用“河长制”破解河库长效管理难点的探索

苏照福 李育华 王曼之

（1.江宁区淳化水利站，江苏南京 211112；2.江宁区水利局，江苏 南京 211122）

1 基本情况

江宁区位于长江下游南岸，总面积1573 km2，境内分为沿江水系、秦淮河水系和水阳江水系，拥有区级河道37条，堤防561.27 km，其中，示范段堤防276.40 km，一般堤防284.87 km；乡村级河道1092条1428 km，村庄河塘3万多面，蓄水超1亿m3；在册水库72座，其中，中型1座、小一型28座、小二型43座，汇水面积248.03 km2，总库容约 1.0 亿 m3，兴利库容约0.65亿m3。这些河道、水库担负着全区泄洪防洪、抗旱引水灌溉、水产品养殖和人民生活用水的重任，是全区经济社会持续健康发展的生命线。

1.1 河道管理情况

全区河道实行“区河区管、镇河镇管、村河村管”的分级管理体系。河道管理模式大致分为三种：一是管养分离模式。通过公开招投标形式，引入具有养护资质的水利工程维修养护公司实施管护，河道管理单位负责监督考核。目前区级河道全部实行管养分离模式，拥有管护公司11家，管护人员39名，养护人员386名。二是委托管理模式。由河道所在街道委托水利站负责管理，水利站直接安排或通过招聘河道专职管护人员，负责河道的日常管护。三是直接管理模式。部分河道由河道所流经的社区负责管理，社区配备河道管护或保洁员，负责河道的日常管理。

1.2 水库管理情况

全区现有在册水库72座，每座水库均设有管理机构，配置固定的办公场所和专职管理员。水库的管理遵循“安全第一、保护优先、统筹兼顾、合理利用”的原则，按照《江苏省水库管理条例》的相关要求，落实管理责任、建立日常巡查管护制度和维修养护制度。目前，全区大部分水库的具体管护均通过招投标的形式，引入有资质的水库养护公司、园林管护公司负责管理。

2 河道水库管理的难点

2.1 缺乏有效的涉河管理机制

全区各涉河管理部门虽有管理职责和管理范围，但在实际管理过程中，各部门各行其事，缺乏统一的指导部署和有效的协调沟通机制，各职能部门间涉河管理未能很好地形成工作合力。此外，政府的行政推动力度也明显不足。过去的几年，随着全区经济社会的快速发展，区内部分河道河段随意侵占现象严重，河道堵塞、污染，影响河道防汛安全，水环境、水生态突发事件频频发生。解决这些问题亟需不断建立和完善涉河各相关部门间的联合工作机制，实施联合执法和管理，提升和保障河道管理、保护成效。

2.2 管理经费投入明显不足

重建轻管的现象严重，虽然近年来，省、市、区三级财政对河道整治的投入力度不断增加，但在河道管理方面的投入明显不足。根据财政部、水利部颁布实施的《水利工程维修养护定额标准》测算，全区每年需要水利工程维修养护经费约为855万元，农村河道养护经费240万元，2012年实际拨付为343万元和100万元，严重不足。今后，随着全社会对生态文明建设重视程度的不断提升，河道管理要求、目标和管理的难度也将不断提高，现有的财政投入规模远远不能满足实际管理工作需要。河道管理经费投入不足，已成为制约河道长效管理和河道防洪、生态等功能充分发挥的主要瓶颈之一。

2.3 基层单位工作能力欠缺

除区管河道外，大部分河道和水库均由基层水利站负责管理。但由于历史原因，基层水利站职工队伍的整体素质不高，人员老化、结构不合理，缺少水利专业技术人才和管理人才。虽然近年来，各级水利部门加大了对基层管理站所职工队伍的教育和业务能力培训，管理服务能力有所提升，但相对于越来越高的管理要求，还存在很大差距。同时，基层各水利站还承担着水利技术推广和管理服务等诸多职责，导致部分地区河道、水库的管理还存在缺管、失管现象。此外，相关养护队伍管理能力和素质参差不齐，造成养护不及时、巡查不到位、发现问题不及时等现象也时有发生。

3 长效管理的途径和保障措施

为解决上述问题，2013年江宁区委、区政府印发了《江宁区“河长制”管理实施方案》，提出以河道、水库管理“河长制”为抓手，努力实现全区河道、水库的长效管理和有效保护。方案明确由各级党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的治理、保护和水生态、水环境持续改善，实行河道管理属地行政首长负责制。经过近一年的探索，逐步形成了一套较为系统、全面、有效的河道长效管理工作途径和保障措施。

3.1 建立组织体系，强化政府领导

成立了由区主要领导任组长，分管领导任副组长，区水利、环保、住建等部门主要负责人和街道、园区政府主要领导为成员的江宁区“河长制”管理工作领导小组，负责“河长制”管理的总体指导、统筹协调、督促检查和考核验收。各街道、园区相应成立了领导小组，细化分解相关责任，做到区、街道（园区）、村（社区）层层明确任务、落实责任。区及各街道、园区党委和政府领导均担任了相关河道（水库、湖泊）河长，负责辖区内河流的治理和保护，是河道管理的第一责任人，对所负责的河道断面水质达标负第一责任。

3.2 建立工作机制，强化工作实效

一是建立集中办公机制。成立河道管理河长制工作办公室，抽调水利、环保、住建、监察等重点部门分管领导及业务骨干，组建河道巡查、工程推进、水质监测和督查考核四个工作组，集中办公、协调推进。二是建立巡查督查机制。由区水利部门牵头负责河道巡查工作，制定巡查管理制度，做到巡查工作常态化；由区监察局牵头考核督查工作，定期通报督查结果，督促各相关地区和单位加快推进河道治理和长效管理工作。三是调研会办机制。对“河长制”推进工作中遇到的困难和需要多部门协调的重大问题，由主要责任部门进行调研并会同相关部门及时进行专题研究，提出解决措施和方案，确保各项工作任务取得实实在在的成效。

3.3 明确总体目标，落实工作任务

区委区政府提出了到2014年底，地表水水质达标率85%以上、Ⅲ类以上地表水比例52%以上、小康断面达标率95%，基本消除辖区内河道黑臭现象；到2015年底，全面完成全区河道水环境综合整治工作，地表水水质达标率90%以上，Ⅲ类以上地表水比例达到60%以上，国家和省市目标考核断面、省市小康水域功能区考核断面、省市基本现代化水域功能区考核断面水质达标的总体目标。同时，对河道的具体管理工作提出要做到“三不四要一达标”，即：污水不下河、垃圾不倾倒、违障不搭建，河道要安全、底泥要清理、河面要保洁、生态要修复，水质要达标。

3.4 强化部门联动，形成工作合力

区“河长制”领导小组统筹负责全区河道长效管理工作，分解年度工作目标和工作计划，建立协调沟通机制，加强各成员单位涉河管理职能履行情况的督促检查，努力形成工作合力。区水利局加强对饮用水水源地以及河道的巡查监管，落实堤防管养分离模式，确保河道安全高效运行；区环保局加大对企业排污的监管和巡查力度，确保实现达标排放；区城管局加大河道两岸环境管理，严控渣土车向河道倾倒渣土；区农业局加大农业面源污染控制，指导、督促各地秸秆还田和综合利用工作，确保秸秆不得入河；区林业局加大河道两岸绿化、湿地系统修复任务，加快生态防护林、水源涵养林建设。其他各成员单位根据自身职能，细化工作任务，强化责任落实。

3.5 加大财政投入，固化管理经费

区每年拿出新增财力的10%～20%专项用于河道综合治理和长效管理，建立资金专用账户。2013年江宁区投入1542万元用于河道综合整治和管护。在加大财政投入的同时，积极拓宽资金筹措渠道。一是积极争取国家和上级投资；二是按照文件规定，严格落实水利发展基金；三是加大各级财政相应配套资金；四是按照“谁受益、谁投资”的原则，积极引导受益单位和受益群众筹措部分资金；五是积极鼓励沿河房地产开发商投资景观堤建设。在资金使用中，实行水行政主管部门与财政部门资金联合审核制度，进一步完善专项资金管理。

3.6 严格河道管理，提升管理能力

一是突出规划引领。按照“先规划保护、后开发利用”的原则，根据不同河道的功能定位，组织编制骨干重点河道保护规划，纳入城区总体规划，组织编制河道“蓝线”管理规划，规范河道岸线利用行为。二是坚持合理开发利用。充分考虑河道的防洪排涝、水资源供给和水环境承载能力，科学合理、有计划地实施河道资源的开发利用，努力实现经济社会可持续发展与资源环境可持续利用。三是严格涉河建设项目审批管理。建立河道水域占用等效补偿制度，针对经济社会项目建设确需占用水域的，积极落实等效补偿措施，规范涉河行政审批程序，实行行政审批公开透明运行，严格行政审批责任制和责任追究制度。四是完善服务体系。深化河道管理体制与改革，加强涉河建设项目的服务与监督，形成权责明确、分工合理、配合协调、运行高效的管理格局。加大管护人员培训力度，做到专职河道管护人员全部持证上岗，建立健全河道巡查、养护、运行、保洁、检验、验收、考核机制，逐步实现河道管理工作常态化，管理程序规范化，管理标准精细化，管理队伍专业化，管理手段现代化。

3.7 加强督查考核，强调宣传教育

区河长制办公室制订了“河长制”管理考核评价体系，实施量化考核评价。通过定期检查与重点检查、全面检查与专项检查相结合的方式，强化“河长制”各项任务的考核力度，并将考核结果作为对河长和责任板块负责人实施奖惩的依据。对责任河道发生防汛安全事故、水质恶化的责任人，实行“一票否决”。同时，充分利用广播、电视、网络等媒体，大力宣传“河长制”管理的目标要求和意义，宣传低碳环保的生产生活方式，让保护水环境的理念深入人心。按期通报全区河流段面监测结果，对重点河道、湖泊、塘坝、水库等刊登红黑榜，对责任主体和责任人进行公示，设立举报电话，请公众参与监督“河长制”管理，以形成良好的管理氛围。

4 结语

江宁区河道管理“河长制”实施一年来，全区拆除河岸违章建筑共68处1.9万m2，开展污染源整治68项，开展分流改造、截流纳污、河道整治等全面治理工程10项，水域岸线管理逐步规范，河道管护能力和水平全面提升，全区水质、水环境和水生态总体呈逐步上升的趋势，特别是板桥河、丹阳河、牧龙河等主干河道水质良好，环境优美，生态健康。江宁区河道管理“河长制”工作的相关探索取得了较好的成效，相关做法和经验值得推广借鉴。