县级水利工程质量监督机构建设的实践与探索

叶兴成 王亚东 李 凯

（宿迁市水务局，江苏宿迁 223800）

0 引言

2012年4月28日，江苏省水利厅召开全省水利工程质量管理工作会议，会议明确提出：要大力推进县级质量监督机构建设，力争“十二五”期间基本实现县级质量监督机构全覆盖。宿迁市通过市、县（区）2级水利主管部门的不断努力和通力合作，截至2013年5月，沭阳县、泗阳县、泗洪县、宿豫区、宿城区等5个县（区）全部成立了专职水利工程质量监督机构，并已对本级水行政主管部门组建项目法人的建设项目实施质量监督，基本实现了全市水利工程质量监督工作的全覆盖，市、县2级质量监督管理的体系初步形成，为实现对全市水利工程建设质量有效监管提供了良好的基础和保障。

笔者作为一个体系建设的组织者与参与者，在县级质量监督管理体系建设中进行了一些实践与探索，积累了一定的经验与体会，供大家参考。

1 水利工程质量监督的政府属性

《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）明确规定：国家实行建设工程质量监督管理制度；县级以上地方政府行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理；县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责对本行政区域内的专业建设工程质量的监督管理。这从法律层面上赋予了工程质量监督的政府属性。水利工程质量事关国家和人民群众的生命与财产安全，对水利工程建设质量实施有效监督的重要性显得尤为突出。其与水利工程建设、设计、施工、监理、检测等参建单位的质量管理工作相比，具有以下明显的特点：

1.1 强制性

《建设工程质量管理条例》颁布之前，1997年水利部发布实施了《水利工程质量监督管理规定》（水利部第7号令），明确了水利工程质量监督工作的依据、组织形式、机构职责及人员组成等。水利工程质量监督机构是水行政主管部门对水利工程质量进行监督管理的专职机构，对水利工程质量进行强制性的监督管理。因此，水利工程参建各方必须无条件接受水利工程质量监督，全力配合做好质量监督工作是工程参建各方必须履行的职责和义务。未及时办理质量监督手续或拒绝接受质量监督从一定意义上讲是违法、违规行为。

1.2 权威性

水利工程质量监督机构受各级水行政主管部门委托，对水利工程建设质量实施有效监督。因此，质量监督职能是政府职能，质量监督行为是政府行为，具有很强的权威性。众所周知，竣工验收是全面考量建设项目能否满足规范、设计要求的重要环节。《水利水电工程施工质量检验与评定规程》（SL176-2007）规定：水利工程质量监督机构应在竣工验收前提交工程质量监督报告，工程质量监督报告应有工程质量是否合格的明确结论，质量监督报告中的质量结论将作为竣工验收委员会确定工程质量合格与否的重要依据。这从工程质量评定与验收方面更加体现了水利工程质量监督的权威性。

1.3 程序性

水利工程质量监督工作基本上可以分为质量监督申请的受理、项目划分的审查确认、工程质量的监督检查、工程质量的核备与核定、质量问题的调查处理等。质量监督的各个环节有条不紊，丝丝入扣，无论哪一环脱节，质量监督工作都不会全面，质量监督效果都无法达到。质量监督行为的主客体必须严格按照法律法规、规程规范要求的程序，切实履行好各自的职责与义务，保证质量监督的程序井然有序，质量监督的效果才能有效体现，“项目法人负责、监理单位控制、施工单位保证、设计单位服务和政府监督相结合”的质量管理体制才能不断完善。

2 建立县级水利工程质量监督机构的必要性

2.1 法律层面

《建设工程质量管理条例》第四十三条“县级以上地方政府行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责对本行政区域内的专业建设工程质量的监督管理。”水利工程质量监督是法律赋予县级水行政主管部门的一项基本职能。

2.2 政策层面

按省委、省政府进一步扩大县（市）经济管理权限的要求，江苏省水利厅于2008年底下发了《关于进一步扩大县（市）水利管理权限的通知》（苏水政〔2008〕39号），文件中明确规定：由县（市）水利局组建项目法人负责实施的水利建设工程，由县（市）水利局负责质量监督。

2.3 经济层面

2011年中央、省委、市委等“1号文件”的出台，为水利事业的发展注入了新的活力，提供了难得的机遇，宿迁市水利事业进入快速发展阶段，水利工程建设规模不断扩大，呈逐年递增态势。据统计，2012年宿迁市境内完成水务投入达30亿元；2013年全市计划投入水务建设资金约44亿元，涉及8个方面30项重点工程，其中一半以上资金来源于地方财政、群众自筹或市场化融资等，且大部分属于县级组建项目法人的建设项目。

2.4 机构层面

2012年，宿迁市质量监督工作全部由市级负责，共受理监督申请42项，涉及工程投资14亿元之多。面对面广、量大、任务重的质量监督工作，市级质量监督机构现有的质监人员，只能疲于审核质量监督申请资料，完善质量监督台账，开展依靠检测报告为基础的“档案监督”，很难系统、全面开展质量监督检查。现有的质量监督模式和力量已难以适应新形势下质量监督工作的需要，建立和完善现有的质量监督管理体系，建设县级质量监督机构迫在眉睫。

2.5 体制层面

近年来，随着宿迁市经济社会的不断发展，城镇化进程的加快推进，地方投资融资渠道不断拓宽，全市工程建设项目投资不断扩大。作为经济社会发展的基础和命脉，水利事业发展面临难得的机遇和挑战。宿迁市是推行水务一体化较早的城市，水行政主管部门在做好传统水利工程建设的同时，更要担负起城市供排水工程的建设任务。迫于进度压力和政治任务，工程建设管理不规范的行为大量存在，工程建设程序的不规范对各级质量监督机构的质量监督工作提出了更高要求。

3 推进县级水利工程质量监督机构建设的实践

新世纪以来，随着政府职能的不断转变，精兵简政措施不断落实，政府部门设立新机构的难度不断加大。然而纵观水利工程质量管理的迫切需要，横观建设、交通等部门县级质量监督机构已运行多年，县级水利工程质量监督机构的组建已刻不容缓。因此，水利行业应该通力协作，竭力促成县级质量监督机构的组建，完善水利工程质量监督体系。近年来，宿迁市积极推动县级水利工程质量监督机构的组建工作，并取得积极进展。

3.1 开展调研，摸清质量管理现有问题

2012年，宿迁市组织对所辖县区水利工程质量管理情况逐一开展了专项调研，整个调研活动持续了1个月。调研组通过查看工程施工现场管理情况、听取工程规划与建设情况汇报、查阅工程项目质量管理资料、召开如何提高质量管理水平座谈会等方式，与各县（区）水务局主要领导、分管领导深入探讨水利工程质量管理的要点、难点，全面摸清县区质量管理存在的问题。

3.2 营造氛围，宣传机构组建的必要性

水利工程是治水工程，更是民生工程。工程一旦失事，不仅会造成严重的经济损失，甚至会破坏社会稳定。近年来，随着国家对水利投资的不断加大，县级基本建设、农田水利、城市水务等工程建设任务日益增加，工程质量与工期的冲突时有发生，水利工程质量监督原有的“部、省、市”3级机构设置模式已经难以适应新形势下水利工程建设的需要，更加难以满足水利工程建设现代化的要求。

3.3 配合协调，推进县级质监机构组建

通过深入调研，积极宣传，逐步提高县（区）水行政主管部门的重视程度，市、县级密切协作，趁势而上，向县级政府主要领导汇报组建水利工程质量监督机构的迫切性，及时向地方编委报送机构组建申请。在推进机构组建的过程中，市、县级水利部门要共同面对各种阻力，多分析、多沟通、多协调、多争取，多措并举，共同推进县级质量监督机构的组建。

3.4 超前谋划，有序完善两级质监体系

2012年底，宿迁市水务局组织召开了质量监督职责划分的专题讨论会，共同研究县级水利工程质量监督机构组建完成后，市、县级机构之间的职责划分及工作关系，超前谋划，以便后续全市水利工程质量监督工作的顺利开展。经研究决定，宿迁市已将县级质量监督工作的开展情况纳入年度考核，以督促县级质量监督机构的规范运行。目前，宿迁市已制定了较为详细的县级质量监督机构的考核标准，共涉及机构性质、独立运行、人员组成、学习培训、工作协调、监督项目覆盖率等方面。

4 县级水利工程质量监督机构组建初期存在的问题

机构体系的建设是一个系统过程，不能急于求成，亦不能过分从容。县级水利工程质量机构在建成初期，难免会存在或多或少的问题，这需要我们深刻剖析，充分认识，以便在体系建设的过程中不断健全和完善。

4.1 质量监督机构职责有健全余地

部分县级水利工程质量监督机构存在定位不准和定性不清问题，机构虽然有名分，却没有独立办公，质量监督人员多为混岗或兼岗设置。县级质量监督机构编制状况参差不齐，有的为行政编制，有的为事业编制，而事业编制又分为全额拨款、差额拨款和自收自支，与属于政府行为的质量监督形成明显的责、权、利不对应，影响了质量监督人员工作的积极性和能动性。

此外，在大部分县级水利工程建设中，质量监督机构和参建单位隶属于同一主管部门，受人为因素干扰较大，质量监督效果难以达到，质量问题难以整改到位，存在“下监督上”的尴尬难题，影响了质量监督工作的有效性和独立性。

4.2 质量监督人员结构有改善空间

从宿迁市县级质量监督人员的统计情况看，数量相对较少，有的县级质监站只有2名质监员，与当前面广量大的工程建设项目极不匹配。再者，质量监督人员素质参差不齐，专业技术人员比例不足，难以保证质量监督工作的有效开展。此外，质监人员虽然经过简单的培训，但是由于长期以来职业和认识上的惯性，往往把自己定位成技术管理的角色，习惯于充当质量检查员，而掌握和运用有关法律法规及依法行政的意识不强、水平不高，履行质量监督职能的综合素质有待提高。

4.3 质量监督方法手段有改进必要

县级质量监督由于起步迟，实践经验不足，总体上说监督方式、方法还比较原始，凭档案资料监督的现象较多。加之工程项目多、质监员少、业务水平不高，又缺乏必要的交通工具，使得质量监督工作流于形式，存在“走过场”的现象。验收之前仅仅根据参建单位提供的报告草草出具质量评价意见或质量监督报告，缺少查看现场、听取汇报、查阅档案等必要的质量评定环节，使得质量监督失去应有的严肃性。另外，根据有关规定质量监督所需要的工作经费由同级财政预算予以保障，但是，目前县区质量监督经费预算与实际工作需要存在严重脱节，甚至无专项经费，使得质量监督可采用的质量监督抽检也无法落实到位，更谈不上为了提高监督水平参加学习培训与交流。

5 提升县级水利工程质量监督工作效果的几点思考

5.1 领导重视是质量监督工作开展的重要保障

面对大规模、高难度、超常规的水务工程建设任务，水行政主管部门的决策者，特别是县级水利部门领导应充分认识到自身在水利建设中承担的责任，且应认识到这种责任不仅仅是工程的推进责任，更包含着质量管理的重任。凡是工程建设质量较好的地方，无一例外是领导重视、强化质量管理的成果；凡是工程建设质量较差的地方，无一例外是领导忽视质量管理的恶果。只有主要领导重视质量管理工作，认识到工程质量监督的重要性，全面支持本级质量监督机构的具体工作，才能形成质量监督工作“一把手亲自抓，分管领导重点抓，专门班子具体抓”的局面，杜绝在表面上“搞形式、走过场”的现象。

5.2 规范程序是质量监督工作开展的提纲挈领

水行政主管部门，特别是县级层面应提高认识，加大学习培训力度，深入贯彻学习工程建设相关法律、法规、规程、规范，让依法建设深入人心。建设项目必须严格执行国家规定的基本建设程序。坚持先勘察、再设计、后施工的原则，依法办理工程招投标、施工图审查、合同备案、质量监督等手续，未办理的一律不得开工建设。建设项目应做到依法、有序、及时开工。对未批先建、本末倒置、不能依法实施的建设项目，应追究相关人员责任，并坚持“四不放过”原则。在此过程中，质量监督机构应切实履行好护法者、守法者职责。

5.3 开拓创新是质量监督工作开展的制胜法宝

水利工程质量监督机构要想发挥其应有的作用必须具备两个前提：一是宏观的制度；二是微观的操作。而在各种水利工程质量监督规程规范日益健全的今天，水利工程质量监督机构在工程实施过程中多创新，多采取具体的、行之有效的、操作性强的质量监督方法显得尤为重要。针对县区质监机构存在“下监督上”的尴尬，可以多开展市县区联合监督或县级间相互检查活动；针对质监员少、任务重等问题，可以抓住监理单位的质量控制及检测单位的诚信考核与成果核定等关键环节；针对参建单位的法规程序执行不到位，可以通过召开首次质量监督会议，约法三章，建章立制，明确工程执行的主要质量管理规范，明确参建各方的责任与义务。

5.4 沟通交流是质量监督工作开展的力量源泉

“天外有天，人外有人。”只有不断地取经，不断地学习，才能顺应时代要求，不断提升业务能力，不断提高质量监督工作水平。水利系统应多组织联合监督，多开展联合检查，以便相互学习，共同提高；多组织系统内部交流或者不同系统间交流，以便不同地区之间，不同行业之间，深入了解，取长补短；多举办学习培训活动，常走出去，开阔视野，把优秀的东西带进来，进一步提升自我；多开展质量监督工作的学习与交流，评选质量监督先进单位及先进个人，对长期从事质量监督工作的优秀单位及人员予以肯定，给予精神动力。

6 结语

质量是水利工程的生命，更是社会期盼和民生所向。县级水利行政主管部门的质量监督职能是国家法律法规、规程规范赋予的神圣职责，不可推卸。随着国家对水利投资的不断扩大，基层水利工程建设项目星罗密布，县级水利工程质量机构的组建已迫在眉睫。只有与时俱进，切实健全“部、省、市、县”4级水利工程质量监督体系，水行政主管部门才能有条件、有能力做好工程质量的最终守护者，保障水利工程“四个安全”。