新疆公路项目代建制的建设

高丽娟

（新疆交通建设管理局，新疆 乌鲁木齐 830000）

1 公路项目代建制介绍

根据我国近年来的研究和实践总结，公路项目代建制通常是指公路项目建设单位通过招标等方式选择代建单位，承担项目建设的组织和管理工作，实现工程质量、安全、投资、工期和环保等管理目标的建设模式。代建制，又称代业制，在国外已应用了30年左右，国际工程项目管理模式并没有“代建制”这一说法，而主要有以下三种模式，即设计-招投标-施工（DBB模式）、建设管理（CM模式）和项目总承包（DB）[1-4]。目前，大中型项目采用CM和DB模式较多，小型项目采用DBB模式较多。2004年7月16日，国务院正式颁布了《关于投资体制改革的决定》，明确规定对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即：对非经营性政府投资项目，通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。

代建制有其自身的优越性。代建管理要求项目法人负责投融资，代建单位负责建设管理，实现投资与建设管理相分离，能规范政府的投资行为，有效保证建设资金的使用效益和工程质量。由代建单位实施建设管理能发挥其理论知识的专业优势、企业组织的团队优势、管理机制的市场优势，实现建设管理的专业化。由代建单位进行项目管理，可以使项目决策者与实施者分离，加之代建机构的专业化运行机制，有利于抑制腐败行为和超投资现象[5]。

目前，相比我国其他公共设施建设领域，公路项目代建制试点起步较晚，范围较小，在北京、深圳、贵州、云南、海南等地区，政府投资公路建设试行代建制有较快的发展，其他地区均处于试点和摸索阶段。北京、深圳、新疆等地发布了本地区代建制管理办法，对政府投资的公路项目代建加以规范。同时，由于现行代建单位法律地位不明确，在代建制实践过程中，代建各方责任、权利、义务不对等，影响了代建单位的培育和代建市场的发展。

2 新疆公路项目代建背景

新疆交通项目代建始于2010年开始的交通行业全国性大型援疆活动。代建实施是深入贯彻中央新疆工作会议精神，推动新疆经济社会跨越式发展、建设和谐新疆的行动，是中央资金转移促进落后地区发展的一个重要举措。促进地方经济，交通先行，国家交通主管部门组织多个省市参与新疆项目代建[6]。

按照自治区大建设、大开放、大发展的要求，“十二五”计划完成全社会交通固定资产投资1500～2000亿元，建设总里程7.6万公里，到2015年底，全区高速公路通车里程达到5000公里，建设规模为历史之最，建设任务异常繁重，对新疆交通建设提出了更高的要求和更大的挑战。2011年交通建设投资规模为350亿元，计划新开工项目40个，续建项目29个，建设总里程8342公里。新疆单一的交通建设管理模式已无法满足新形势下的新任务和新要求，从事公路建设项目的管理人员、技术力量明显不足，已无法适应公路大建设、大发展的需要。为确保建设任务的顺利完成，新疆交通运输厅积极转变观念，大胆创新，开拓思维，创新管理模式，深化公路建设管理体制机制改革，坚持用新观念研究新情况、用新思路破解新难题、用新举措推动新跨越，提出借全国援建新疆之际，邀请援建各省市交通行业参与新疆交通建设的想法。

代建思路提出后，得到了新疆自治区党委、人民政府和交通运输部的高度重视和大力支持。2010年5月国务院在北京召开新疆工作座谈会，会议做出了推进新疆跨越式发展的战略部署，国家基础设施建设投资将继续向新疆倾斜。新疆自治区政府及交通运输厅借全国各省市援疆之际提出交通建设援疆的新思路，得到了交通运输部的高度重视。2011年1月交通运输援疆工作推进会在乌鲁木齐顺利召开，自治区交通运输厅与多家代建单位签署了代建框架协议，在此基础上，分别与14个省市、16家代建单位正式签署了项目代建协议。

3 新疆公路项目代建的特点

（1）新模式下的援疆代建

新疆进行的非经营性政府投资项目管理代建模式不同于国内已经出现的政府集中采购的深圳模式、有限市场化的上海模式、充分市场化的北京模式三种类型。新疆公路项目代建是在交通运输部和自治区的大力支持下，以“政治任务动员，市场规律办事”为基本出发点进行的。援疆代建的实施，极大提高了代建单位的积极性，在一定程度上实现了全国公路交通建设的交流互动，促进了公路代建制在我国的发展。

（2）代建单位性质不一

参与新疆公路援疆代建工作的单位既有企业单位，也有事业单位，既有设计院、咨询公司、建设单位，也有专业高校。多性质的代建单位虽然给新疆自治区交通建设主管单位统一化、标准化的代建工作管理带来了一些难度，但是却给新疆公路代建新模式的探索增添了活力，加快了内地公路建设先进管理理念和管理制度的引进与运用，加强了援疆代建对新疆公路建设体系的人才培养。

（3）监理模式的采用

在新疆公路代建项目中，代建单位除了代表项目建设单位承担部分建设管理职责外，还就与监理单位的关系开展了两种方式的探索：一是采用代建单位与总监办合并，招标驻地监理办两级管理模式；二是采用代建单位和监理办并列为一级管理模式。指挥部和总监办合署办公，极大地简化了工作环节，提高了工作效率，实现了资源的最优化配置。

（4）公路项目代建的合同管理

新疆针对大规模的公路代建项目制定了严格的合同管理制度，《代建协议》明确规定了各代建单位所应承担的各项工作，包括项目开工至交工验收期间，除设计评审、施工及材料设备等招标以及属于政府相关部门之间组织、审批职责范围内的工作外，其余建设管理工作均由代建单位承担。

4 新疆公路项目代建的经验和成效

通过代建模式的实施，内地省市大量经验丰富的精兵强将参与了新疆公路交通的建设，提高了新疆公路建设管理的专业素质和技术能力，全区公路通车里程明显增加，进一步完善了新疆地区的公路网结构，加快了自治区公路交通发展的步伐。

（1）公路建设成绩显著

新疆共与12个省、市的16家代建单位签订了22个建设项目的代建协议，建设总里程为3164公里（其中高速公路1934公里，一级公路42公里，二级公路1167公里），项目总投资近741.72亿元。自2011年开工建设以来至2014年4月底，22个代建项目共完成投资任务514.61亿元，占代建项目投资总额的69.38%，共有15个代建项目已于2012、2013年度完成交工验收，为新疆交通建设跨越式发展的“三年攻坚”阶段目标的完成奠定了扎实基础。还有6个代建项目拟于今年完成交工验收，乌鲁木齐绕城（东线）高速公路项目计划于2015年交工验收。与此同时，新疆公路项目代建在质量、安全、进度、信息管理各方面取得了前所未有的成就。仅就公路建设质量而言，代建项目的质量优良率达到90%以上，质量综合检测评分平均在90分以上，为新疆公路建设现代化、标准化起到了极大的推动作用。

（2）公路建设管理机制创新

在交通运输部的组织协调下，截至目前，共有内地12个省、市，16家代建单位共同参与新疆交通建设，形成了全国交通共同援疆的崭新局面，创新了工作机制体制和管理理念。

一是大标段、大监理的实施。本次参与新疆代建的都是内地经验丰富的大单位、大企业，大标段、大监理有利于代建项目的统筹一体化管理，极大提高决策的时效性和合理性，增强信息传递的准确性。二是推进工程建设信息化。新疆公路项目代建过程中，应用了自治区自己开发的公路项目代建管理平台，实现了部分代建业务网上办公的目的。各代建单位积极开展信息化管理，通过办公平台、网站公开等多种形式，提高了代建项目的信息化管理水平。

（3）人才、技术、管理的引进效果明显

长期以来，新疆公路建设管理由自治区交通建设管理局和公路管理局负责全面统筹规划和建设管理，由于新疆地区自身的自然条件和科学技术发展的限制，公路建设管理水平一直落后于内地发达省市。本次新疆公路项目的代建实施，引进了国内在公路建设管理领域具有相当成就的一大批公路建设单位，其中不乏经验丰富的省级高速公路发展集团、高校建设团队、一流的施工队伍等，极大地促进了新疆公路建设管理水平的提升。

5 完善新疆公路项目代建制的措施

（1）明确代建制的法律地位

《国务院关于投资体制改革的决定》颁布以来，中央并未及时出台相应的代建制管理办法，国家层面的代建制法律法规制度尚未建立。从代建制在新疆和全国各地的实践来看，虽然颁布了一些规范性文件，明确了代建单位在代建期间行使投资主体或建设单位的职能，但法律效力并不高，造成代建单位在代建管理中有时无法有效行使相关权利、承担相应责任。另外，现行代建管理的法律监督体系也亟待完善。目前有很多建筑工程管理方面的法律法规都对监督检查有所规定，但缺乏针对代建管理及代建主体相应的、可执行的具体监督管理规定。

（2）合理设计代建取费标准

目前，我国还没有制定专门的代建取费标准。由于代建管理涉及到建设单位管理费、工程监理费、招标代理服务费、造价咨询服务费等多项费用计取，短时间内也不具备制定取费政策的条件，因此，代建管理服务费应当根据代建单位的工作内容与职责确定，具体应由项目法人与代建单位协商或招标确定。对于代建单位而言，要合理的参与到项目法人的建设资金管理中去，利用自身的专业技术优势、先进的管理手段，科学合理地为项目投资方节省建设成本，提高项目建设的投资效益。

（3）建立代建市场管理与准入机制

长期以来，我国对工程建设单位的准入采用资质管理的方式，对于代建准入资质，根据十八大以后新一届政府提出逐步减少行政许可的基本思路，结合公路行业代建管理发展状况，目前还不具备再新设立准入机制的条件，但是以同类项目业绩、管理人员能力与经验为主的资格条件作为准入考察机制时，要坚持“择优选择，专业管理”的基本原则，确保代建单位具备综合性的代建管理能力。

（4）梳理代建单位与监理的关系

经过多年的工程实践，从实质性工作内容的角度来讲，工程监理缩小可至“现场旁站”，放大可至“建设管理”，工程监理应当是建设管理的重要组成部分。代建单位为了行使项目管理的职能，必须健全组织机构，配备一大批管理人员，而监理单位为了行使管理职能，也必须配备相应的组织机构和人员，机构重复设置，人员重复配置，浪费了大量的人、财、物和信息等社会资源。为了优化资源配置，减少管理环节，促进目标控制和过程管理的有效结合，切实提高项目建设管理水平，公路项目代建非常有必要推进建设管理和工程监理的逐步融合，进一步理顺代建单位和监理单位的职能，优化配置，有效的节约资源，提高项目投资效益。

代建制从推出至今，在制度建设和模式运行上并没有很大突破，代建制依然没有明确的法律定位，仅停留在国务院及相关部委规定的层面，在各行业、各地区实践中，代建单位也被证明在现有体制下根本无法完全取代建设单位。但是代建作为一种项目管理模式，经过长时间、广泛、多种形式的实践，已经累积了大量经验，在项目建设管理专业化方面也取得了良好的效果，相信以后能够有更大的发展空间。立足现在，瞻望未来，今后要加强对公路代建的规范，合理推广专业化的代建管理，完善建设管理市场，争取代建管理在服务我国公路建设上取得更大成就，并进一步促进我国公路交通建设事业的新发展。

[1]赵炜诚，郭亚兵.公路项目“代建制”运行机制关键问题研究[J].上海公路，2006（3）：49-51.

[2]王国锋.浅谈公路工程项目代建制几个关键问题[J].公路交通科技：应用技术版，2009（S1）：20-23.

[3]张中林.公路项目代建制管理探讨[J].交通标准化，2014（2）：94-95.

[4]严玲，尹贻林.基于治理的政府投资项目代建制绩效改善研究[J].土木工程学报，2006（11）：120-126.

[5]李军，崔淼，刘江.公路项目代建制模式构建[J].北京工业大学学报，2007（11）：1182-1186.

[6]张治凯.新疆公路交通项目代建实践探讨[J].武汉职业技术学院学报，2014（1）：21-24.