俄罗斯土地制度给我们的启示

肖彬

摘 要：土地是人类赖以生存和发展的重要资源是所有产业利益的结合点，土地问题涉及面之广，影响之大，对于一个国家的政治和经济的稳定有着极其重要的作用。俄罗斯与中国有着很多相似的经历，现在又都处在社会转型期，俄罗斯从1991年起实行土地私有化，我国目前正在积极的探讨土地流转问题，虽然两国目前的发展方向不同，但是曾经相同的背景和比较一致的市场经济目标，决定了彼此存在很大的可比性。当前，我国改革步入深水区，深入研究他国特别是俄罗斯土地权利制度，对于我国土地改革的发展与完善具有现实意义。

关键词：土地制度；改革；政策

地问题，从古至今都是人们最关注的问题之一，纵观俄罗斯历史从古罗斯到前苏联再到现在的俄罗斯，土地制度的变迁与改革一直贯穿其中。目前俄罗斯的土地制度是土地私有化，由此形成了私人所有、市政所有和国有共存的土地所有权体系。私人所有分为：公民所有和法人所有。市政所有和国有分为：联邦所有和联邦各主体所有。因此我们说，俄罗斯土地所有权制度的基本特征是：多样化与平等性。中国的现行的土地制度是社会主义公有制。

一、俄中土地制度比较。

俄中两国曾经长期实行相同的计划经济制度，俄罗斯在计划经济制度下走过了 70年， 然后选择了由西方经济学家开出的药方：“休克疗法”，但是成效甚微。自1991年俄罗斯实行农业私有化改革以来，农业经济并没有达到预期目标，作为世界上国土面积最大的国家，提高农地利用效率、促进农产品增产增收问题是俄罗斯所要解决的基本问题之一。

中國计划经济经历了20年。然后开始了渐进的土地制度改革。中国从最初1950年通过的《中华人民共和国土地改革法》，明确土改的目的：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业开辟道路。”到1978年11月24日安徽省凤阳县小岗村的农民按下了手印，悄然试验“包产到户”。现如今2013年十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》提出赋予农民更多财产权利，要求建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。中国人民从吃不饱穿不暖发展成为出口大户，2013年中国粮食总产量达到60193.5万吨，同比增长2.1%，这已是中国粮食产量连续增加的第十个年头。 短短60几年，土地政策的渐进式改革，使得土地政策越来越适合中国国情。

虽然从西方经济学理论角度来看，土地私有制实现了土地资源的可持续利用，它保证了国家土地资源最合理最有效的得到利用。同时，土地私有制能够提高农民的劳动积极性，最终达到促进社会经济发展的目的。但是，结合中俄两国的历史经验及农业现状可以看出，农业的发展不应完全界定在制度规定的公有或私有上，只有适合本国国情的制度才是最好的制度。理论和实际有时候有一定的距离。

二、俄罗斯农村土地私有化产生的问题。

俄罗斯农村土地私有产权的确立是俄罗斯私有化改革的一项重要内容。为此俄罗斯政府一开始就紧急颁布了《俄罗斯联邦土地法典》和《关于俄罗斯联邦实施土地改革的紧急措施》总统令，以强制性手段推动农村土地产权变迁。但是并没有收到预期的效果，具体分析原因有以下几点：

第一、 农村土地私有化一开始就准备不足。

①农业社会化服务欠缺。俄罗斯的情况很特殊，虽然前苏联是发达国家，但解体后的俄罗斯很多方面并没有达到发达国家水平，农业社会化服务就做到像发达国家一样快速有效。

②农用生产资料得不到保证。一开始农用生产资料例如农药化肥等，都出现了购买难的问题。农民没有合适的渠道购买适合自己用量的农用生产资料。

③农民用于农业生产的资金缺乏。首先国家没有足够的重视，没有给与小农户相应的国家财政扶持和政策支持。相关银行，很多都是私人银行，对于这种新政策不确定性很多，风险很高，因此不会轻易借出大量资金。这使得一些想组建或者是刚组建的农户没有钱去应对从来没有碰到过的风险。

④学习使用小型机械需要时间。土地私有化之前搞的是大型农业，国营农场和集体农庄的生产规模都很大，使用的是大型农用机械，机械化水平较高，畜牧业综合机械化水平甚至已达到70-80%。土地私有化后小型农业机械更加适合家庭农场，学习使用新一代机械，农民需要时间。

⑤农民一开始从观念上就不接受。改革可以如一夜春风来，条例可以立马写在纸上，但是在人们心中的制度需要时间来建立。俄罗斯曾经历经了千年的村社土地公有制，村社土地公有制采取土地共有、集体劳动，实行村社民主，由此确立了强烈的集体主义和平均主义的观念；后来在前苏联时期实行的土地所有权制度，集体农庄和国营农场制度。长期以来建立的这种大型农业和集体劳动的习惯，使得农民已经习惯了这种劳动组织形式，很难在短期内得到有效改变。即使是改制后大多数集体农庄和国营农场仍以股份公司的形式继续保持集体经营，简言之就是换汤不换药。

第二、农村土地私有化相应的政策没有及时跟进，农民缺乏种粮积极性。

①俄罗斯在一夜间对农村土地实行了私有化改革，但本应该跟进的相应的政策却不多。这就导致没有新的政策扶持，新制度实行起来困难重重。

②预算补贴的结构不平衡，分配不到位。国家给予预算补贴，但其结构不平衡，大部分补贴小型企业根本拿不到，而是被不是很急需资金的大型企业拿走，国家的惠民政策没有落到实处。

③零售食品的价格过低，俄罗斯零售食品价格国家控制常年保持不变，食品价格低于其成本2-3倍，而国家给予的相应补贴入不敷出，使得农业生产无利可图，私有化后，农民和企业积极性都不高。以面包为例2002年莫斯科500克标准面包售价10卢布（折合人民币约为3.5元），到2012年同款面包售价12卢布（折合人民币约3元）。

④农业生产购入新小型农用机械设备增加了成本。俄罗斯土地产权变迁前这些都可以忽略不计，土地产权变迁后新农用机械设备购入，与其产生的效益不成比例，无形中增加了农业生产的成本，政府没有及时出台相应补贴政策。

⑤农用机械磨损快，维护费用高。俄罗斯土地产权改制之前使用的是国有大型农用机械，维护费用由国家出，因此在计算成本时都基本忽略不计。土地产权变迁后设备私人购入，磨损维修费用的提高，更增加了农产品的成本。

⑥农村土地私有化后最基层农民福利保障降低。原本俄罗斯实施农业改革的主要目标是为了提高国内农副产品的供给能力，使农民得到实惠，但是正真实施下来反而使最基层农民的利益受到了很大的侵害，打击了其劳动生产积极性。俄罗斯土地私有制前是一个高福利国家，农民与城镇居民一样，享受免费医疗和教育，私有制后制度变迁，在一定程度上农民的福利有所下降，这打击了农民的主观能动性。

第三、土地交易市场腐败问题严重。

俄罗斯农地私有化采用平均分配“土地份额”的方式，平均分配“土地份额”指的是公民得到的并不是土地而是土地份额。想要换成实物土地需要办理繁琐的手续，其中官僚作风产生无数程序障碍。收黑钱等各种因素共同抬升了交易成本，农民想经营家庭农场，需要办理多项手续，等待审批时间长，过程繁琐，需要很多的人力、物力和财力做为支持。

由于以上几点，导致农户对农地私有的积极性不高。因此可以得出以下结论借鉴不是照抄照搬，过分极“左”或极“右”都是不可取的。在俄罗斯，农业改革从一开始就采取非常激进的态度，完全由上层领导根据自己的愿望设想和制定，照抄照搬西方家庭农场的农业发展模式，这种做法，非但没有解决俄罗斯农业问题，反而使俄罗斯农业陷入了更深的困境。

三、对我国农村土地改革的思考。

制度转换就意味着面临制度选择的困境。寻找由此制度通往彼制度的可行性通道，对于任何转型国家来说都是前所未有的、风险和困难难以确定但又必须应对。中国农村土地改革发展问题一直是多年来的重点，十八届三中全会关于土地制度改革有很多很重要的精神需要认真领会。任何制度选择都是在不断试错过程中矫正与优化。土地制度的本质是国家和社会就土地收益如何分配而订立的契约，某种意义上就是新土地制度的不断试验、不断修改、不断完善的一个过程。哪一种模式的土地改革都不可能一次性精准设定。

第一、 俄罗斯土地改革给我们的启示。

① 土地制度不能脱离历史空间的约束。土地制度与其他制度相比，它具有更为鲜明的地域性、民族性、历史性，也表现出更为明显的路径依赖特征。任何转型方式都不能完全彻底地割裂其原有的土地关系。

② 土地制度的重构应该在可以控制的状态下进行。任何事情都是一个循序渐进的过程，过度激进或者大规模快速都有可能造成欲速而不达。

③ 因地制宜，合理规划。我们国家地缘辽阔地形复杂，农业地区有平原有丘陵等，合理规划统筹安排，更有利于粮食的增产增收。

④ 土地制度的完善要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，落实好使市场在资源配置中起决定性作用。

⑤ 以民为本以农民的切身利益为重，全面深化改革，注重改革的系统性、整体性、协同性。

⑥ 相关后续政策要及时跟进，防止有名无实的空利好消息。

第二、 认真领会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的精神。

①关于土地承包经营期限，继续坚持十七届三中全会农村土地承包关系长久不变的基本思路。据国家权威部门解释，长久不变时间会在30年或更长，这对于农民持续投资土地，发展生产非常有利。

②《决定》允许土地承包经营权抵押、担保，这是对现行土地承包经营制度的一个重大突破性规定。土地承包经营权抵押、担保，涉及到的问题很多，一旦抵押担保，万一出现到期无法偿还贷款，土地就被转到他人名下就变成事实上的农村土地买卖，这是不允许的。因此如何操作还需要等待后续的相关配套条例的出台。

③《决定》指出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”土地同权同价从目前看来还需要一个很长的过程，农村土地地理位置和周边配套设施都不如市区的土地好，土地同权同价，在今后很长一段时间内实行起来都有一定难度。（作者单位：九江市委党校）

参考文献

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