“开端计划”经费管理制度及其对我国的启示

罗枭　蔡迎旗　张文洁

[摘要]开端计划是由美国联邦政府主导的面向弱势群体儿童的教育补偿计划。它经历了初期及快速发展期、曲折发展期、注重质量的健康发展期。在其发展过程中，该计划形成了项目审批权与项目拨款权分立、项目运作权与经费管理权分立、独立采购与独立审计、多重监督与及时评估、严格而细致的奖惩制度等特点，对我国学前教育财政投入有一定的启示意义。

[关键词]开端计划；经费；管理

[中图分类号]G619 [文献标识码]A [文章编号]1004-4604（2014）01/02-0084-05

开端计划是美国历史上第一个由联邦政府主导，旨在为低收入家庭儿童、残疾儿童以及处境不利儿童提供高质量的学前教育和健康服务计划，迄今已积累了近半个世纪的运作经验。

一、项目管理机构和人员

开端计划的项目管理机构主要有开端计划办公室、开端计划区域管理机构、开端计划参与机构和开端计划授权代理机构。

（一）开端计划办公室

开端计划由健康教育福利部设立的开端计划办公室全权管理。它负责制定开端计划运作的一系列政策和制度，管理项目运作事务，审查批准全国的开端计划参与机构，并负责全国开端计划项目资金的拨款工作。办公室设主任1名，负责全国范围内所有开端计划项目管理事宜，对健康教育福利部部长负责。常设机构有：开端计划法律委员会、专家组委员会、政策咨询办公室、开端计划项目服务部、财政办公室、招标办公室、采购办公室、培训办公室等。各委员会和室部均设主任1名，对开端计划办公室主任负责。各委员会人员都有固定任期，但专家组委员一般为临时抽调。

（二）开端计划区域管理机构

开端计划办公室在全国范围内的14个中心城市设立了区域管理机构，其主要职能为：对开端计划办公室负责，监督辖区内开端计划参与机构的工作，并在适当时期为辖区内开端计划参与机构提供技术和人员协助。同时，机构中的专家组成核心小组，并吸纳社区代表、家长代表一起监督辖区内开端计划参与机构的项目运作。

（三）开端计划参与机构

开端计划参与机构大多为公立或非盈利性机构，具备独立法人资格，是开端计划运作的主要力量。开端计划参与机构须具备实施开端计划的条件，在提出项目申请并经开端计划办公室批准后，可接受联邦政府的拨款并开展各项服务，在执行开端计划项目工作过程中承担法律责任。

（四）开端计划授权代理机构

开端计划授权代理机构为公立或非盈利性的独立法人机构（包含社区教育组织和营利机构中经过批准可运作开端计划的一些部门）。开端计划参与机构通常将大部分项目授权给代理机构运作。开端计划授权代理机构是承担开端计划各项服务的具体执行单位，诸如早期开端计划项目授权机构、开端计划项目授权机构、家庭与社区合作项目授权机构、移民与季节性开端计划项目授权机构，等等。

总的来说，开端计划办公室负责相关政策的制定和资金的划拨；开端计划区域管理机构负责项目的监督和技术指导；开端计划参与机构负责具体项目的落实；开端计划授权代理机构则接受委托，开展相关服务活动。这种管理制度不是中央集权制，而是中央领导与地方自治相结合，它独立于教育行政体制之外，并打破了州的局限，有利于统一地方政策，消除地方差异，实现教育公平。

二、开端计划资金来源

开端计划的经费来源于联邦政府和地方政府的教育财政拨款，以及地方政府其他形式的资助，包括劳务、场地以及税收返还等。开端计划办公室出台的《开端计划运作标准》（Head Start Program Performance Standards）明确规定了联邦政府拨款和地方政府拨款的比例。在开端计划项目中，联邦政府承担的经费不超过项目总经费的80%，地方政府承担的经费应不少于项目总经费的20%。2008年开端计划总投入为73.5亿美元，其中联邦政府划拨了55.125亿美元，比例为75%，地方政府承担了18.375亿美元，比例为25%；2009年总投入为76.5亿美元，联邦政府划拨了53.55亿美元，比例为70%，地方政府承担了22.95亿美元，比例为30%；2010年总投入为79.5亿美元，联邦政府划拨了59.625亿，比例为75%，地方政府承担了19.875亿美元。比例为25%；2011年总投入为82.5亿美元，联邦政府划拨了64.35亿美元，比例为79%，地方政府承担了18.15亿美元，比例为21%；2012年总投入为85.5亿美元，联邦政府划拨了68.4亿美元，比例为80%，地方政府承担了17.1亿美元，比例为20%。

三、开端计划资金审批

开端计划资金审批环节包括适用对象资格界定、审批材料的提交和具体环节的审批三个方面。

（一）适用对象资格界定

开端计划办公室根据《开端计划法》和《开端计划项目运作标准》，规定以下地区可申请开端计划资助项目资助。

1.连续3年当地人均年收入低于国家贫困线（具体数据参照历年联邦财政部统计年鉴）；

2.有明显证据表明当地学生学业水平低于联邦教育部规定的相关指标（具体数据参照历年联邦教育部统计年鉴）；

3.有明显证据表明当地学生各项发育指标低于联邦健康教育福利部规定的各项指标（具体数据参照历年联邦健康教育福利部统计年鉴）；

4.属于国家政策倾斜的少数民族聚居区，包括印第安部落聚居区、阿拉斯加爱斯基摩人聚居区、夏威夷土著人聚居区、墨西哥移民聚居区和非洲移民聚居区。

（二）审批材料的提交

任何一家机构在申请开端计划项目时，须在项目批准前30日内向开端计划办公室下属的法律委员会提交如下材料：机构资质证明、机构资产状况表、员工资质证明以及犯罪记录、机构主持开展的过往活动证明、当地生源调查报告、当地历年教育经费统计年鉴以及批准后项目规划书。

（三）具体环节的审批

开端计划办公室将在接到申请机构全部材料的90个工作日内（以邮戮为准），对申请项目进行审核。审批程序主要包括：申请材料背景调查、申请机构主要负责人接受答辩、核心专家组实地考察评估、当地社区听证会、开端计划办公室最终决定是否批准。每一环节间隔3-7个工作日，只有通过了前一环节，才有资格进入下一环节的审查。环环相扣的审批环节、多方力量的共同参与，既保证了审批程序的高效运转，又最大程度地提高了立项的科学性和透明性。

四、开端计划项目资金拨付

开端计划项目资金拨付涉及拨款主体、划拨方式两方面。

开端计划的拨款主体有两个：开端计划办公室和开端计划参与机构。开端计划办公室下属的财政办公室负责向开端计划参与机构拨款，开端计划参与机构负责向开端计划授权代理机构拨款。参与机构在向代理机构进行拨款前，同样应遵守项目拨款程序，即必须经过公开招标、项目审批等环节，开端计划参与机构在决定批准向代理机构拨款时，应在7个工作日内向开端计划办公室备案。

开端计划的拨款方式主要有全额拨款、专项经费分期拨付两种形式。运作开端计划的机构，所有人员经费支出和公用经费支出都由联邦、地方政府共同承担。各级开端计划管理机构无权截留项目资金，项目资金需全额划拨给项目运作机构。采用这种经费管理形式，有利于开端计划主管机构对项目运作机构的支出进行直接、全面的管理和监督，也使项目运作机构的经费得到了充分的保证，经费支出很透明、经费使用很高效。开端计划主管机构视项目运作时间的长短决定采取分期拨付的形式还是一次性拨付的形式。分期拨付适用于项目工期超过6个月的开端计划项目。开端计划主管机构分别在项目开展初期（启动前3个工作日内）、运作中期（项目进程接近一半）和临近结项末期（结项前7-15个工作日内）向开端计划参与机构分别拨付50%、30%、20%的资金。一次性拨付主要适合夏令营之类短期形式的开端计划项目，拨款须在项目启动前3个工作日内到位。

五、开端计划项目资金的支配

对于开端计划项目资金可支配项目及其分配比例和结算方式，《开端计划运作标准》有明确而详细的规定。

（一）可支配项目

开端计划项目资金可支配的服务项目为早期开端计划项目（Eardy Head Start Program）、开端计划项目（Head Start）、家庭与社区合作项目（Family and Community Partnerships）、移民与季节性开端计划项目（Migrant and Seasonal Head Start）。

（二）资金分配比例

《开端计划法》（Head Start Act）对各项目资金分配比例作了如下具体规定。

1.正常情况下，每年对开端计划项目的拨款规模都不少于上一年的拨款规模。联邦政府拨款金额所占比例不超过80%，地方政府拨款所占比例不少于20%（可以资金、场地、设备或以服务方式投入）。

2.开端计划办公室主任每年可从联邦政府总拨款中提取2.5%-3%用于全国农村地区开端计划项目员工培训、教师培训、家长培训和技术支持。其中用于早期开端计划项目的培训和技术支持不少于20%。

3.开端计划办公室主任每年可从联邦政府总拨款中提取2.50%-3%的年度经费用于其他项目的培训和技术支持。

4.开端计划的全部经费中，不少于50%的经费应直接由开端计划参与机构使用；不少于25%的经费应用于州一级层面的培训和技术支持：10%的经费作为会务、日常管理费用；以备项目超支使用的经费不得超过15%。

5.每年用于学术研究、考察以及项目评估的经费不得超过2000万美元。

6.每年用于印第安人开端计划项目和移民及季节性开端计划项目的经费均不得少于1000万美元。

（三）结算方式

开端计划项目的结算方式主要有支票结算、委托付款结算、托收承付结算三种类型。《开端计划运作标准》规定，只有开端计划项目负责人拥有签发支票的权力。具体程序为：项目负责人签发支票后，相关人员将支票交给收款单位，收款单位填制进账单，连同支票一起交由开户银行办理转账。单次支票结算无起点限制，最大金额为1000美元。

委托收款结算是与开端计划参与机构有业务往来的单位或个人向银行提供收款依据，委托银行向开端计划参与机构收取经费的一种结算方式。委托收款结算不受地点限制。同城、异地都可办理。开端计划参与机构主要采用邮寄和传真两种方式，收款单位可根据需要灵活选择。委托收款付款期为3天，凭证索回期为2天。

托收承付是指和开端计划参与机构有业务往来的单位或个人根据相关合同发货后委托银行向异地的开端计划参与机构收取款项，开端计划参与机构向银行承付款项的结算方式。托收承付只适用于结算商品交易及因商品交易而产生的劳务等费用，且托收承付只用于异地结算。一般情况下，托收承付不能拒付，如拒付，应给出合理理由，委托收款则可以拒付。按开端计划规定，托收承付有起点金额限制，起点金额为2500美元，最高金额则为10000美元。

六、开端计划资金的监管和效益评估

开端计划项目监管有两个主体——内部监管机构和外部监管主体。内部监管主体为联邦政府、各级评估中心、专家组和顾问委员会、开端计划参与机构。外部监督主体主要是家长、主流媒体。监管过程贯穿项目前期、项目中期和项目后期三大阶段。项目前期监管工作主要是公开招标并公示中标单位，项目中期监管工作主要包括集中采购、集中支付、独立审计、抽样评估、定期检查、财务公开、公众监督等，项目后期监管工作则有项目负责人述职、审查各类评估报告、独立结算等内容。

七、开端计划项目经费管理制度的特点

纵观开端计划项目经费管理制度，我们可看出它有如下几个特点。

（一）项目审批权与项目拨款权分立

开端计划项目的审批权属于开端计划办公室下设的法律委员会和专家组委员会，项目拨款权属于则属于下设的财政办公室。在进行项目审批时，两大委员会都特别重视民间力量的监督，所有的申请材料和机构资质证明都将公布在官方网站上，同时举行听证会，邀请当地社区代表以及其他各方代表参加。社区听证会和专家组意见直接决定项目的立废。开端计划办公室主任并没有项目审批权。只具有签字批准权。环环相扣的审批程序使项目审批过程完全被置于公众的监督之下，有效提高了项目审批的科学性和透明性。同时，把项目拨款权授予下设的财政办公室，职权分明，有利于提高机构的运作效率和专业化水平。

（二）项目运作权与经费管理权分立

项目被批准后，项目运作权属于开端计划参与机构或授权机构，而项目经费的管理权则仍属于财政办公室。财政办公室通过专项账户集中监管项目资金的使用。开端计划参与机构或授权机构如需提取资金，须上报财政办公室，经批准之后才可支取支票。采用此种监管方式，有利于明晰项目经费的支出方向。进而从整体上监管经费的使用，防止腐败的发生。

（三）独立采购与独立审计

项目所需添置的设备、场地、器材、书本、食物、药品等大宗物品，项目运作机构无权过问，招标办公室和采购办公室将在遵循联邦相关法律的前提下，进行独立采购，然后分发至各项目运作机构。财政办公室负责联合联邦审计局、州审计厅、州财政厅对项目运作机构进行独立的财务审计、经济效益审计，并有定期与不定期两种形式。所有审计报告都会在一定时间向公众公开发布。这大大降低了采购过程可能出现的腐败现象，并对项目运作状况实现了实时监控。

（四）多重监督与及时评估

从申请到结项，项目的整体运作受到多重监督，监督主体包括开端计划各职能机构、联邦与地方审计机构、媒体以及社会公众。多重主体的监督可最大限度地发现项目运作中存在的问题，并予以及时纠正。另外，在项目运作的过程中，项目运作机构会面临不定期的相关评估，正是这种不定期的相关评估的存在，促使项目运作机构时刻注意项目运行的质量，努力保持项目的正常运行进度。

（五）严格而细致的奖惩制度

《开端计划法》及《开端计划项目运作标准》针对机构和个人建立了完备的奖惩体系。惩罚力度大，犯罪或违规成本高，使机构和员工不敢轻易越雷池半步。同时，细致的奖励体系对机构和员工的工作是有效的激励。

八、对我国学前教育财政投入的启示

中美两国虽然社会制度不同，但开端计划的经费管理制度对我国学前教育财政投入有着一定的借鉴意义。

（一）加强立法，建立健全我国学前教育专项投入机制

学前教育关乎民族的未来。如何改善薄弱地区幼儿园的软硬件条件，提高经济欠发达地区幼儿园的保教质量，确保学前教育财政的公平投入和有效使用，是我们当前急需解决的问题。较之美国，我国目前尚缺乏相对完备的专项经费使用和监管制度，例如，对欠发达地区的学前教育专项经费拨款存在较大的随意性，缺乏拨款的稳定性和长期性政策设计。因此，我们建议，要建立健全学前教育专项投入机制，使专项经费要向经济欠发达地区和幼教薄弱地区倾斜，从立法角度保证经费投入的长期性和稳定性，明确专项经费的投入规模、投入方式和申请条件等。

（二）严把项目审批关，保障项目实施质量

规范项目审批行为，以建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。增强行政审批的透明度。为此，我们建议，制定严格的项目审批程序，对申请地区或单位的各项资质进行严格审查，准确把握各项经费的使用方案，定期定点公布申请者的各项资质和资金使用明细，接受社会监督。

（三）规范项目资金的使用和监管，防止腐败现象发生

健全项目财务制度，规范资金使用方式，明晰资金使用范围。不定时审核项目资金报表，以全程监管项目资金的使用。例如，规范项目的大宗采购制度和招标制度，使大宗资金的流向透明化、清晰化；建立健全项目集中支付制度，严格审查各类报销凭据，避免谎报套取项目资金现象的发生，尤其要防止以出租车票、火车票、餐饮票据等冲抵项目资金；构建独立的项目审计制度，联合审计部门对项目进行定期和不定期抽查，实现项目运作和项目监管的分离；着力构建家长、志愿者、媒体以及专门监管机构之间的联动机制，积极发挥社会力量的监督作用，让项目资金在阳光下运行。

（四）对项目效益开展评估，提高项目资金的有效使用率

在项目运营的中期和结束阶段，应对项目效益进行评估。评估内容可包括幼儿发展状况，例如营养状况、各领域发展状况以及家长满意度等。对于一些优秀的项目运作机构或个人，可适当给予褒奖。对不能如期完成项目预定任务的机构或个人，应依法实施惩罚，如限期退还项目资金，取消其相关运作资质，并在媒体上加以公示，以起到警示作用。通过及时评估，掌握项目运作机构的人力资源配置状况、资产使用状况，督促项目运作机构加强和改进对人、财、物的管理，深入挖掘内部潜力，从而提高管理水平和项目工作质量，为幼儿和家长提供更好的服务。