绪，而且使矛盾更加激化，最终酿成严重后果。最后，在处置群体性事件之后，政府缺乏长效的恢复和重建举措。群体性事件爆发的矛盾是经过长时间叠加、累积起来的，解决措施不能一蹴而就。但是，频发的群体性事件表明，一些地方政府并没有从已发生的事件中吸取经验教训，构建预防和化解社会矛盾的长效机制。

由此看来，虽然政府在治理群体性事件中是核心力量，肩负治理的直接责任，但是政府在信息收集、应对能力、事件平息后的恢复等方面存在一定的局限性，仅靠政府的力量很难快速、高效、灵活地应对突发性的群体事件。这些问题说明，以往由政府单边治理群体性事件的局面已经难以适应社会的发展，必须有所改变。

社会组织参与治理群体性事件的必要性

社会组织的兴起和作用的发挥，是经济社会发展到一定阶段的必然产物。传统农业社会的结构是混沌未分的，没有明确、细致的社会分工，政治权力、行政权力和经济权力高度统一。在这种社会历史条件下，家庭的作用是巨大的，而社会组织则微不足道。新中国成立之时，由于长时期的战争对生产力的巨大破坏，导致我国经济落后，生产、生活资料匮乏。在这种情形下，为了使经济尽快恢复，国家实行了高度集中的计划经济体制。政府的权力延伸到社会的各个领域，政府组织、事业单位和国有企业成为公共事务的提供者与管理者，无需依靠社会组织承担管理职能，这阻碍了权力向社会与公民的分化。在计划经济时代，国家针对社会组织管理的制度安排，是基于政府部门的管理需要和规避相关风险的需要而设置，而不是以促进社会组织的发展和发挥其作用为目标，政府对社会组织具有强大的政治管制与行政干预特征，导致许多社会组织被挡在合法登记的门外，难以适应社会主义市场经济体制的要求。

随着经济社会的发展，从党的十四大提出“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，到十八大提出“在更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”，以及十八届三中全会明确提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。市场的作用从“基础性”变为“决定性”，是我国社会主义市场经济内涵的一次重大提升，不仅突显了市场的主导地位，也进一步厘清了政府与市场的关系。

在现代市场经济条件下，政府和市场是紧密联系、相辅相成的。市场在资源配置中起决定性作用，但并不是全部作用，更不能说市场是万能的、完美无缺的。由于市场存在趋利性、盲目性、滞后性等先天缺陷，市场也会失灵。因此，发展社会主义市场经济，既要发挥市场作用，也要发挥政府作用。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障市场公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。由此可见，政府职能转变是目前深化经济改革的关键，也是使市场在资源配置中起决定性作用的关键。而要使市场在资源配置中真正起到决定性作用和更好发挥政府作用，就必须加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。④要全面梳理各级政府管理的事务，坚决把那些政府不该管、管不好、管不了的职能和事项剥离和转移出去，还权于市场、分权于社会，以激发市场和社会的发展活力。凡是市场和企业能解决的事情，放给市场和企业；凡是社会组织能承担的职能，交给社会组织。这不仅有利于政府真正转变职能，把重点转到加强市场监管、增强公共服务和维护社会公平正义上来，而且对于完善社会主义市场经济体制，促进经济持续健康发展，是至关重要的。

十一届三中全会以后，我国开始步入经济体制转轨时期，一方面，市场经济体制的建立，客观上要求政企分开，政府对企业的管理由微观直接方式向宏观间接方式转变，企业层(尤其是农民、个体工商业者及非国有经济)成为商事的主体，逐渐地摆脱了传统体制的条条束缚。另一方面，自由竞争的市场经济要求企业必须成为拥有自主经营权的独立法人，对自己的盈亏负完全的责任。在这种新的经济体制下，不仅极大地增加了企业的自主权，而且增大了企业的风险程度，这种风险机制势必滋生出企业的自我保护意识，发展起企业的利益保护机制，各种行业性的利益团体正是在这样的背景下迅速成长起来的。

我国改革开放取得的诸多成果都和以上两个层面的变化有关系。但是，转型时期发展中暴露出来的许多新问题，也在相当程度上与这两个层面之间未能及时地建立新的有机联系纽带有关。政府在改革中下放的权力或转移出来的职能，有些确实可以直接归还企业，从而使企业拥有生产经营所需的自主权和积极性。然而，另外有一些跨企业的专业管理和跨行业的社会管理，则必须寻求新的载体。这种新的职能载体就是我们通常所说的社会组织。

从国外的成功经验看，市场经济越发达，生产社会化程度越高，社会组织发育程度也越高，其作用亦越显重要。在传统计划经济体制向社会主义市场经济过渡时期，要求政府职能从微观的全面计划管理转向宏观调控，社会组织作为一种介于政府与市场关系的媒介，在政府与市场之间能够起到桥梁和纽带的作用。因此可以说，在市场经济条件下，只有社会组织的功能、优势得到正常发挥，政府宏观调控职能才能真正到位。

从社会组织与政府的关系视角看，社会组织的存在能惠及政府的职能转变。政府职能转变的目标，就是要理顺政府、市场和社会之间的职能分工，发挥政府宏观调控的优势。随着我国各项体制改革的深入和政府职能转变的加快，政府和市场主体之间存在一个关系“断裂层”，客观上它们之间需要建立一个关系“连接层”，用来协调政府与企业的关系，对政府反映企业的呼声，对企业传达政府的意图。政府为适应市场经济体制改革而转移出来的一些经济、社会职能大多属于相对比较繁杂、具体的事务，如果由社会组织承担这些职能，不仅可以使政府集中精力抓好宏观管理，从微观管理中解脱出来，而且可以加快由“全能”政府向“有限”政府转变的进程，减轻政府职能转变的压力。

从社会组织与市场经济的关系视角看，社会组织的存在与发展有助于市场经济扬长避短。市场经济体制改革的顺利进行，取决于市场体制的健全和完善。所以，市场应该承担起组织经济活动、促进经济发展的职能。然而，市场远离政府的缺陷不利于市场经济的管理，要顺利沟通市场与政府的关系，就需要社会组织进行调节。社会组织具有客观、公正的特点，作为关系的媒体和载体可以对整个市场经济的运行起到促进作用，维护市场公平竞争的秩序。除此之外，社会组织具有独立的法人资格，可以独立核算、自负盈亏，并对自身行为独立承担责任。目前，在我国市场经济体制尚未健全和完善的背景下，无疑需要社会组织来弥补市场经济运行的缺憾。

从社会组织与政府、市场的关系综合来看，加强社会组织建设，规范发展社会组织，不仅是现阶段我国发展社会主义市场经济的迫切要求，更是实现政府职能顺利转变的一个有效途径。因此，政府和企业应善于利用社会组织来发展自己。随着我国社会改革的深入和利益关系的调整，社会阶层分化加剧，利益冲突越发尖锐，很多深层次的社会矛盾和问题逐渐暴露，其中频繁发生的群体性事件尤为突出。作为政府、市场、公民社会这三种社会结构的一种组织形态，社会组织在化解社会矛盾、缓和社会冲突等方面发挥着政府、市场不可替代的作用。作为一种自治机制，社会组织承担了越来越重要的管理职责，其民间性、灵活性、公益性等特点使其具备了治理群体性事件的优势。原先体制下是由政府承担全部责任，对群体性事件实行大包大揽式的管理，然而实践证明，无论是从职能转换角度，还是从行为能力角度看，这种传统的方式都不宜再延续下去。政府不能总是充当“救火队”，坐等小矛盾酿成大危机再作处理。若要改变此种被动局面，维持社会的长期稳定，同样需要健全一些社会服务性组织发挥其自律、监督、协调、管理等作用。社会组织在治理群体性事件过程中可以发挥信息收集与传递、构筑沟通和对话平台、社会服务和社会监督、宣传和教育等功能。⑤

由此可见，社会组织对于维护社会秩序，促进社会稳定发挥了积极作用。因此，我们必须高度重视社会组织在参与群体性事件治理中的作用，这不仅是更好发挥政府作用的需要，更是使市场在资源配置中起决定性作用的客观要求。

社会组织参与治理群体性事件的局限

理论研究和实践经验证实，社会组织在群体性事件治理中是交流沟通和对话协商的桥梁、社会服务和社会监督的使者、利益协调和利益整合的纽带、民众精神抚慰和情感寄托的家园。但是，目前我国社会组织在事前预防、事中协调、事后处理等方面尚未完全发挥作用，参与过程中仍然存在着诸多局限因素。

其一，事前预防不足。预防群体性事件发生的关键是遏制源头，应及时发现和消除可能引起群体性事件发生的苗头。利益表达渠道不通畅是群体性事件频发的一个重要原因。社会组织作为党和政府联系群众的桥梁和纽带，本应是群体性事件源头防范的重要支柱力量，但是社会组织反应迟缓。由于没有科学准确的预警响应，导致事件发生后措手不及，进而带来一系列连锁反应。一方面，社会组织严重匮乏导致公民在表达利益诉求时离散化程度比较高。问题处于酝酿阶段时，政府无法发现。然而问题一旦扩大，由于公民利益表达的无组织化和无序化，政府很难找到协商主体及渠道，只能惯用暴力进行压制，政府和民众都有可能为此付出沉重的代价。另一方面，社会组织虽源于公众，有良好的群众基础，但当矛盾纠纷初露端倪、可能演化升级时，社会组织由于其社会组织化程度低、社会影响力较小、号召能力弱等原因，往往在群体性事件发生过程中难以引导群众采用正确、理智、合法的表达诉求方式、依据政策法规、按照法定程序维护自身合法权益，社会组织的优势难以发挥。

其二，事中协调不力。群体性事件发生的原因错综复杂，涉及方方面面，能否科学决策对于事件的处置至关重要。虽然社会组织涵盖社会生活众多领域，其成员不乏专门研究群体性事件的专家、学者，但是由于社会组织人员整体专业化水平低、知识结构不全面、实践能力欠缺、应急能力不足等问题的存在，使其无法对事件的处置提供科学的决策建议、专业咨询和技术支持，在参与治理群体性事件的过程中无法起到决策智囊作用；群体性事件多属于思想认识、利益关系问题，治理的最根本目的是解决问题、平息事态、化解矛盾。社会组织尚没有掌握群体性事件发生的内在机理，往往无法做到审时度势、讲究方法艺术、有策略地缓解对立情绪，减少各种非理性行为的发生，更无法发挥其化解社会矛盾的稀释剂和消除社会冲突的缓速带作用；社会组织在紧急排险、医疗救护等方面还远没有发挥其代表的广泛性、专业性等独特优势，无法在短时间内动员其组织力量协助政府做好排险救护工作。

其三，事后处理不善。在群体性事件治理的过程中，善后处理是其重要环节。为防止群体性事件反复出现，即使事件暂时平息后也要继续做好善后工作，对可能造成群体性事件反复发生的因素保持高度警惕，并积极采取有效措施，做好疏导群众和化解矛盾工作。社会组织可以通过自身优势，利用捐赠、慈善等方式抚慰弱势群体因贪污腐败、分配不公等因素造成的心理失衡。但是频频被爆的丑闻如玉树地震的善款风波、“郭美美炫富事件”等把矛头指向了慈善组织的公信力问题。其次，社会组织作为独立于政府的第三方力量，有权批评和监督政府，但目前我国社会组织力量弱小，无法有效地监督政府的治理行为以确保其有针对性地解决实际问题，更不能以平等地位和政府交流群体性事件发生的原因，为避免类似群体性事件的再次发生向政府献计献策。

社会组织参与治理群体性事件的能力优化

社会组织治理群体性事件的效果与政府的包容度、社会组织自身的能力以及社会组织的公信力等密不可分。所以，我们应当进一步加强政府与社会组织在群体性事件治理中的合作，提高社会组织治理群体性事件的能力，提升社会组织治理群体性事件的公信力，以此消解社会组织治理群体性事件的梗阻。

加强政府与社会组织在治理群体性事件中的合作。政府与社会组织间的关系可以被认为是国家与社会关系在公共事务治理层面上的一个缩影，两者之间的合作协调将为缓解社会矛盾、促进社会和谐提供支持和保障。在治理群体性事件的过程中，政府和社会组织应该形成合作协调关系。各类行业协会可以针对本行业领域的问题与政府进行合作，如通过签订救援灾害合作协议、形成法规化的合作关系，不仅可以构建危机应急网络，而且可以有效整合资源、及时消除和化解危机事件。社会组织要想在参与治理群体性事件的过程中发挥作用，就必须摆脱浓厚的官方背景，通过法律、制度的途径争得自己平等的发言权，这就要求以法律的形式明确社会组织在群体性事件中的权利和职责。既要保持社会组织自身的独立性，充分发挥其作用优势，又要规定社会组织在参与治理群体性事件过程中的决策流程、活动区域、应急手段等，确保其参与治理的有效性。政府要改变以往作为群体性事件唯一治理主体的局面，在群体性事件的治理中放手委托社会组织开展工作，培育社会组织的应对能力，同时对社会组织的治理活动进行指导、支持和监督，提供必要的帮助。

提高社会组织参与治理群体性事件的能力。社会组织要生存与发展，首先是要解决资金问题。从长远考虑，为了保持社会组织的独立性，可以将一部分目前由政府承担，而社会组织完全有能力履行的社会职能，将其转移给社会组织，政府通过“政府采购”——公共服务外包的方式，向社会组织购买相关服务，通过支付费用的方式与社会组织进行合作，既能使政府从具体而繁杂的事务性工作中解脱出来，从而提高政府行政效率，也能扩大社会组织的资金来源渠道。此外，社会组织还应提高自身募集资金能力，建立起多样化的筹资机制，拓宽融资渠道，如可以向基金会申请专项活动经费，可以向企业争取赞助，还可以向各种国家组织寻求支持等。其次，社会组织要提供优良的公共服务，人才必不可少。在人员管理方面，社会组织应该突破传统“编制”限制，向企业借鉴经验，通过聘用方式公开在社会招募工作人员，为组织注入新鲜血液；在薪金管理方面，通过对工作人员实行岗位薪金责任考核制度，不断提高他们工作的积极性；在专业化方面，按照治理群体性事件所应具备的能力要求，对社会组织人员不断加强防范处置群体性事件的相关业务培训，重点提高协调矛盾、谈判沟通、现场救护等能力水平；此外，还应克服志愿者不足的现象，对参与志愿服务的公民给予各种优惠条件及奖励，充分调动和发挥志愿者的积极性。

提升社会组织参与治理群体性事件的公信力。公民是群体性事件中的主要受害者，因此，要提升社会组织参与治理群体性事件的公信力，与公民进行和谐的互动就显得尤为重要。第一，社会组织要维护弱势群体的权益。社会组织社会不同利益群体的代言人。社会组织是以组织成员的共同利益为基础，通过维护组织共同利益来达到维护组织成员利益的目的，它是制度化反映利益诉求的重要组织形式。社会组织作为不同利益群体代表，根植于公众，熟知所属成员的利益需求，往往能够通过多种渠道和合法方式来反映弱势群体的利益诉求，同时也能把党和政府的方针政策及时传递到群众中去，是党和政府与群众联系的桥梁和纽带。社会组织在维护弱势群体利益的工作中，一方面，通过有组织、有目的地进行社会动员，整合和影响组织成员的价值观及利益表达方式，切实维护弱势群体的合法权益；另一方面，为弱势群体的利益表达提供多种合法的表达方式，畅通利益诉求表达渠道。第二，社会组织要加强与公民的互动。社会组织可以借鉴电子政务在政府办公领域的应用，创建适应自身发展的网络办公体系。社会组织可以开通网络利益诉求通道，当公众向有关部门表达不满遭拒或没有得到妥善处置时，可以通过社会组织的网络平台进行利益诉求，使公众的利益需求能够畅通无阻地传达给社会组织，进而传达给政府部门，避免公众因利益诉求无门而釆取过激行为；在对群体性事件进行治理的过程中可以通过互联网向公众及时公开事态发展情况及处置方案，并将日常办公中的财务运转情况进行公开，接受广大人民群众的监督。第三，充分发挥商会、行业协会等社会组织的自身优势，完善其信息咨询、政策咨询、行业咨询等方面的服务内容，使其能够为组织成员提供丰富的项目指导；鼓励法律援助、仲裁调解等类型社会组织的发展，为社会各阶层群众提供法律援助。此外，应更多地发挥社区民间组织、物业管理协会等基层社会组织的调解作用。⑥最后，充分发挥媒体的宣传作用，扩大社会组织的公信力和影响力。社会组织是否具有影响力和公信力取决于：一方面自身是否具有较强的专业实力，没有实力就无从谈公信力和影响力；另一方面离不开媒体的关注和宣传，更重要的是通过媒体的监督和宣传，增强社会组织的透明度。社会组织公信力和影响力的形成要靠脚踏实地，严谨细致，运作有序的作风，靠实力去打造。同时，社会组织要与报纸、杂志、广播、电视和网络等媒体建立深度的合作关系，积极地向社会公开自己，宣传自己，接受媒体监督，争取社会的支持，促进公信力和影响力的提高。

综上所述，在“社会治理”模式的要求下，为了使市场在资源配置中真正能够起到决定性作用和更好发挥政府作用，社会组织必须承担起治理群体性事件的部分职责。然而，由于我国现有的社会组织发育程度较低，社会组织在参与治理群体性事件过程中存在的一些局限还有待优化，自身优势还有待进一步培育和提升。

①李慧凤：《社区治理与社会管理体制创新》，《公共管理学报》2010年第1期。

②张仲涛、徐韩君：《试论社会中介组织化解社会矛盾的优势与路径》，《苏州大学学报》(哲学社会科学版)2013年第2期。

③陆学艺、李培林、陈光金主编：《2013年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社2012年版，第134页。

④《中国共产党第十八届中央委员会第二次全体会议公报》，《人民日报》2013年3月2日。

⑤彭晓伟：《非政府组织参与群体性事件治理的功能、原则及意义初探》，《云南行政学院学报》2010年第3期。

⑥刘丽英：《非政府组织的优势与社会管理的创新》，《中共山西省委党校学报》2011年第6期。