美国排放许可证管理制度的经验及启示

文_ 刘长松 国家应对气候变化战略研究和国际合作中心

自20世纪70年代起，排污许可证制度作为一种污染物减排的有效措施，在一些发达国家率先运用，并逐渐被各国所接受。瑞士是世界上最早实行现代排污许可证制度的国家，美国的排污许可证制度因其框架完善、规范细致、措施创新和成效显著而著称。本文在界定排污许可证基本内涵的基础上，对美国水污染物排放许可制度和空气质量许可制度的成功经验进行总结归纳，结合我国排污许可制度的发展现状及存在的问题，对完善我国排放许可制度提出对策和建议。

1 排放许可证制度的基本内涵

排放许可证制度不仅包括许可证的发放，也包括许可的技术标准、许可量的确定方法以及排放监测、排放报告制度。其中，确定许可证发放的原则和依据是一个棘手问题。因为排污许可权是环境权益的具体体现，所以排污许可制度的设计要遵循经济、社会和环境保护发展规律，客观合理地设定排污许可证的限制条件和标准，坚持公平、公正、公开的发放原则。

从我国排放许可的实践来看，一般是将其作为实现总量控制目标的重要手段，但排放许可证制度也有自己的独立性，它不仅可以用于总量控制，还可以对技术标准进行许可。总量控制有其特定的适用范围，并不适用于所有排放行为，而排放许可证制度可用于管制所有排放行为。

2 美国排放许可的属性与相关规定

美国通过立法奠定了排放许可的地位和属性。1970年美国制定了《废物排放许可证计划》，1972年11月国会通过了《联邦水污染控制法修正案》，1977年国会对法案再次修订，最终形成美国水污染防治方面的法律基础－－《清洁水法》（Clean Water Act），这是美国实施水污染物排放许可制度的法律基础。美国的排污许可证是为以排放技术为基础的出水限度和出水标准服务的，目的是保证放水源在限期内达到出水限度和出水标准。

美国实行空气质量许可证管理的法律依据是《清洁空气法》(Clean Air Act )，美国国会在1990年修订《清洁空气法》时，借鉴《清洁水法》的水污染物排放许可证制度的经验，强化了空气质量许可制度的规定。在美国，新建、改建的企业都必须事先取得空气质量许可证，如果经过环保局的分析估算该企业的排污情况达不到一定的要求，那么就不能进行新建、改建。也就是说，美国空气质量许可证是一种事先必须取得的许可，一方面管辖了所有的新建、改建的企业；另一方面把经过科学评估排污不符合环保政策的企业统统关在门外。

由此可见，美国的排放许可制度，不论是水污染物许可，还是空气质量许可，都属于前置审批性质，而非事后承认性质；而中国的排污许可证在实践中采取事后认可的方式，就没有发挥出其“许可”的作用，严重制约了排污许可证制度功能的发挥。

3 完善的美排污许可证管理体系

发放许可证只是美国许可证管理体系的一个步骤，后期管理还包括排放监测、检测结果报告、许可证的更新管理等一系列监督管理和实施机制。其中，对排污许可证持有者的法律义务规定非常详尽：在许可证有效期满后必须重新申请许可证；为确保许可证的正确运行，必须保证为遵守许可证而安装使用处理和控制系统或设备；建立排污监测和监测结果报告制度；在排放污染物的方式、数量、性质等发生变化达到一定幅度时应予以报告等制度。排污许可证持有者并不会因此而一劳永逸，仍然需要采取一系列措施来达到法律的规定，否则将构成吊销、修改、更新或拒绝更新许可证的理由。《清洁水法》建立了完善的法律实施机制，保障排污许可制度的实施。授权联邦环保局在实施排污许可证中享有广泛的检查和监控的权力，从许可证的申请、颁发到实施都有相应的监管措施，并且建立了相应的违法制裁手段。

4 严厉的制裁措施为排污许可证制度的顺利实施提供了有力保障

严厉的制裁措施是排污许可证制度得以实施的重要保障。为落实水污染排放许可制度，《清洁水法》将违反排放的行为定性为违法行为，并且被许可人负有遵守排放标准，污染物性质或数量改变及时报告，以及如实履行监测等责任。联邦环境保护局和被授权的州可以做出行政命令、行政处罚和提起诉讼；对于不履行行政命令和行政处罚者，执法机构有权向联邦地方法院提起民事和刑事诉讼，法院对每件违法行为可处以每天最高25000美元的民事罚款。与美国的制裁措施相比，我国规定的法律责任太弱，不足以起到违法惩治的作用。“守法成本高、违法成本低”在我国已成为普遍现象，缺乏有力度的制裁手段难以保障排污许可证的有效实施。

此外，美国排放许可证制度还非常注重配套机制的建设，主要包括三个方面：一是监测，监测在整个监管环节中成本最高，需要以尖端技术为支持，设备比较昂贵，人员成本也较高。二是记录，企业对监测必须作全程记录，同时还必须如实记录各种投诉，以及针对投诉所采取的措施。三是报告，企业必须定期向环保局报告监测记录和投诉记录；报告是公开的，公众可以从报告中了解大气污染物排放许可证制度在各个企业的执行情况。

5 完善的信息公开与公众参与机制完善社会监督的重要保障

完善的信息公开制度是保证公众参与的前提。美国排放许可证制度把信息公开制度贯穿于排污许可证制度始终，有效保障了公众的知情权。美国《清洁空气法》和《联邦水污染控制法》中对排污许可证申请人和持有人均规定了严格的提供排污信息的义务，例如在许可证的申请环节，排污者的基本信息应向公众公开；在取得许可证后，按照《联邦水污染控制法》第308条规定，环保局有权要求任何污染源的所有者或经营者建立及维持特定的记录，制作特定的报告，提供环保局要求的其他信息。除了涉及保护商业秘密的信息不能公开以外，其要求的所有数据都应向公众公开。对空气质量许可证的监管则要求企业必须定期向环保局报告，报告主要涉及监测记录和投诉记录。

在排污许可证制度的实践中，美国通过引入公众参与机制来维护公共利益。其主要形式是公开评论和公开听证会制度。按照《联邦水污染控制法》的规定，发证机关在材料审查结束后，先做出暂时性的决定（同意或不同意发证）；如果不同意发证，需要发布一项否决意向通告，接受公开评论，如果某许可涉及相关公众利益时，发证机关应立即举行听证会，并根据听证会意见做出最终决定。

6 我国排污许可证的现状与存在问题

我国环境法律、法规中规定了较多的许可证制度，概括起来主要有三类：第一类是防止环境污染许可证，如排污许可证；海洋倾废许可证；危险废物收集、贮存、处置许可证；放射性同位素与射线装置的生产、使用、销售许可证；化学危险物品生产、经营许可证；废物进口许可证等。第二类是防止环境破坏许可证，如林木采伐许可证；采矿许可证；渔业捕捞许可证；取水许可证；野生动物特许猎捕证；狩猎证；驯养繁殖许可证等。第三类是整体环境保护许可证，如建设规划许可证等。

我国排污许可证制度起步较晚，主要与总量控制制度搭配使用，在完成总量控制目标上发挥着重要的作用。由于排污许可证制度长期作为一项附属制度存在，存在制度定位不明；立法落后于实践；调整范围界定不明确；法律缺乏操作性；配套立法跟进缓慢；缺乏公众参与和严厉的责任追究机制等问题。这些问题限制和削弱了制度的发展，难以形成统一的合力。我国排污许可证制度从试点至今取得了一定的成绩，但由于各种原因阻碍了其进一步健康发展，主要存在以下问题：

（1）法律支撑与可操作性明显不足。排放许可证制度在国外被视为一项支柱性法律制度，在中国则是以政策形式提出，1988年原国家环境保护局制定的《水污染物排放许可证管理暂行办法》，对水污染物排放许可证的颁发、监管做出了一系列规定，但暂行办法己与2007年废止；2000年《水污染防治法实施细则》比较明确的规定了实施水污染物排放许可证制度；2008年《水污染防治法》修订明确的规定“国家实行排污许可制度”。但迄今为止，配套的排污许可证的具体办法和实施步骤仍未发布。大气污染物排放许可证也如此，《大气污染防治法》虽明确规定要根据企业事业单位的主要大气污染物排放总量核发排放许可证，但对许可证的具体实施却没有任何规定。

(2)管制对象面临的管制标准不同，一定程度上有失公平。我国水污染物排放许可证长期以来以重点污染源和重点污染物为管理对象。2008年《水污染防治法》第二十条规定：直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其它按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企事业单位，应当取得排污许可证;城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证。而美国《清洁水法》规定了许可证适用于“从任何点源”向“美国水体”排放污染物的行为，其规定范围比我国宽的多。我国各地在实践中，对重点污染源实施总量控制，制定年度削减任务，在排放达标的前提下，必须按照分配的总量来落实；而对于没有总量任务的企业则仅实行浓度控制，排放达标即可。同一区域企业面临不同的管制标准，一定程度上现了“不公平”。

而当前大气污染物排放许可证仅限于大气污染物总量控制区内的主要大气污染物，尚未在全国普遍实施。这种局部控制与大气系统的特点不相符合，不仅管制对象狭窄而且效果有限。

（3）排放许可证的管理体系不健全，导致“只发不管”现象严重。在排放许可证管理体系中，发放许可证仅是其中一个环节，是管理工作的开始，但在政策实践中，由于环境保护主管部门执法力量不足等各种原因，导致排污许可证“只发不管”成为普遍现象。证后监管薄弱，与其他制度的衔接不紧密，执法依据可操作性差。

7 美国经验对完善我国排污许可证制度的启示与建议

（1）完善立法，提高许可证管理的法律地位。通过完善立法，使排污许可证制度的实施既有法律依据又有可操作的具体规定。通过加大执法力度，健全监督机制、强化法律责任，建立许可证制度的执行机制。提高排污许可证的法律地位，树立排污许可证作为企业新建和改建的前提。

（2）完善许可证管理体系，切实改变许可证管理“只发不管”、难以执行和实施措施的局面。尽快完善排放许可证在立法、申请、发放、回收、监督、处罚等环节的制度建设。借鉴美国的做法，建立数据信息系统来保障排污许可制度的实施。一是加强对排污状况的监督，通过在线、连续监测装置，保证相关排放数据的及时、完整和精确性；二是对许可证进行跟踪管理，动态跟踪、监测排放源是否达标，同时为许可证市场提供辅助信息。

（3）完善信息公开和社会参与机制。严格执行信息公开法律；加大信息公开力度；完善企业排污许可证的信息公开制度；清理现有法律规范以增强其普适性。完善公众参与保障立法，形成专门的公众参与保障立法；细化公众参与规范。

（4）建立排污许可证制度奖惩机制，明确法律责任，提高违法成本。当务之急是尽快推动出台《排污许可证条例》，为排放许可证的执行提供法律依据。

（5）对排放许可证实行分类、分级管理。排放许可证制度是典型的行政命令控制手段, 进行有效监督是发挥其作用的基础和前提。因点源污染源数量较多, 综合考虑污染源对环境质量的影响程度、监督与管理的成本、目前的监测技术水平等因素，可以将污染源进行分类管理，将重点污染源和主要污染源进行有效管理和控制，一般污染源可不纳入排放许可证管理范畴。

为防止地方保护主义, 对排放许可证的管理与发放进行有效监管, 可以按行政管理级别的不同, 划分不同的排放许可证管理权限。