南昌市节水型社会建设的工作实践与思考

唐 明

（江西省南昌市水务局，江西 南昌330038）

0 前言

江西省南昌市自2010年7月被列为国家第4批节水型社会建设试点城市后，紧紧围绕节水型社会建设目标，坚持“节水增效、节水减污”的理念，在体制与机制建设、制度建设，载体建设、节水管理能力建设等方面做了一些积极探索与实践。《南昌市节水型社会建设规划》中确立的总体目标——“四大体系建设”取得重要进展，水资源管理体制改革迈出坚实步伐，水资源管理与节约用水管理制度不断完善，水资源高效利用的工程体系逐步建立，自觉节水的社会行为规范体系初步形成。到2012年，累计投入节水型社会建设资金21.88 亿元（其中各级政府整合资金 17.01 亿元），主要指标全面达到阶段目标要求：农田灌溉利用系数为0.49，万元GDP用水量为96 m3，万元工业增加值用水量为69 m3，工业用水重复率为69%，城镇供水管网漏损率为 17.56%。

1 主要做法

1.1 积极推进体制与机制建设

1.1.1 实施水资源统一管理体制改革

南昌市立足城乡统筹发展，顺应可持续治水的需求，组建了南昌市水务局，归并了城乡水利建设、防汛、供水、排水和污水处理、地下水管理、中水回用、湖泊保护、计划用水和节约用水等职能，实现了全市水务一体化管理。随后，各县（区）相继成立水务局，真正实现了全市城乡涉水事务的一体化管理。

1.1.2 确立组织机构，构建联动机制

2011年初，成立了以市长为组长的节水型社会建设领导小组，成员单位涵盖了包括南昌市宣传部、发改委在内的22个市委市政府的组成部门。试点期间，建立健全了领导小组办公室会议制度，及时了解各部门、各县（区）节水型社会建设的进展情况，协调解决推进过程中的一般事务，梳理提交领导小组决策的重要议题；逐渐形成了稳定高效的工作推进协调机制，建立了畅通的工作信息上报制度和档案资料整理汇编制度。各成员单位信息互通、材料共享、齐头并进，共同推进节水型社会建设。

1.1.3 落实目标任务，建立考核机制

南昌市政府印发了《南昌市节水型社会建设试点工作（2011-2013年）实施方案》，提出了试点期的工作目标，分解出各县（区）及相关市直部门的工作任务，理清各单位的职责；并通过下发《南昌市节水型社会建设县（区）目标责任考核办法》，明确考核内容与奖惩措施。同时，为了确保实施方案中每个部门的责任得到落实，领导小组办公室建立了市水务局与节水办的“两级督导制度”，印发了《南昌市节水型社会建设市直部门目标任务督导分解表》，确保每项任务有两个人同时跟踪联系。

1.1.4 建立公众广泛参与的节水型社会管理体制

利用 “世界水日”、“中国水周”、“全国节水宣传周”，开展了形式多样、内容丰富的节水宣传活动。充分利用报刊、广播、电视、网络、宣传专栏等平台，及时跟踪报道 “节水进高校”、“节水宣传进农村”、“节水知识竞赛”、“节水型家庭”评选等专题活动。南昌市团市委组织青年志愿者开展“关爱自然、节水护水从我做起”、“共饮赣江水、保护母亲河”等系列活动，助力节水型社会建设的宣传工作。同时，通过向社会公开“浪费水资源、破坏水环境”等违法行为的举报电话，丰富公众参与的形式与途径。

1.2 努力完善制度建设

1.2.1 搭建制度建设框架

试点之初，即着手开展《南昌市节水型社会制度建设》专题研究，搭建起南昌市节水型社会建设相关制度的基本框架，明确了南昌市节水型社会制度建设目标，形成了一套包括取水、供水、用水、退（排）水各个环节，涵盖工业用水、农业用水、生活用水和生态用水等诸多用水领域的节水管理制度体系。

1.2.2 健全水资源管理制度

积极与市人民代表大会、市法制办沟通，推动地方性法规的出台的同时，组织市水务局、市环保局等相关单位，出台规范性文件。2011年，编制完成并正式下发了《南昌市水量分配细化方案》；编制完成的《南昌市建设项目节水设施管理办法》，已列入市法制办2013年立法计划；制订了《南昌市二次供水管理办法》，列入市法制办2013年立法计划。2012年，编制完成了《南昌市赣江城市饮用水水源地安全保障规划》、《南昌市水域纳污能力及限制排污总量意见报告》、《水污染事件应急预案》、《南昌市水平衡测试管理办法》等技术性文本。提前编制了《南昌市水资源管理条例》，被列入2013年的调研项目。

1.2.3 全面推行节约用水管理制度

通过市政府协调会，加强市直部门的联动，明确了市水务局与市发改委、市建委等部门在基建项目审批、验收等环节的协作机制，严格落实节水“三同时”制度。全面实施用水计划管理制度，依法对月用水千吨以上用户下达用水计划，并按季考核。大力开展水平衡测试，督促企业采取相应措施，减少漏损，优化工艺用水流程，提高用水效率。积极探索有利于促进节水的水价机制，实行分类水价、超计划累进加价制度。完善用水计量与统计制度，全面推广智能水表、超声波流量计等先进计量设施，并通过远程数据通讯方式，实现取水计量的实时监控。

1.3 扎实开展载体建设

1.3.1 农业节水

结合大中型灌区改造、小农水重点县建设，大力推动农业节水工程，降低灌溉渠系漏损率。同时，充分发挥农业专业合作社的作用，综合运用工程、农艺、生物、管理等措施，大力发展节水农业，助推节水型社会建设；重点引进了测墒节水灌溉技术优化灌溉方式，并针对玉米、马铃薯等作物，主推地膜与生物覆盖等技术。

1.3.2 工业节水

通过产业结构调整、企业节水改造和加强计划用水管理等手段，降低工业用水单耗。依据南昌工业产业结构特点，重点推进造纸、化工、食品饮料生产等高耗水行业节水技改工作，提高工业用水重复利用率，先后实施了一批工业节水改造项目。

1.3.3 城市生活节水

加大城市供水管网改造力度，解决部分老城区供水管网老化、管道连接方式不当、漏水严重等问题。全面推广节水型用水器具和产品，禁止使用国家明令淘汰的用水器具，鼓励政府机关、医院学校、商场宾馆、餐饮娱乐等公共建筑全面使用节水器具。大力推进高校节水示范工程和生活小区节水示范工程建设，实施了一批高校节水项目。

1.3.4 非常规水源利用

在城市绿化、市政环卫、生态景观等方面，积极扩大再生水利用范围；着力推动市城管委、市园林局启动污水处理厂尾水利用工程，鼓励已建污水处理设施的工业企业开展中水回用。另外，积极推动一批新校区、新小区开展雨水集蓄利用示范项目建设。

1.3.5 水环境保护和治理

全力推动水环境保护和治理工程。南昌市政府下发《关于进一步加快建设“鄱湖明珠·中国水都”实施方案的通知》之后，一系列的水环境综合整治工程随之启动。结合水环境整治，加强饮用水水源地保护，启动了赣江饮用水源保护区内的工程搬迁与沙场关闭工作。同时加大工业污水处理厂、城乡生活污水处理厂及污水收集管网建设，提高污水处理能力。

1.4 逐步加强管理能力建设

1.4.1 积极推动水资源实时监控与管理信息系统建设

在市防汛抗旱指挥系统的基础上，利用智能计量、无线通讯等技术，建设和完善以水资源、供水、取用水、排水与水环境监测设施为基础，远程控制为手段的水资源管理信息系统，实现水质、水量、水位等水资源要素的实时监测，实现全市范围内相关水资源管理信息的互联互通和资源共享。

1.4.2 加强节水执法监督能力建设

在实现城市水务一体化后，全面加强了水资源执法工作，整合市水政监察支队、市节水办及有关县区的水资源执法力量，严格依法开展水资源开发、利用、节约与保护等各环节的检查与执法工作，先后完成了对全市范围内二次供水、自备水源、地下水开发与利用的专项检查。

1.4.3 加快推进突发水污染事件快速反应能力建设

2012年11月，市政府出台了《南昌市饮用水源突发环境事件应急预案》，明确了饮用水源应急处置程序和相关部门在应急工作中的职责。同时，加快突发性水污染事件预警预报系统建设，至2012年底，已建成城市生活饮用水源水质自动监测系统，可对市区青云水厂等五大水厂饮用水水源地的水质进行自动监控。

1.4.4 加快推进节水科技创新体系建设

结合南昌市在水资源开发、利用、保护与节约中存在的主要问题，开展相关专题研究。至2012年底，与武汉大学、南昌大学、江西财经大学等相关科研院校合作，已先后完成或开展了《南昌市节水型社会制度建设》、《干旱条件下南昌市水资源合理分配方案研究》、《南昌市高用水工业节水关键技术研究与示范》等课题研究。

2 几点经验

（1）提高认识是节水型社会建设的前提。要充分认识到经济社会发展过程中的水问题；也要认识到只有加强水资源的合理配置、节约与保护，才能保障地方水资源的可持续利用；更要认识到节水型社会建设是全面落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会的内在需求，是全面建设小康社会、促进经济社会可持续发展的基础保障。

（2）理顺水资源管理体制是节水型社会建设的基础。以实现水资源统一管理为目标，全面规范水资源开发、利用、节约与保护等行为，才能切实保障城乡供水安全。另外，协调好与环保、农业等部门的工作关系，理清各方在水污染防治方面的权利与责任，是做好区域水资源保护的基本保障。

（3）政府高位推动是节水型社会建设的动力。需要在政府的主导下，建立部门联动机制，使得优惠政策更加透明，资金保障更加清晰，项目推动更加有力，从而发挥社会各界、各部门的力量，形成节水型社会建设的合力。

（4）科学规划是节水型社会建设的重要指导。依据当地的水资源现状和特点，科学编制规划，提出符合当地实际的目标，制定切实可行的工作方案，是做好节水型社会建设试点工作的基础。突出节水管理能力建设，极大地丰富节水型社会建设的内容。

（5）完善的制度是节水型社会建设的根本保障。研究制定相对完善的制度建设框架，是完善制度建设的基础。并要据此制定实施方案，加强与市人民代表大会、市法制办的沟通，谋划地方性法规的修订计划；同时，充分发挥水务系统的业务优势，因地制宜地制定与水资源管理相关的规范性文件，是加快地方水资源管理法制化进程的重要举措。

（6）示范项目建设是节水型社会建设的重要载体。在农业节水、工业节水、城市节水、非常规水源利用等领域，有针对性地选择不同类型的示范项目，将其建设成为节水型社会建设的重要载体，从而起到很好的引领与示范作用。

（7）加大节水宣传是节水型社会建设的重要推力。通过节水宣传教育工作，促进全社会都来关注、重视水资源，改变传统粗放式的用水观念，养成自觉珍惜水、节约水、保护水的良好习惯，为节水型社会的创建营造一个良性的社会舆论氛围。

3 存在问题

（1）水资源统一管理体制尚未完全理顺。现有的水资源管理体制仍难满足需求，依然存在一些体制性障碍，如多重管理、权责不清的问题没有根除，短时间内仍将阻碍水资源的合理开发与有效保护，行政管理效能还有待进一步提升。

（2）水资源管理和节约用水管理制度需要进一步完善。试点期间，虽然水资源管理的法律法规逐步完善和健全，但节水型社会制度建设工作总体进展相对缓慢，工作进度与相关文件计划出台的时间节点不相称，地方法规和规范性文件的制定相对滞后。

（3）节水型社会建设的投融资机制需要进一步改革。水务基础设施对社会资金、外资以及金融资本等吸引力不强，市场化机制不健全，水务市场多元化、多渠道投资机制尚未有效形成。

（4）节水管理能力建设需要进一步加快。限于编制、资金等因素的制约，节水管理能力建设相对滞后，节水管理能力不足，影响到节水型社会建设的进程。

（5）全社会节水减排的意识需要进一步提高。虽然南昌市在节水宣传方面做了很多工作，但良好的水资源条件，使得全社会普遍养成粗放式的用水习惯，而且根深蒂固，难以在短时期得到根本转变，“节水增效、节水减污”的意识不强仍是南昌市建设节水型社会面临的主要困难之一。

4 建议

目前，南昌市正处于工业化、城市化快速发展时期，新型化工业和重工业化经济结构转型正在加速，经济社会发展对水资源管理和保护提出了更高要求。为此，下一步南昌市要重点做好以下几项工作：

（1）按用水总量控制、用水效率控制、纳污总量控制“三条红线”管理要求，继续推进深化水资源统一管理制度改革，真正实现水资源开发利用从源头到末端的全过程管理。

（2）继续加强与市人民代表大会、市法制办的沟通，加快完善水资源管理的各项制度，为节水型社会建设提供充分的制度保障。

（3）加快水务设施投融资体制改革，通过灵活的投融资机制，创新投融资模式，拓宽投融资渠道，实现多元化的资金筹措模式。

（4）加快水资源实时监控与管理信息系统的建设，启动水资源与水环境监测管理中心建设，全面推进节水管理能力建设，为水资源管理提供有效的技术保障。

（5）继续加大节水宣传工作力度，加强节水文化建设，提高公众参与节水型社会建设的积极性，使节水真正成为社会公众的自觉行为。