城镇化中失地农民权益的保护

胡 盾

（1.太原学院基础部，山西太原030012；2.山西大学政治与公共管理学院，山西太原030006）

21世纪以来，我国突破了城乡二元的分割模式，城镇化得以迅猛地发展。城镇化进程包括：经济城镇化，人口城镇化；城市建设、生活环境城镇化；人民生活水平城镇化[1]。农村城市化发展的过程是城市化战略扩张波及农村的过程，失地农民作为一类特殊群体，产生于这一过程并出现了一系列问题。从法律角度来看，失地农民可以理解为：在失去土地经营权的同时失去经济、政治以及其他与土地相关权利的特殊法律主体[2]。

一、失地农民权益缺失的现状

随着城镇化的深入，我国出现批量农民失去土地的现象。作为城市化战略扩张波及农村的必然结果，失去土地进入城市的农民成为了一个特殊群体。我国农民失地问题在20世纪50年代就已出现，到21世纪初达到高潮。当前我国的城镇化率平均每年提高百分之一。城镇化进程中需要占用大量的土地进行各类设施的建设。目前，全国失地农民约有4 000万人，平均每年还会增加约200万人。按此速度发展，从本世纪初到本世纪30年代，将可能会有超过5 000万亩农村土地被占用，而失地农民会膨胀到近亿人[3]。与此同时，失地农民权益缺失问题也越来越突出。具体状况表现如下：

（一 ）经济权利的缺失

1.失去基本生活保障。土地是农民生存的基本保障。农民在失去土地后进入城市生活，生活成本增加了，却没有了基本稳定的生活来源。进入城市的农民就业初始，必然会有一段等待就业时期，基本上没有什么生活来源。同时，征地补偿标准普遍过低，与市场脱节，不能解决农民长远问题。

2.失去就业保障。土地作为我国农民日常劳动中最基本的劳动对象与劳动场所。一旦农民失去土地的经营权，就失去了最基本的生产要素，农民就会出现就业危机[4]。现行的征地补偿方式大多以一次性货币安置为主，而农民真正需要的就业安置却很少。即便进行了安置，因为可以从事的岗位性质的原因，当单位出现改革时，就大都成为机构精简的对象。

3.失去财产和财产权利。土地是重要的资源，也是重要的财产。在土地集体产权环境下，每一个个体都应该享受到征地带来的利益，包括补偿费和土地他用的增值金。目前我国农地产权归村集体所有，集体成员之间平均分配使用权，而形成农地产权制度上的“公平性”和“福利性”。实际上农民并没有完全获得土地财产的全部收益。

（二 ）政治权利的缺失

农民作为农村集体土地的产权主体，拥有土地的大部分经营权和部分收益权，他们在土地上劳作以满足基本的生存需要，并努力使土地增产，提高自己的生活水平，从而拥有参与政治活动的经济基础。通常农民政治需求的表达，是通过村民自治的民主投票和监督行动来制约村级公共权利。如果农民的经济水平低，那么其政治权利需求无法完全满足，不可能对村民自治充满积极性。失地农民经济权益的缺失决定了其政治权利的空位。同时，相应的意识形态的权益，比如教育权益、文化权益等必然也得不到保障[5]。

（三 ）其他社会权利的缺失

土地是农民最主要的生产资料，农民大多的权益是建立在土地之上的。一旦农民失去土地经营权，建立在土地经营权基础上的一系列权益也会随之消失。其次，对于拥有副业的农民来说，土地是其生活保障的底线，失去土地，就意味着在副业发展上失去了底气和根基。

二、失地农民权益缺失的原因

虽然我国在法律上明确规定了农村土地权属归集体，但集体到底是谁比较含混。同时在征地过程中片面地看到土地短期的利益却忽视了长远的发展。另外建立在农村土地基础上的农村养老和医疗保险，在农民失去土地时就会出现难以转移接续的问题。失地农民权益受损的原因如下：

（一 ）土地产权制度缺陷

我国的《宪法》虽然明确了农村土地权属归集体，但是具体代表集体的主体并不明晰，乡镇、村集体、村小组都可以成为村民集体。土地主体不明晰导致土地所有权主体常常出现缺位的情况。土地产权关系的混乱必然会导致农民权益被侵，因为所有权集体的不确定性，导致看似人人所有，但是却人人无权。实际上，集体土地的最终所有权掌握在国家基层政权手中，[6]同时，国家依其行政权一定意义上不能使农民的经济权益得以完全实现。集体土地转让的前提是土地先被国家征用，农民的土地因被征用所得补偿款远少于国家对集体土地转让所得转让金，造成了农民经济权益的损失。

（二 ）土地征用机制不完备

我国现有的土地征用机制使农民经济权益受损。《土地管理法》指出，基于公共利益，国家可以以征用的形式将集体的土地转为国家所有。但是“公共利益”的界定却并不明晰，这就使得一些建设项目可以打着“公共利益”的擦边球进行营利性质的建设，引发征地矛盾。同时补偿的金额仅按照统一的粮食作物价格来测定，没有将土地转让后产生的大幅度增值额作为补偿。且一次性补偿也不能解决失地农民的生计和发展。

另外，补偿安置工作多数补偿仍只通过经济补偿来进行，对于农民的安置工作并不多见也不充分，失地农民面临无地可耕、无工可做的困局，当补偿款用完后就失去了经济来源。

（三 ）社会保障不完善

农村土地部分发挥着农村社会保障制度的保障作用。城镇化中失地农民面临着如何实现由新农合和新农保转移到城镇居民或城镇职工社保的困境。失地农民面临着为转变就业模式、生活方式付出巨大的学习、生活的压力和成本。社会保障的缺失阻碍了城镇化的进度，从而不能真正实现失地农民的权益保障。

三、我国保护失地农民权益的有效途径

为了从根本上保障失地农民权益，结合我国国情的基础上，可从以下几个方面进行改革：

（一 ）改革土地产权制度

在坚持社会主义的原则下，改革我国农地产权制度：强化土地的集体权属，规范土地产权的范围，保证农民对土地的经营权。使土地产权能够规范地进入市场，同时能够确认土地经营权的主体。

首先，确定农地产权主体。细化土地确权，界定土地所有权归于的集体是乡镇政府、村集体还是生产小组。在此基础上颁发具体的、具有严格法律效力的土地权证书来确认这一权利。以法律的形式将土地的占有权、使用权、收益权、处置权完全明确地授予集体所有。明确权利主体可以更好地规定权利归属人，进而使权利主张更有力度。避免集体得到补偿，而对集体中个人的补偿力度不足。同时可以使征地过程中的补偿主体更为明晰，避免错补、误补、漏补。

其次，限定农村土地产权的界区，优化农村土地产权结构。在集体所有绝不动摇的大前提下，严格保障承包土地的农民对其所承包土地的经营权。在集体享有农村土地所有权的大前提下，农民可以对土地使用权出售、交换、继承、抵押。这样保证了农民享有土地经营权短期转移的收益。对于专门用于村集体作为经营用地的土地，可以经过强制征用，以商品或资本的形式进入市场，通过产权、经营权交易、土地资本入股或是租赁等方法实现土地的增值，避免单一的低成本征用，这样可有力地保障失地农民的经济权益。

（二 ）完善土地征用的法律规范

保障农民基本权益，首先，应该明确土地征用目的。界定公益性用地和经营性用地，政府征用公益性用时，需依市场形成的土地转让价格支付补偿征购金。农民自主和约性交易经营性用地的价格完全由市场决定，土地征用的标的应包括承包经营权及土地的所有权。其次，提升土地征用补偿制度。对于以农业为主的偏远地区，不仅要对土地进行补偿还要解决失地农民的就业问题，对就业进行补偿，即对农民进行技能培训并推荐岗位，这样不仅解决征地农民短期内的经济困难，也可以实现失地农民基本权益的保障。

（三 ）完备社会保障体系

建立完备的社会保障体系，使其最大程度地涵盖所有农民群体，并在土地征用过程中，农民的基本生活、医疗和养老可以得到保障，而不至于陷入困境。另外，知识和技能的培训以及解决就业能保障农民角色转换后的发展，使其生活稳步提升。

1.建立基本生活保障基金制度。针对失去土地经营权的农民中可能会出现的基本生活保障缺失的群体，有必要按照其具体情况，建立健全作为社会保障的基本生活保障基金制度。这部分资金由土地经营权的接续单位、政府和社会性机构提供所需的资金。

2.建立医疗、养老社会保障机制。在社会保障方面，失去土地经营权的农民将有可能面临城镇居民的医疗、养老保险和新农合、新农保难以实现转移接续的问题。在保障其合法的社会保障权利方面必须构建广覆盖的、重点保障的社会保障体系，并且确立制度，在土地经营权转让期间实现有效地转移接续，不会因为土地经营权的转移出现保障真空。在这方面村集体和政府必须准备充足的社保基金来满足农民需求。

3.构建教育及培训的保障机制。城市中的农民必须解决其后代进城入学难的问题和技能不足的问题。这需要完善教育资源的配置，使转入城市生活的农民子女能够享受到均等的教育资源，保障其享受九年义务教育的权利。同时农民进城后面临着由村民向市民的角色转移，这需要必要的职业技能和职业素养的培训。这可以通过在农村成立职业技能培训中心和进城后到城市职业学校进行职业技能培训并享受减免学费来完成就业。

4.构建再就业新机制。村民向市民的角色转换还需要在思想上转变观念，即由靠土地这只永不会被打破的饭碗转向饭碗需要个人维护的思维方式，提升转为市民的村民竞争上岗、自谋职业的自觉与能力。同时政府可以在补贴的同时通过金融政策，降低其贷款创业难度。在提升进城农民劳动技能的基础上予以消化进城农民劳动力的企业税费减免的政策，提升企业积极性。

总之，城镇化涉及到农村和城市的发展，在这个发展过程中关键点是土地，着眼点是由村民转为市民。这就必须要以人为本，保护失地农民权益。对于征用农村土地政府要完善法律法规保障农民土地权益，将征地不仅仅单纯地作为经济行为，还必须兼顾其社会效应，通过法律法规的完善和严格执法来保障农民包括收益权、受教育权在内的一系列权利，切实长远地提高农民进城后的生活水平，并使其拥有较好的发展空间。

［1］韩兆洲，孔丽娜.城镇化内涵及影响因素［J］.南方农村,2005（1）：40-42.

［2］唐琼.论失地农民权益的法律保障［D］.武汉：华中师范大学，2006.

［3］高勇.失去土地的农民如何生活——关于失地农民问题的理论探讨［N］.人民日报，2004-02-02（5）.

［4］李集合，彭立峰.土地征收：公平补偿离我们有多远？［J］.河北法学，2008（9）：117-123.

［5］丛旭文，黄晶梅.城市化失地农民的社会保障问题研究［J］.求索，2012（3）：78-80.

［6］徐汉明.中国农民土地持有产权制度研究［M］.北京：社会科学文献出版社，2004.