政府基本医疗卫生责任探讨

曹艳林，田勇泉，睢素利

(1.中南大学公共卫生学院，长沙410078;中国医学科学院2.医学信息研究所;3.基础医学研究所，北京100005)

当今世界，各国政府在执政过程中都面临着越来越多的挑战，纷纷意识到民主政治必然是责任政治，民主政治下的政府必然是负责任的政府，并且，只有真正履行其责任的政府才具备统治的合法性，中国政府也不例外［1］。随着中国社会主义民主政治建设的发展，政府的责任建设取得了显著成绩，随着我医药卫生体制改革的深入，中国政府在医疗卫生方面承担了越来越多的责任，但是，政府在基本医疗卫生方面责任缺失的现象却仍是屡屡出现。如何切实解决这个问题，需要在基本医疗卫生立法过程中深入的分析、探索和妥善解决。

1 政府责任语义分析

要探讨“政府责任”的内涵，应从“政府”、“责任”以及“政府责任”语义的角度进行分析，把握“政府责任”的真正含义。“政府”一词在不同的国家、社会具有不同的含义，《辞海》对“政府”的解释:政府，即国家行政，国家机构的组成部分［2］。《现代汉语词典》对政府的解释:国家权力机关的执行机关，即国家行政机关，例如中国的国务院(中央人民政府)和地方各级人民政府［3］。因历史、文化传统，政治、经济、社会和环境等因素的不同，各国政府也呈现不同的组织形态，英国和日本等国实行的君主立宪制政府，美国和俄罗斯等国实行的是民主普选总统制政府，中国实行的是人们代表大会制政府，尽管各国政府的组织形式或对政府的具体称谓有所差异，但总体而言，政府是指一国的权力和行政机关。根据行使权利的性质不同可将政府机关分为不同的类型，国家行政机关是指依据宪法和法律对社会组织和公民行使组织、管理和处罚等权利，也承担社会秩序维持、人们生命财产安全保障等社会责任的国家机构，是狭义上的政府。而广义上的政府除包括国家行政机关外，还包括立法、司法和国防等其他国家机构，是一国公共管理机构的总称。政府可划分为传统政府、传统-现代政府和现代政府3 种类型［4］。传统政府是指听命于某个人的政府，是专制制度的产物;现代政府是指服务于广大国民的政府，是责任政府，是民主法制政府;传统-现代政府是指两者之间的过渡形态。

“责任”是一个与“权力”或“权利”相对应的概念，是法制社会的一个基本构成要素，也是公共管理领域的一种价值追求。《辞海》对“责任”的解释有几层意思。其一，责任，其二，责问，责备。其三，责罚。其四，索取。《现代汉语词典》对“责任”的解释:指分内应做的事，如尽责;也指没有做好份内应做的事，因而应当承担的过失，如追究责任［5］。在民主国家和法制社会，“责任”与“公平”、“正义”、“自由”、“平等”、“人权”和“法治”等概念一样，具有丰富而实在的内涵，并在社会各领域广泛使用。责任与各种词语相结合，如政府责任、法律责任、政治责任、社会责任、领导责任和个人责任等，使责任的主体更加具体。在现代社会，随着“法治国家”、“民主”、“人权”及“责任政府”理念的确立，明确了人民主权，也使政府责任深入人心。法治国家的基本前提之一就是责任政府，不存在只行使权力，而不承担责任的政府，权力和责任应相称。

2 政府应对基本医疗卫生负责原因分析

2.1 宪法、法律的要求

中国《宪法》第二十一条规定，“国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和中国传统医药，鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施，开展群众性的卫生活动，保护人民健康。”第四十五条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”分析中国《宪法》与健康有关的条款可以推导出，尽管中国的根本大法《宪法》没有明确的健康权概念和条款，但上述法条的具体内容说明，中国《宪法》已对公民的健康权利做出来规定，并明确规定了国家对公民健康的保障应该承担责任和义务。国家责任也就意味着中国政府应对公民健康承担责任。除《宪法》的规定外，中国还有《食品安全法》、《药品管理法》、《传染病防治法》、《执业医师法》、《精神卫生法》、《国境卫生检疫法》、《母婴保健法》、《职业病防治法》、《人口与计划生育法》、《红十字会法》和《献血法》等11 部健康方面的法律，这法律的实施也要求政府对基本医疗卫生承担责任。

2.2 政治责任

2009年，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》指出:医药卫生事业关系亿万人民的健康，关系千家万户的幸福，是重大民生问题。深化医药卫生体制改革，加快医药卫生事业发展，不断提高人民群众健康素质，是促进经济社会全面协调可持续发展的必然要求，是维护社会公平正义、提高人民生活质量的重要举措，是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的一项重大任务。通过深化医药卫生体制改革，促进医药卫生事业快速发展，使广大人民群众都能公平享有国家提供的基本医疗卫生服务是中国政府的重要责任之一。中共中央、国务院是中国最高的决策机构和最高决策机构的执行机构，由他们发布的深化医药卫生体制改革意见尽管不像全国人大颁布的法律那样，有明确的权利、义务规定，由国家权力机构强制执行，但同样具有最高的行政效力，是一种政治号召和承诺，是以政策文件的形式对中国政府承担公民基本医疗卫生责任提出的政治要求。

2.3 人权保护的需要

人权作为一个社会历史范畴，是指个人在特定团体享有的权力与利益［6］。人权是资产阶级在与封建势力作斗争过程中提出的政治主张，英国作为世界工业革命和现代民主制度的发源地，于17世纪先后颁发了《人身保护法》和《权力法案》，开启了世界人权保护的序幕。美国和法国于18世纪末先后颁布了《独立宣言》和《人权宣言》，把国际人权保护运动推上了新的高度。加强人权保护，促进人权事业的发展已经成为浩浩荡荡的历史潮流，各国政府应成为人权保护的首要责任人。人的健康权利是指人享有健康和保持健康的一系列权力和利益，包括医疗保障权、环境健康权、劳动健康权和精神健康权等内容，其核心是基本医疗卫生保障权［7］。健康权是人权的重要组成部分，世界卫生组织于1946年首次将健康权纳入宪章序言，主张将健康权作为公民基本权利的重要内容之一，这一主张得到了联合国的认可，1948年联合国颁布的《世界人权宣言》也明确规定了健康权是基本的人权，从而确立了健康权的基本人权地位。2009年4月国务院颁布了《国家人权行动计划》(2009—2010年)，明确将健康权作为人权保护的重要内容，并将健康权列在受教育权利之前，要求国家加强公民健康权的保护。总体而言，基本医疗卫生权是健康权的核心内容，也是人权的重要组成部分。

3 基本医疗卫生制度简介

中国的基本医疗卫生制度是由初级卫生保健制度逐渐演变而来。1978年9月国际初级卫生保健大会于哈沙克斯坦首都阿拉木图召开，正是这次大会系统阐述了建立初级卫生保健制度的重要性和意义，号召所有政府、卫生工作者要立即行动，保障并增进世界全体人民的健康，并提出了“2000年人人享有初级卫生保健”全球战略目标。宣言得到了国际组织和各国政府的广泛支持和响应，联合国于1979年11月以大会决议形式将卫生定位为社会发展的一个组成部分，并号召联合国各有关机构应积极支持世界卫生组织提出的初级卫生保健制度建设。各国的元首或政府首脑也纷纷响应并承诺要在本国实现人人享有初级卫生保健目标，中国当时的国务院总理李鹏和国家主席杨尚昆先后于1988年和1991年对中国实现初级卫生保健目标作出了承诺。在中国医药卫生体制改革和发展过程中，逐渐将初级卫生保健制度演变为基本医疗卫生制度，主要内容包括公共卫生和基本医疗。

4 政府基本医疗卫生责任内容探讨

政府责任根据分类标准不同，可分成很多种形式，按照政府责任的依据不同可将政府责任分为法律责任、政治责任、行政责任和道德责任，按照是否需要政府积极作为可将政府责任分为积极责任和消极责任。基本医疗卫生权益是健康权的核心部分，应作为基本权利进行保护。基本权利的一个重要特征就是具有受益权功能，即公民据此可以请求国家作出某种行为，从而享受一定的利益［8］。基本医疗卫生权的受益权功能所针对的是国家的积极义务，要求国家各级政府要为满足公民的基本医疗卫生权益有积极的作为，包括为基本医疗卫生制度建设立和实施，筹措足够的经费，保障基本医疗卫生服务的有效供应，确保基本医疗卫生服务质量等，具体责任如下:

4.1 为基本医疗卫生制度筹措经费的责任

基本医疗卫生制度无疑应属于公共服务的范畴，这种服务无疑是有成本的，需要充足的经费保障，如何保障基本医疗卫生制度能够健康稳定的运行，需要政府提供经费保障。经费筹措的途径有很多种，包括税收、社会保险和公民个人付费等多种方式。基本医疗服务的一个重要的特点是对应的是健康权的核心部分，应该归入基本权利保障的范畴，经费筹措如果是通过社会保险或是公民个人付费，都会因贫富不同而有差异，不能体现基本权利的特征，因此，基本医疗卫生相关的经费筹措方式应该是有政府财政出，建议由中央财政统一买单，才能保障全国的所有公民都能享有基本医疗卫生服务。

4.2 组织基本医疗卫生服务供给的责任

要使中国公民能享有优质、高效的基本医疗卫生服务，光有充足的经费保障还远远不够，需要政府承担起基本医疗卫生服务提供的责任。医疗卫生不同于一般的其他服务部门，公众对医疗卫生的认知和感知度不高，尤其是公共卫生，其行业特性决定了只能由政府部门组织和提供。因此，政府应承担起基本医疗卫生服务的组织和提供责任。

4.3 对基本医疗卫生服务质量进行监管的责任

基本医疗卫生服务具有医疗卫生和基本双重属性，医疗卫生涉及的是人的生命和健康，且具有信息不对称等特点，加强质量监管一直是现代管理中社会性规制的重要内容，而基本医疗卫生由于其是针对所有公民，涉及全体公民的生命健康权益，因此，对基本医疗卫生服务质量进行监管，保障基本医疗卫生服务质量和可及性是政府的重要责任。

4.4 维护基本医疗卫生公平性的责任

不是所有的医疗卫生都涉及全体公民，有些高端的医疗卫生服务是公民个人的事，不存在公平性争议，而基本医疗卫生由于涉及基本权利，所有公民都应该能公平的享有，因此，保障基本医疗卫生制度和服务供给的公平也是政府的重要责任。

4.5 营造良好医疗秩序与行医环境的责任

“医”乃仁术，医疗事业是救死扶伤的高尚事业。一个合格的医生要经过十多年的学习和实践，其艰辛程度远远超过一般的行业，并且不能享受普通人所享有的正常节假日休息。目前，中国暴力伤医事件时有发生，政府应加大对“医闹”与暴力伤医人员的处罚力度，营造良好医疗秩序与行医环境，保障医务人员人身安全及其他合法权益。

［1］李蔬君.当代中国政府责任问题研究［D］.北京:中央党校，2006.

［2］夏征农.辞海［Z］.上海:上海辞书出版社，1980:1465.

［3］吕叔湘.现代汉语词典［Z］.北京:商务印书馆，1998:1608.

［4］陈建先，王春利.政府责任的语义辨析［J］.探索，2007，4:76-79.

［5］吕叔湘.现代汉语词典［Z］.北京:商务印书馆，1998:1574.

［6］蔡维生.人权视角下的健康权［D］.济南:山东大学，2005.

［7］曹艳林.公民健康权利法律保障初探［J］.中国卫生法制，2008，1:4-6.

［8］张翔.基本权利的受益权功能与国家的给付义务［J］.中国法学，2006，1:21-36.