户籍改革的制度变迁与利益博弈

【摘要】户籍制度是一项包含多种利益分配的身份制度，户籍改革意味着利益结构的大调整，必然面临复杂的博弈。围绕“农转非”户籍改革，握有主导权的城市政府表现出鲜明的“经济人”本色——追求自我利益最大化，往往会陷入“土地财政”而难以自拔。地方政府以土地财政为内容的运动式城市化在理念上就是被异化的，它服从于追求政绩最大化的“政治逻辑”，而非经济社会可持续发展的理性逻辑。中国的城市化进程中的种种“非合作博弈”使得这一进程正在遭遇挫折，有不可持续之虞。

【关键词】户籍制度 农转非 土地财政 城市化 城乡统筹

【中图分类号】F290 【文献标识码】A

伴随着上世纪80年代的市场化改革，中国的户籍制度迎来了改革期。这是因为，市场经济需要生产要素的自由流动，人力资本的自由流动更是不可或缺。但由于户籍制度承载了大量社会保障、公共服务方面的附加值，事实上已经成为一项包含多种利益分配的身份制度，户籍改革必然意味着利益结构的大调整，因此必然面临复杂的博弈。

事实上，以“离土不离乡”的小城镇户籍改革为核心，全国层面的户籍改革取得了一定成效，但包括大城市户改在内的一揽子户改计划在90年代初搁浅——户籍含金量高的大城市改革，博弈格局更加复杂，改革遭遇路径依赖。90年代后，大城市户改的主导权下移，从中央政府下移到地方政府，而城市政府主导的户改，却在一开始就存在着悖论。

以城市内部“农转非”户改为例。一方面，地方政府存在改革的动因：通过“农转非”，推动工业化和城市化，这意味着GDP的扩张，也就是政绩指标的提升；另一方面，1994年分税制以后，地方层面存在严重的“财权和事权的不对称”困境；与此同时，地方政府又缺少自下而上的约束机制（基层选举权的缺失）。于是，在“农转非”户改过程中，地方政府终究表现出鲜明的“理性经济人”本色——追求自我利益的最大化，忽视农民的利益，具体表现在“土地财政”模式中。

伴随着“农转非”户改进程，以“土地换社保”为实质内容展开的中国特色的“新农村运动”，存在巨大的误区。这种“运动式城市化”不但损害了农民的利益，也使得中国的城市化不可持续。这其中的内在逻辑是地方政府推动政绩的短期行为，而非理性决策。

现代化，归根到底是人的现代化，通过对一部分人（农民）的剥夺来实现的城市化，就像单腿跳跃的人，能走多远？在很多发展中国家，失败的城市化一方面造成了农村的绝对贫困，同时这种贫困也在城市展开了饥饿的大口——这就是“贫民窟”的泛滥根源。笔者认为，在中国，2006年以后困扰各大城市的“群租”现象，其实就是中国式的“隐性贫民窟”。我们必须对中国的城市化模式进行彻底反思。

本文结合“农改非”户改的四大地方实验，具体考察利益相关方之间的“非合作博弈”，分析当前“运动式城市化”过程中存在的结构性问题，以及进行制度创新，走向合作博弈的可能性。

“农转非”户改的四大地方模式

从20世纪80年代至21世纪初期，户籍制度改革经历了若干阶段，总的特点是：

第一，改革开放所带来的市场经济发展以及城市化进程，使人口流动成为必然，中央政府主导下“离土不离乡”的小城镇户籍改革有较大进展。户籍制度在实质上已经有所松动，即允许流动，但是流动人口的市民待遇并没有实现。

第二，包括大城市在内的全面的户籍制度改革方案在1992年提过，但最终胎死腹中。这是因为户籍含金量高的大城市户改有着更加复杂的利益博弈。90年代以后，在全国层面继续得以推进的是阻力较小的小城镇户籍制度改革，而大城市户籍改革的主导权从中央下移到了地方。以“蓝印户口制度”为代表，“户口商品化”浪潮在各地兴起，这类“户口赎买”政策一直延续到2003年左右。大城市的地价开始快速上涨，地方政府已经不再需要通过蓝印户口制度来刺激购买需求。

第三，以“城乡统筹综合配套改革试验区”①为代表的地方性实践给户籍制度改革带来了一些新气象。

2000年以后，市场经济进一步发展，全国流动人口超过一亿，户籍制度成为阻碍资源要素有效配置的最大障碍。在此形势下，各地因地制宜开展户籍制度改革试点。这些改革措施大致涉及两个层面：一是城市内部“农转非”政策，二是不同城市之间的户口壁垒的消除问题，即门户开放。

关于不同城市之间的户籍开放问题（特别是中小城市向大城市流动中的障碍消除），主动权显然在大城市。上海是一个典型例子，它对外来人口采取二元化政策：对跨行政区的外来低收入阶层颁发暂住证（后改为“临时居住证”），其目的只是为了人口管理，该证并没有多少附加价值；而对于外来人口中的高素质人才，以购房、投资、学历等为条件，发给居住证，可以享受准市民待遇。2009年起，在满足更高条件的前提下，后者中的优秀者可排队申办上海户口。吴开亚和张力对改革中的城市落户门槛进行了分析，认为高低的差异“在很大程度上可以被城市财政经济总量、消费水平、城建物化度、对外依赖度和经济结构等公因子的作用强度和结构属性所解释”。②

本文重点分析某一行政区内部的“农转非”政策（单个地级市或省）——具体聚焦四大地方模式，即上海模式（2003年）、重庆模式（2010年）、成都模式（2010年），以及广东模式（2010年）。从行政区特点看，前三大模式的主体是城市，而广东则是省，后者的农转非政策的对象群体更为广阔、复杂（图1）。

可以看出，2010年以后是地方户改实验的密集期，在这些地方实验中，重庆和成都在2007年6月同时被批准成为“全国城乡统筹综合配套改革试验区”。试验区的某些改革举措对现有的法律法规进行了突破，如“占补平衡、增减挂钩”③的土地流转制度。按现有法律，宅基地交易只能在本村内进行，承包地只能在县内流转，但重庆和成都统筹范围都突破了这一边界。不过，由于“运动式城市化”产生了各种副作用，这些地区的实验短期内不大可能在全国铺开。对运动式城市化模式的轨道修正，需要制度的“顶层设计”，即约束机制的完善。归根到底，我们必须建立一个有自律性的地方治理模式，这显然需要政治经济学的视角。endprint

下文首先简述四大地方模式的具体特点，然后分析“农转非”户改中出现的利益博弈，并指出其中的结构性矛盾。

土地换社保的上海模式：“新农村建设”的悖论。上海在2003年开始推行“三个集中”政策，即“土地向规模化经营集中”、“工业向园区集中”，以及“居住向城镇集中”。“土地换社保”是政策主线。④这一进程也被称为“新农村建设”。因为在形式上，农民住进城市小区，居住形态大为改观，而且大多数实现了“村改居”（村行政建制改为居委会建制）。

上海的郊区工业化、城市化是“上海的大发展战略”的一环，意义重大。但是转型并不容易。征地以后，年轻人可以进郊区的工业园区工作，但被称为“40、50”人群的中老年农民，他们知识技能有限，再就业是一大问题。而且，住进楼房后的农民，日常开支增加了，而土地补偿金是有限的，生计以及养老问题存在隐患。而且，“新农村”社区的新居民们以土地换取的社会保障被称为“镇保”，和城市居民的社会保障相比，缴费较少，同时保障力度也较低。这样，上海事实上有了四种类型的社会保险：小城镇保险（镇保）、城镇居民社会保险（城保）、农村基本养老保险（农保）以及外来务工人员的综合保险（综保）。不同身份者，享受不同待遇。⑤

还有，人户分离问题也造成了管理上的混乱。有些失地农民的安置房远离原来的居住区，迁居的话，就意味着孩子必须转学、自己的上班时间变长，以及失去熟悉的交际圈。在此情况下，不少人选择把安置房转租他人，自己在原来社区附近租房子居住的做法，造成了实际上的“人户分离”。人户分离不但对个人的生活产生了巨大影响，也对公共资源的优化配置极为不利。

通过对上海模式的观察，我们要问：“新农村”的内涵到底是什么？如果“居住形态的城市化”是“新农村”，这种“新农村”实际上等于“非农村”、“脱农村”，完全就是“新农村”的悖论。另外，大城市是否还需要“农村”？农村的命运是否就是被城市不断改造、蚕食，最后烟消云散的过程？

19世纪英国学者霍华德认为，城市环境的恶化是由城市过度膨胀引起的，城市无限扩展和土地投机是引起城市灾难的根源。他在《明日，一条通向真正改革的和平道路》一书中提出的“田园城市”是一种城乡融合、兼有城市和乡村优点的理想城市。它规模适度，以健康和丰富的社会生活为存在宗旨。“田园城市”的理念值得今天正处在城市化进程中的中国深思。

强调弹性退出机制的重庆模式：谁来保障“自愿性”以及“农民利益”？重庆在转户农民的土地权益上，采取弹性做法，强调农民根据自愿原则退出土地，而非强制。这种政策设计相较2003年上海的“土地换社保”的路子，前进了一大步。

2010年8月，作为“中国统筹城乡综合配套改革试验区”的重庆公布了户籍改革方案，宣布将在2年内将300万农民、10年内将1000万农民转为非农人口，力争到2020年全市户籍人口城镇化率达到60%以上。

听起来颇为夸张的“千万农民进城”计划，具体分两步实施：第一，2010～2011年，重点推进有条件的农民工及新生代转为城镇居民，解决户籍历史遗留问题，力争新增城镇居民300万人，非农户籍人口比重由29%上升到37%，实现转户人口在主城、区县城、小城镇三级城镇体系的合理布局；第二，2012～2020年，通过系统的制度设计，建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，进一步放宽城镇入户条件，力争每年转移80～90万人，到2020年新增城镇居民700万人，非农户籍人口比重提升至60%，主城区集聚城镇居民1000万人，区县城集聚城镇居民600万人，小城镇集聚城镇居民300万人，形成合理流动、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。

关于农民的转户条件，重庆提出“宽严有度、分级承接”的原则，即适度放宽主城区、进一步放开区县城、全面放开乡镇落户条件，积极引导农村居民向城镇转移落户，鼓励有条件的农村居民整户转为城镇居民。

“十年一千万”的目标和“大城市带大农村”的市情，使得重庆选择了较低的城市户籍准入门槛，表1是城市间落户门槛指数的比较。

截至2009年底，重庆市已有在本市务工经商的农民工814.7万人，按常住人口计算，人口城市化率已经达到50%，而按户籍人口计算，城市化率仅有27%，人户倒挂现象十分严重⑥。根据重庆市的具体分类，户改第一步的338万人，实际上分为：225.6万名在主城区务工经商5年以上、在远郊区县城务工3年以上的农民；66.7万名在市内就读的本市农村籍大中专学生；1.8万名新增退役的农村籍义务兵和服役期未满10周年的士官；40多万历史问题遗留人员⑦。由此看来，户改的第一步，主要是处理历史遗留问题。到2011年12月底，实际转户居民突破320万人。

户改的第二步，将按户籍计算的城市化率由近40%提高至60%，由于实际人口城市化率已经达到50%，故在未来十年中，每年需要提高一个百分点的城市化率，这个速度与中国城市化率近年来的年均增速基本相当⑧。不过，真正的城市化是以市民待遇的平等化为基础的。否则，单纯以常住人口计算的城市化率只能是“伪城市化率”。

为保障转户农民的利益，重庆户改设计了“335”政策框架，即三年过渡、三项保留和五项纳入。

第一，农村土地处置利用方面：“三年过渡”。指对农村居民转户后承包地、宅基地的处置，设定了3年过渡期，允许转户农民最长3年内继续保留宅基地、承包地的使用权及收益权。当转户居民对土地的依赖减弱，自己愿意退出土地时，通过政府搭建的交易平台，有偿退出。退出的宅基地通过农村土地交易所变现（地票制度），净收益全部归农户和农村集体经济组织。

“地票”制度为重庆所创，指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。重庆农村土地交易所已经进行了几十宗地票交易，但对其合法性、合理性的质疑一直存在。在农村土地产权制度存在诸多缺陷的情况下，这种农民所陌生的金融工具，无疑具有极大的不确定性。endprint

第二，“三项保留”：规定期内继续保留与农民身份相关的待遇。其一是农村居民转户后，可以继续保留林地的使用权；其二是保留计划生育政策，农转非人员享受城镇居民社会保障和福利待遇后五年内，继续执行原户籍地生育政策，享受农村计生奖励扶助及特别扶助政策。其三是保留农村各项补贴，农民目前享受的农村种粮直补、农机具补贴等与土地相结合的惠农政策，在农民自愿退出承包地经营权之前继续保留。

第三，转户居民的市民待遇方面：“五项纳入”。指农村居民转户后，可享受城镇的就业、社保、住房、教育、医疗政策，实现转户进城后“五件衣服”一步到位，与城镇居民享有同等待遇。

在各地的农转非户改中，资金保障问题是地方政府必须考虑的问题。就重庆户改来说，千万农民转户的庞大计划，必须要有厚实的财力支撑。2001年到2004年间郑州市雄心勃勃的户籍改革，也正是因为公共财政无法支撑，宣告失败⑨。

改革启动后，重庆市政府给出了转户第一阶段的账本：如果按全部整户转移、全部退出土地测算，2010年至2011年的两年间，集中转户300万人，总资金需求为2010亿元（2010年重庆市财政收入也不过1990亿元）。其中，农民取得城镇居民身份后，在就业、养老、住房、医疗、教育等方面需要投入资金1241亿元；农民退出承包地、宅基地及农房，需要投入退出补偿资金769亿元。但这些改革成本，并非政府独自承担，而是“政府主导，撬动社会各方面分担”。2010亿元改革总成本分摊开来，企业大致需投入1229亿元；转户农民需投入465亿元，政府需投入316亿元。

从政府投入来说，来源一是财政资金，二是包括级差地租在内的土地财政，三是转户农民的宅基地进入地票市场置换所得收入。由此看来，户改资金的来源主要依靠的依然是“土地财政”。问题出现了：政府收益的最大化和农民收益的最大化之间存在着矛盾，而他们之间又没有可以平等博弈的机制。那么，在征地和地票交易中，会不会出现政府压价的不公现象？事实证明，这种担心并非多余。

从企业投入来说，户改后企业的社保负担大大增加。养老保险的单位缴纳比例从12%上升到20%，医疗保险的单位缴纳比例从1.5%上升到8%（表2）。

那么，如何保证企业，尤其是接纳了大量农民工的中小企业按规定缴纳社保？事实上，在2009年底，重庆已拥有百万农民工，但仅有近四十万农民工参加社会保险⑩。而如果采取严格监管的话，会不会反而造成大量企业招聘外地民工的局面？对此，重庆的回答是：“第一用政府的权威，我们的国企、民企、外资企业要承担起社会的责任，使农民工进城以后，享受真正的城市职工待遇。第二我们的工业总产值今年超过1万亿，我们用三到五年的时间增加到3万亿，加上科学技术的运用、劳动生产力的提高，我们能够再增加500～600万的劳动就业岗位。”

由此看来，对巨大的转户成本，重庆依靠的，一是“企业的社会责任”，二是对经济增长的乐观预期。为此，重庆制定了雄心勃勃的产业发展规划，大力承接从发达地区转移过来的劳动密集型产业，发展加工贸易，力争成为“内陆开放高地”。其中最被看重的是电子信息产业。重庆提出到2015年全市工业产值要达到2.5万亿元，电子信息产业要占到40%，力争成为亚洲甚至是全球最大的笔记本电脑生产基地。2009年，重庆引进了惠普3600万台笔记本电脑项目及富士康、广达、英业达等一批外资和台资企业。2010年4月29日，美国思科在重庆建立通信设备制造基地。同时，以农村学生为主的高职院校，积极和入驻的IT企业签订定向培养协议。重庆希望把户改诞生的“新城市人”的就业引向以电子产业为代表的、通过内外资引进创造的岗位中，同时解决经济发展和转户农民就业两个问题。

与之前一些省市的户籍制度改革相比，重庆户改的最大特色是：在制度设计上给予了农民更为妥当和稳定的保障，力求避免“进不了城又回不了家”的“第三种人”困局的出现。

2011年，重庆市筹资50亿元市级土地周转金。年底已向区县（自治县）拨付市级周转资金27.7亿元，受理31545户转户居民宅基地及附属设施用地退出申请，批准了9498户、4715亩宅基地及附属设施用地退出，并对7237户、2869亩宅基地及附属设施用地支付价款3.2亿元。

但是，重庆所筹50亿资金的来源是什么？和其他地方政府一样，重庆拥有自己的地方政府融资平台，八大投资公司共同运作融资，被称为“国资八大投”模式。地方政府债务的不透明性及问责机制的缺乏，是各地方政府共性化的问题，也是中国宏观经济的一个隐忧，风险管控势在必行。

鼓励城乡双向流动的成都模式：“与官争利”的土地确权登记能顺利推广吗？2007年，成都市和重庆一起被批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。2010年11月，成都市政府宣布，将实施“最彻底的户籍改革”，引起广泛关注。目标是：2012年前，在成都市范围内，城市居民和农村居民之间要实现完全的双向流动。“让居民都生活得有尊严”，以及“农民是职业不再是身份”是这场改革的响亮口号。

也就是说，农民获取城市户籍（以及城市社保），不需要用交出土地作为代价，让农民“带着土地”进城，即农民进城不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价，这被视为成都户籍改革的最大突破。同时，城市居民也可以到农村居住，购买农民的房屋，使用他们的承包田。而这一目标的实现，必须以农村土地使用权的可转让为前提。2008年元旦，成都市出台1号文件，在都江堰市柳街镇鹤鸣村启动农村产权制度改革试点。通过测量确权、登记颁证，每户农民都拿到了确认土地、林地承包经营权属和宅基地权属的证书，也为城镇居民下乡铺平了道路。2011年，成都基本完成了对农村土地和房屋的确权颁证。

按照成都的户改制度设计，成都的目标是：统一就业失业登记，完善就业援助制度；完善城乡统一的社会保险制度，建立分区域统一的城乡住房保障体系；分区域统一城乡“三无”人员供养标准和低保标准；建立城乡统一的计划生育政策；实现义务教育公平化，统一中职学生资助政策；实行统一的退役士兵安置补偿和城乡义务兵家庭优待政策等。endprint

为此，从2007年到2010年，成都共投入9个亿，在全域建了410所标准化学校；率先在全国将新农合、城镇居民基本医疗保险、市属高校大学生基本医疗保险合为一体，实现了城乡居民医疗保险制度一体化。2009年7月，成都村级公共服务和管理体制改革在全市铺开，公共资源配置水平落差进一步缩小。

如果成都市的城乡社会保障真的能够实现均质化，这意味着持续50年以上的户籍制度将被彻底划上句号。

不过，尽管理念很高，但就目前来看，成都模式在实践过程中并未完全摆脱“土地换社保”的路子。在城镇保障性住房和失业保险等方面，还是根据居民是否拥有农村土地进行了区别对待。比如居民如果在农村拥有宅基地和相应的房产，那么在城镇就不能享受保障性住房；居民在农村拥有承包地和林地，就不能享受到基本的失业保险。下面介绍的广东模式，与之有一脉相承之处。

与此同时，土地确权登记制度归根到底是与保障农民利益连在一起的，在对土地财政有饥渴症的地方政府看来，这一做法明显导向“与官争利”。成都的实验能顺利在全国推广吗？阻力可想而知。

全省统筹的广东模式：区域竞争的内驱力。广东模式的特点在于，它是一个在全省范围内推动“农转非”改革的试验场，具体政策手段是“积分制”。

2010年，为推动城市化，以及稳定外来熟练劳动力队伍（如前所述，重庆“农转非”户改后，企业被要求对本市农转非居民实现社保接轨，负担大增，有可能导致企业倾向于聘请外地农民工，以规避成本提高），广东省府办公厅发布《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》（粤府办〔2010〕32号），从2010年6月起，采取“积分制”推动农民工“农转非”。在《意见》中，农民工积分制入户城镇指标由省统一指标和各市自定指标两部分构成。省统一指标包括个人素质、参保情况、社会贡献及减分指标，比如高中学历或中专、中职就可以加20分，缴纳城镇医疗保险每满一年加一分等，同时设有社会贡献等加分指标，以及违法犯罪的减分指标；而各市的自定指标包括就业、居住、投资纳税等情况，具体指标和分值根据当地产业发展和人才引进政策设定。

广东计划到2012年，通过积分制，使省内180万农村人口逐渐变为城市户籍人口，实现67.5%的城市化率。当然，越是大城市，对分数的要求越高。目前，农民工入籍的目的地主要是小城镇。广东省的民工积分入户指标重点向中小城市和县城、中心镇倾斜，特别是落户县城或中心镇，将按照不超过个人实际总积分的50%给予积分奖励，参加了社会保险的，也可由当地政府给予一定期限的社会保险补贴。农民工通过积分制入户城镇工作后，享受包括义务教育、计划生育、城乡社会保险、住房等方面的相关福利，当然，这是个逐步完善的过程。

与此同时，转户居民的待遇和农村土地权益依然挂钩。例如，广州市提出，推进“城乡户籍一元化”的改革具体分三步走。第一步是取消“农业户口”和“非农业户口”划分，将两者统一登记为广州市居民户口，形成一元化户籍制度的总体框架。第二步是公安部门将在广州市居民户口底册上对原农业和非农业户口人员加注相关标识，社保、劳动就业、计生、国土等各相关职能部门也相应加注标识，不同身份适用不同政策（过渡期）。第三步，各职能部门逐步改革配套政策，实现城乡“同是居民、同等待遇”，在此基础上取消农业和非农业户口人员标志，真正实现“户籍一元化”。目前尚处于第二阶段。

也就是说，在目前阶段，存在两种不同的“城市户口”：一种是完全加入城市户口者，其条件是放弃土地；二是保留土地等权益者，享受准市民待遇。

广东省的指导意见规定，对持有《广东省居住证》，且积分达到入户城镇条件，但由于不愿意交出土地等农村户籍利益而没有入户城镇的农民工，实行农民工城市居民居住证制度。居住证持证人除享有《广东省居住证》持证人享有的权益和公共服务外，还可在居住地享受九大优惠政策：第一，其子女可享受户籍居民子女同等义务教育待遇；第二，其子女可在居住地参加高考；第三，其子女可在居住地参军入伍；第四，创办企业的，可享受户籍居民同等补贴扶持政策，所办企业可以申请各级科技项目资助资金；第五，按规定申请廉租住房或公共租赁房；第六，申请社会救助；第七，按规定免费享受就业援助等公共就业服务；第八，按规定办理乘车优待证；第九，当地政府规定的其他权益和公共服务。

广东省的改革方案适应时代变化，保留了较大的弹性，和重庆、成都模式有类似之处，但统筹范围更大。同时，广东省的居住证含金量在设计上高于上海市的居住证，比如上海规定居住证持有者只能申请“公租房”，而不能申请廉租房。当然这也有广东省和上海市这两个行政区域的属性有关：后者属于超大城市，前者是一个省。

作为市场经济最发达的省份之一，广东省近10年来却频频遭遇“民工荒”，痛定思痛之后，广东各地开始密集调高最低工资标准（而在2003年之前，最低工资标准几乎10年未动），“农民工积分入城镇户籍”的户改政策，也是引进人才，安定流动人口民心的应对之策。市场经济本身的发展和长三角的区域间人才竞争等因素，是推动广东制度变革的内在驱动力。

诱致性制度变迁视角下的“农转非”户改：中央、地方、农民的三方博弈

发展经济学家速水佑次郎（YujiroHayamizu）和美国农业学家弗农·拉坦（VernonW.Ruttan）在20世纪70年代初提出的诱致性激素变迁、诱致性制度变迁理论强调了内生变量的作用，即利用个体的自发性动机推动变革的开始，然后再在外部施加强制性推动力，促使改革沿着个人理性与社会理性相一致的轨道加速前进。也就是说，在诱致性制度变迁的过程中，既有个人选择和民间力量对变革的原始的需求和推力，也有强大的政府资源的后续拉力，是合力的结果。

中国的户籍改革源于80年代开启的市场经济改革。在倾斜式开发战略下，劳动密集型产业在沿海开放地区蓬勃发展，吸引了大量的农村劳动力从内地向沿海转移。从个体理性来讲，大量的农村剩余劳动力为追求更高的收益，而从农村向城市转移，是内在动力；与此同时，市场经济体制也要求生产要素流动自由化，以实现资源的优化配置，其中，人力资本的自由流动当然最为根本和重要。endprint

源于个体和市场的需求，得到政府的积极响应。20世纪80年代以后，推动人口有序流动的政策密集出台，特别是小城镇的户籍改革进展新迅速。

那么，在诱致性制度变迁过程中，“农转非”户改具体呈现出哪些特征？我们不妨分析诱致性制度变迁理论视角下的中央、地方、农民的三方博弈格局以及内在的困境。

从政府这一“强制变迁”的推动主体来讲，主导权从中央向地方下移。户籍改革最早由中央主导，1990年代初期相关权限逐渐下移。虽然小城镇户籍改革的进程在中央政府的推动下，一直没有停止过，但是含金量较高的大城市户籍改革，捆绑的因素太复杂，各地情况不一，推动不易，主动权被迫交到了地方手中。户改由“中央制定，地方执行”变成了“地方试点，中央监督”。

2007年，国家发改委下发《关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》，要求重庆市和成都市要从两市实际出发，根据统筹城乡综合配套改革试验的要求，全面推进各个领域的体制改革，并在“重点领域”和“关键环节”率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，也为全国深化改革发挥示范和带动作用。2009年1月，国务院下发《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，并在同年6月批准了重庆市提交的《重庆市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》。

统筹城乡综合配套试验区的建立给予了重庆市政策创新的空间。“三年过渡”“三项保留”在推出之初受到不少质疑，因其与《农村土地承包法》相悖。该法第26条第3款规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”依据该规定，转户农民交出土地是其义务，是不可选择的。由于重庆试验区的身份，实现了政策突破。

中国改革的成功经验可以归结为：基层和个体主动或者被动进行的“体制突破”，上层能够及时发现其价值并且扶持、推广。“诱致性制度变迁”的主张在中国得到了基本验证。

地方政府主导户改的悖论：寻租和扭曲的发生。根据诱致性制度变迁理论，当参与制度变迁的主体自身收益性基本满足后，可能会导致变迁动力弱化，路径依赖加强。同时，在渐进变革的过程中，会出现搭便车、外部效应以及寻租等现象，扭曲制度变迁的方向。这一点在中国也出现了。

确实，我们看到，地方政府这一“强制变迁”的推动主体自身面临着二律背反：一方面，它需要吸引农村人口进城工作，推动工业化和城市化（城市需要他们的劳动和服务），另一方面，作为理性经济人，地方政府并不想为此承担额外的公共服务和社会保障等责任，力图使自身的财政负担最小化。结果，在各地户籍制度改革中，地方政府遵循的实际上是自身利益最大化原则，“人才、资金换户口”以及“土地换社保”是其表现。

首先，我们来看兴起于1990年代初的“户口商品化”浪潮。这种“户口商品化”，从征收城市增容费、小城镇非农业户口买卖，到蓝印户口政策以及形形色色的投资入户、买房入户、纳税入户，目的都是“增收”，以及促进购房需求，推动房地产业发展。以上海市为例，根据1994年《上海市蓝印户口管理暂行规定》，外省市人口在上海投资20万美元或100万元人民币，或境外人士购买居住面积100平方米以上外销住宅的，或作为专门人才被本市连续聘用3年以上，都可以向该市公安机关申请蓝印户口。据上海市公安局统计，自1994年2月到2001年底，上海共办理4.2万个蓝印户口，其中购房类最多，占88%，投资类占10%，聘用类2%。

接着，进入21世纪后，这种经济动力则更多表现为“土地换社保”的农转非政策，郊区工业化、城市化过程中，伴随大量的对农民集体土地的征用。如前所述，2003年后，以“三个集中”为口号的上海郊区的城镇化运动（新农村运动），就具有鲜明的土地换社保的特点，也就是说，这种农转非户籍制度改革，并不直接指向市民权的平等，而是带有突破城市发展中土地瓶颈的强大的功利性目的。

也就是说，从地方政府的初衷看，推动“农转非”的户籍制度改革并不是理念先行——即为了消除现行制度的不公平性——而是另有所图：提高城市化比重，以及进一步扩大“土地财政”。在地方政府性急的城市化（征地运动）带动下，被急速地带入“农转非”户改的农民利益的流失十分显著。

在重庆模式中，尽管重庆市政府在红头文件中将“有利于维护农民工合法权益，惠及民生”放到了“户籍制度改革重要意义”的第一位，重庆市政府也一再否认“重庆户改是看上了农民的土地”，但整个户改过程中，重庆确实获得了大量蕴藏巨大经济利益的土地。

众所周知，城市建设用地指标被中央严格控制，逐年下达给地方。据重庆市国土房管局提供的数据，2007年之后，重庆市每年获得的用地指标缺口在50平方公里左右。而1000多万农民进城，将退出260万亩宅基地，通过地票制度，这些宅基地能够转换成数量可观的城镇建设用地指标，同时，以10～15万元∕亩的地票价格，地票收入也相当可观。

同时，重庆的地方融资平台——“国资八大投”模式也昭示了地方经济的发展对土地财政的严重依赖。在“八大投”的诸多融资方式当中，政府以土地注资，或是以土地抵押贷款且以未来土地出让收益偿还的土地储备融资最为重要。每家投资公司都拥有至少数万亩的土地储备，总量超过30万亩。要保证“储地—融资—建设”投资模式的持续运行，土地储备是关键。重庆的地票制度，即是将转户农民的宅基地复垦，从而获得“增减挂钩”政策下的城市建设用地指标，来满足经济发展中的土地需求。

在地方政府对经济收益性的普遍追求中，处于话语权弱势地位的农民的利益保障，就成为了问题：

首先，各个区县在制定具体标准上能否充分照顾到农民利益，令人担忧。宅基地补偿和“地票”政策挂钩，地票政策能否在信息不对称的情况下保障农民利益？实际发生的案例说明，这里确实存在矛盾冲突。endprint

其次，虽然重庆户改原则是“综合配套，自愿有偿”，但政府在巨大的经济利益诱惑之下，“自愿”二字能否落实？在政策文件中，便有“各区县、各部门推进户籍改革工作情况将纳入市政府年度工作目标进行考核”的规定，而2010年9月发生的“高校学生强制转户”风波，更是将重庆市政府推上了风口浪尖。

综上所述，户籍改革在初期表现为以投资和技术为主要门槛的城镇准入制度（重点吸纳外来高层次人才，给予准市民待遇），后来又加上了“土地换社保”的“农转非”政策。改革的目标始终是经济导向的，通过招商引资拉动GDP，以及提高城市化率，成为了户籍制度改革的真正目的，而不是“人的城市化”。接下来，地方政府关心的就是资金支撑问题——土地财政出场了。问题是，失地农民的利益保障和地方政府的资金获取冲动之间是矛盾的，而且缺乏公平博弈的机制。于是，即使在那些规定了种种农民利益的改革方案之下，农民由于缺少足够的话语权，其弱势地位很难改变，利益受损不可避免。

随着时间的推移，各地改革也更多地采取弹性化措施，出台了更多照顾到农民的权益的配套政策（试图实现地方政府的“私益”和社会发展理念倡导的“公益”的最大调和）——从上海模式（2003年）到重庆模式（2010年）、成都模式（2010年），以及广东模式（2010）。但归根到底，这依然都属于“经济”范畴的户籍改革，而不是“权利”范畴的改革。

轰轰烈烈的“运动式城市化”就像是一场场“造壳”运动，没有内容的充实（即“人的城市化”），最终将归于失败。而实现“人的城市化”，关键在于公民权（首先是基层选举权）的落实，经济和社会地位上的弱势，归根到底，是由政治权利上的弱势造成的。改变这一切，必须反其道而行之。

农民对转户的“成本—收益”分析影响户改进程。随着时间的推移，越来越多的农民意识到土地的价值，对于“土地换社保”政策表示犹豫。由地方政府单方面来推动城市化、推动“农转非”的政策举措已经变得困难重重。

成都市在出台“统一户籍和自由迁徙”的政策后，有人担心这样做“是否会导致大量原农业户籍人口涌向城市，造成公共资源更加捉襟见肘”，但实际上，这种担心并没有成为事实，农民有自己的利益考量。

2003～2009年，成都市温江区开展了一项农民以放弃农村宅基地和承包地换取城镇户籍、住房和公共服务的一项改革探索，在这项改革中，第一批自愿报名参加的农户多达4300户，但经过反复比较，很多农户还是选择了退出，到最终实施时，参与的农户仅有257户。另据成都市的调查，不愿放弃农村资产移居城镇的农民工和农村居民分别占到了总数的65.99%和64.15%。另外，虽然租房可以入户，但2008年放开政策至2012年3月间，成都市金琴南路社区只有4户“农转非”案例。这种情况在重庆、广东也出现了。

从各种媒体报道中我们不难发现，户改开始后，重庆郊区农民的观望气氛浓郁。转户过程中，不同区域的转户人数存在明显差异。户改一个月后，迁出最多的地区是远在渝东北的云阳县（经济发展较为落后，曾是国家级贫困县），而迁出最少的是靠近主城的双桥区。

农民的这种行为模式的差异不难理解。农民的迁移决策取决于对“成本—收益”的权衡。拿成本来说，包括了就业成本、生活成本、计生政策差异的成本，以及情感成本等。

一般来说，年龄偏大的农民对进城后的生计没有稳定预期，担心找不到工作。以住房为代表的各种生活成本也是令农民望而却步的原因，离城市主城区越近，生活成本也越高。住房方面，数据显示，2011年，成都市一圈层的购房平均价格约为8000元∕平米，每月租房价格为500～600元，而在二圈层分别约为5000元∕平米，月租200～300元，在三圈层，价格进一步降约为3000元∕平米，月租100～200元。结果，放开户籍制度限制后决定迁移的多是相对较年轻的人口，而且生活成本较低的外围城镇成为首选。据成都市调查，在愿意移居城镇的农民和农民工中，58.02%的选择愿意移居到小城镇。

还有，农村计划生育政策相对较城镇宽松（如《意见》扣分中就有一条“超生扣100分”），在既有的对转户居民的社会保障不够有力的情况下，“养儿防老”依然是农民的理性选择（当然，观念有滞后性，脱离原来的环境后，即使新环境已经弥补了原来的养老担忧，老观念还是需要时间来消化，旧观念消化的过程也是新观念逐渐确立的过程）。

同时，转型并不只是物质利益的实现，心理和情感问题的克服可能更为困难。情感成本特别对于年龄较大的农村居民来说，是不可承受之重。进入城市，失去原来的农村社区后，他们担心自己陷入情感沙漠，无所依托——这方面还远远没有相关政策的关注和支撑。

另外，农民不愿意放弃土地承包经营权和农村宅基地，既是基于对土地的情感，也是基于对未来更大收益的期待。征地价格总体上呈现上升趋势，甚至有不少城市居民因此要求转回农村户口，包括前述重庆发生的强制农村户籍学生转户之所以遭到抵制，原因大抵也在于此。

合作博弈：走向自律的地方治理机制

综上所述，就各地“农转非”实践的具体内容来看，笔者认为其离真正的“城乡统筹”——即城乡、工农的有机互动关系的构建——相去甚远。地方政府以土地财政为内容的运动式城市化在理念上就是被异化的，它服从于追求政绩最大化的“政治逻辑”，而非经济社会可持续发展的理性逻辑。

运动式“农转非”造成的问题包括：对耕地资源的浪费；对农民利益的侵占；“造壳”运动替代了真正的城市化，以至于房地产市场出现“空城”、“鬼城”和高房价并存的怪现象；城市政府的累积性债务危机等。这些问题累积下去，将使得中国的城市化进程不可持续。

我们知道，在“囚徒困境”模型中，双方之所以相互选择背叛（招供）而不是合作，是因为缺乏信任。在中国，非合作博弈不但存在于官民之间，同时也存在于中央地方之间。反之，社会治理的帕累托最优必须基于利益相关方的合作博弈。合作博弈需要两个基本条件：一，对联盟来说，整体收益大于其每个成员单独经营时的收益之和；二，联盟内部存在具有帕累托改进性质的分配规则，即每个成员都能获得比不加入联盟时多的收益。endprint

那么，在中国的城市化进程中，合作博弈的可能性何在？笔者提出以下改革思路：

户籍制度的改革方向：必须从“经济的逻辑”走向“权利的逻辑”。从经济发展来说，市场经济要求要素的自由流动——迁徙自由首当其冲，只有这样，才能实现要素的优化配置，提高整体国民收入水平并缩小收入差距。而附着在户籍上面的公共服务均质化，既是公民权平等的要求，也是产业结构升级换代中人力资本要素提升的要求——合理的工资和福利，是劳动力自我投资、自我更新的前提条件。经济发展和政治发展从来都是社会发展的左右腿，不能长期分离。

从本文的论证可以看出，从早期的投资和购房换户口，到近期的“土地换户籍（社保）”，至今为止的户改逻辑是“经济的逻辑”，而非“权利的逻辑”。“土地换户籍（社保）”模式历经变更，虽然各地注入了更加弹性的做法，但没脱离“经济的逻辑”的本质，那些照顾农民利益的弹性规定在实施中往往被扭曲变形。归根到底，原因在于地方政府的利益最大化和农民的利益最大化之间缺乏公平公正的博弈平台。

作为现代国家、现代社会，政府为辖区内公民提供均质化的公共服务，是义务和责任。即使考虑到中国人口多、发展水平差距大等现实因素，权利意义上的户籍改革也是势在必行。但地方政府唱独角戏的地方发展之路的局限性，已经暴露得十分明显。

从构建自律的地方治理机制的角度出发，我们首先需要落实基层选举权，形成自下而上的监督制衡机制，这将大大降低基层治理中的突出矛盾：首先，变“政府的问题”为“我们大家的问题”；同时，利益重构的博弈结果也将趋向更加公平公正，合作博弈由此诞生。

地方债问题：倒逼自律的地方治理机制的形成？按现行《预算法》规定，地方政府实行预算收支平衡，不允许财政预算列支赤字，更无举债权。但是地方政府融资需求又客观存在，首先，1994年分税制改革后，地方政府层面存在“财权和事权不对称”问题，刺激了地方融资平台的生成、扩张。而其后的两大因素进一步“把魔鬼放出了瓶子”：一是应对2008年金融危机所投放的4万亿中央财政要求地方进行配套；二是“十一五”以后民生支出迅速增加（如养老保险金待遇连续提高，出资责任则主要放在地方政府肩上），地方财政状况更加捉襟见肘；三是像重庆、成都这样的全国城乡统筹试验区，伴随着雄心勃勃的产业化、城市化计划，开展了大规模的“农转非”户改，所需要的天量资金，也必然再次指向土地财政（其他城市也大同小异）。

成立融资平台，实现曲线举债，于是成为地方政府的必然选择。根据央行2013年6月1日公布的《2010中国区域金融运行报告》，2010年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年末增长了25%以上。

地方政府的债务规模令所有人担忧。据审计署的统计，2010年底，省、市、县三级地方政府性债务余额达到l0.7万亿元，其中2009年新增债务规模较大（隐形债务难以统计，未计算在内）。2013年8月1日开始，新一轮声势浩大的政府性债务审计工作在全国各地统一展开，预计省、市、县、乡（镇）四级政府负债规模将超过14万亿元。而其他研究机构的估测数字更为巨大，瑞银证券研究团队估算值是16.5万亿元，渣打银行认为达到21.9～24.4万亿元，占GDP的38%～42%。

那么，地方债的显著化、危机化是否会倒逼中央政府出手修正被地方政府扭曲的制度变迁轨道？答案应该是肯定的。但纠正并不容易，激励机制的调整，需要经济体制、政治体制上的顶层设计。

笔者认为，地方政府应该拥有发债权，这是国际通行的做法，但同时，地方政府必须是“责任政府”。这一点也必须和国际接轨，具体做法是：把包括举债规模在内的预算权交还给地方人大，让人大对政府预算和发债规模进行审批和监督，全民监督（不只是经财政部审查和备案）。与此同时，地方人大本身也必须“正身”，即通过完善基层直接选举制度，被纳税人充分授权。

合作博弈与非合作博弈的重要区别在于，前者强调联盟内部的信息互通、存在有约束力的可执行契约。信息互通能够促使具有共同利益的单个局中人为了相同的目标而结成联盟；而如何在联盟内部分配净收益，需要具有强制执行力的契约来保证。法治之所以重要，正是在于它可以为合作博弈提供这两方面的保障。

城市化：呼唤促进城乡均衡发展的制度供应。在发展经济学领域，刘易斯的“两部门理论”十分有名，它强调了工业对发展的重要性，认为发展中国家要消化接近“无限供应”的农村过剩劳动力，必须加大工业投资，通过扩大工业部门来吸收过剩劳动力，直到拐点出现。届时，劳动力由过剩变为短缺，工业工资开始上升，发展问题基本解决。刘易斯的模型太过于“干净”。事实上，工业化和城市化过程中伴随着大量的非正规就业和贫民窟现象。

为了研究这一现象，托塔罗架构了一个“三部门模型”（也被称为“托塔罗模型”）。它引入“非正规部门就业”概念（以露天摊贩、短工等为代表的低生产性、低工资、不完全就业领域），把都市就业部门进一步分为正规部门和非正规部门。这样，人口就分布在了三大部门：农村就业、城市正规部门就业和城市非正规就业部门。托塔罗的模型有助于我们对城市失业和贫民窟现象的理解。该理论的基本结论是：

首先，对迁移的“成本—收益”分析是人口流动的微观决策基础。其次，城市预期收入是人们决定迁移的关键因素，而它又是由现代工业部门的工资水平和就业概率决定的。第三，当城乡收入差异显著时，就业概率对人们的迁移决策影响变小，人们的迁移速度会超过现代工业部门的就业创造率，出现严重的城市失业现象（与之并存的是农村劳动力的不足）。

托塔罗模型对中国的城市化具有重要的政策启示意义：必须重视包括城乡、沿海内地在内的国土的均衡开发问题，减轻因开发战略过度倾向城市带来的城乡就业机会不均衡状态，否则城市失业和农村劳动力短缺现象会同时发生。为此，应该积极鼓励和支持农村的发展。通过制定和实施有效的农村发展战略，提高农民的收入水平，改善其经济状况。endprint

这方面我们有现实经验可以借鉴。我们经常谈论的“东亚模式”（日本、台湾、韩国等），之所以工业化顺利发展，在很大程度上源于“三农”政策的成功。20世纪50年代初，这些国家和地区普遍实行了成功的土地改革，实现了耕者有其田，为农业的可持续发展提供制度基础。而农业的持续发展，意味着农业、农村可以源源不断地为工业化、城市化提供原材料、劳动力，以及土地资源。

在土地改革中，利益分配是向农民倾斜的。以50年代初的台湾土地改革为例，国民党当局不但把从大地主手中赎买的土地以分期付款的方式低价卖给农民，而且把从日本殖民者手中接收的耕地（公地），同样以低价卖给农民。1951年6月起，按照《台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法》，优先对现耕佃农有偿分配，地价为该地块正产物年收获量的2.5倍，由承领农民分10年以农产品实物交付，不计利息，等于农民继续按照25%的地租率纳租10年即可取得土地所有权。

经过“三七五减租”（1947.1～1947.9）、“公地放领”（1948.6～1958.1），以及“耕者有其田”（1951.1～1953.12）这三阶段的土地改革，台湾的自耕农和自耕地的比率急速增加，佃农、雇农的比例不断下降。土改前，自耕农比重不超过26.2%，1953年上升为51.8%，1963年为65.7%，至1979年进一步增至84.7%。

那么，土地改革的成效如何？

首先，台湾的农业实现了高增长。从1953～1968年间，台湾出现了历史上少见的长达16年之久的持续增长，年均增率达5.2%。第二，土地改革促进了工商资本的积累。土地改革后，各种政策措施打压了农地的过度集中（限制地主拥有土地的规模，为保护自耕农限制土地的自由流转等），或使之不再有利可图（降低地租，导致地价下降），从而使得原来被地主冻结在土地上的资本，因为土地所有权的转变而解冻，更因为补偿地主地价的三成是以四大公司（水泥、造纸、农林、工矿四大公司）的股票来支付的，直接促进了土地资本转化为工商资本。第三，农业生产力水平的提高，为工业提供了大量的原材料，以及大量剩余劳动力。

反观中国大陆，农民的土地制度改革远远滞后于现实发展，产权不完整，使得承包地和宅基地没有资产的价值（不能作为抵押换取银行贷款），而且，在地方政府主导的“运动式城市化”进程中，不完整的产权使得农民的利益很容易受到侵害（成都模式的“土地确权登记”在全国推广的阻力很大），再加上现行村民自治制度的设计缺陷，使得村委会缺少作为农民集体利益的代表和地方政府进行谈判的意愿和能力。

农村的衰落，加剧了人员外流趋势，一方面造成了农村的贫困，留守老人和孩子成为巨大的社会问题。与此同时，流动革命（指大规模的人口流动现象）也加剧了城市负担，使得城市政府在户籍改革中更加趋向保守，结果往往采取“择优录取”（人才、投资指标）的利益导向型改革方案，沉淀在城市下层的外来打工者既没有基本的收入和生活保障，也缺乏纠正这一现象的必要的话语权，日积月累，将逐渐成为城市发展的不稳定因素，也使得“人的现代化”的目标更加遥遥无期。

中国下一步改革的成败，在农村。当前，中国迫切需要为农村的发展提供创新的制度支撑，对陈旧、失效的制度加以废止。与此同时，无论城市还是农村，我们都迫切需要构建一个具有自律性的地方治理机制，一个可以形成合作博弈的机制。如果说前三十年改革的成功在于“让利于民”，那么，今后三十年改革的成功在于“还权于民”（基层民主选举权的落实以及司法独立是关键）。概言之，“还权于民”是中国社会通往合作治理（或者说合作博弈）的必由之路。

注释

2007年6月9日，重庆和成都经国家发改委同意，正式成为全国统筹城乡综合配套改革试验区，这是中国首次设立统筹城乡综合配套改革试验区。

吴开亚、张力：《发展主义政府与城市落户门槛：关于户籍制度改革的反思》，《社会学研究》，2010年第6期。

“增减挂钩”即农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地，“增减挂钩”最初是作为鼓励耕地建设，同时解决城市建设用地瓶颈问题的措施出现的，但是在具体执行过程中，出现了诸多问题。参考《增减挂钩变形记》，《瞭望》，2010年11月2日，http：//news.sina.com.cn/c/sd/2010-11-21/192621509133_3.shtml。

陈云：《上海郊区的工业化、城市化及其农民收入的变化》（上海郊外区県の都市化、産業化および農民の所得変動-「三つの集中」方針をめぐる政策的考察）（日语），新藤宗幸监修、五石敬路编：《东亚大都市的国际化和两极分化》，东京：国际书院，2006年10月。

上海市出台文件规定，2011年7月1日起，在上海市就业的外来从业人员、郊区用人单位从业人员纳入城镇职工社会保险范围，即综保、镇保统一转城保，并为此设置了一定的过渡期。

范婷兰、郭其璐：《重庆市农民工市民化困境及思路研究》，《现代商贸工业》，2010年第20期，第41页。

这其中包括：32.9万名历年已用地未转非人员，4.9万名未转非大中型水利水电工程建设中的失地农村移民，0.9万名城中村农村居民，6万名集中供养的农村五保对象。

2010年，中国城市化率为47.6%，比1992年提高21个百分点，年均增速1.1个百分点。

郑州市户籍制度改革情况：2001年11月1日，郑州市发布了户籍新政策，到2003年7月，郑州市区新增人口10.5万余人。2003年8月22日开始，郑州市进一步降低城区落户门槛，相关政策更为宽松，此后一年，郑州市新增入户人口15万。新的户籍政策实行后，跨过户籍门槛的人们涌入城市落户，令郑州市区教育、医疗、交通等方面的压力骤然增大。其中，教育资源尤为紧张。到了2004年秋季开学时，郑州出现了历史上最大的入学高峰。2004年8月20日，郑州市公安局下发通知，规范户籍办理程序，为此次户改“大跃进”急刹车，正式宣告郑州户改失败。endprint