对畜牧养殖用地问题的建议

文│郑久坤（安徽省农业委员会）

应从促进畜牧业科学发展和可持续发展的角度，尽快制订养殖规划和用地指标。

近年来，规模养殖已经成为畜牧养殖的主要形态，土地不仅成为畜牧业养殖设施的建设载体，而且是动物防疫的重要缓冲地带，消纳畜禽粪污的重要保障。但是畜牧养殖用地矛盾日益突出，成为制约畜牧业发展的主要瓶颈之一。

一、现代畜牧业发展对土地的依赖，超出现有法律对土地性质的界定

现代畜牧业开始由传统散养型逐步转向现代化集约型发展，也就是从家庭散养转向工厂化饲养，实质上，畜牧产业更接近工业化生产模式。《畜牧法》对畜牧养殖土地的规定仅描述为畜牧养殖土地视同农业用地。强调了畜牧用地的农业用地性质，从一定程度上规避了畜牧用地在使用过程中的手续转换问题。但是这一规定从另一个程度上，也规定了畜牧业用地要保留农用地属性，其用途管制和经济属性受到了限制。按我国农用土地的性质，以不改变土地可耕种为前提，不破坏耕作层、能复垦，所以等于间接地否定了其硬化成为现代养殖用地的可能。虽然国土资源部和农业部2007年发过的《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》以及实施文件，规定其部分农用地可用于生活和管理用房，但是远远不能满足建设需要和发展畜牧业的用途。另外，国家对基本农田的保护，等于直接否定了其成为畜牧用地的可能。通常畜牧业基础条件较好的省份基本农田的保有量比例明显偏高，从一定意义上也限制了畜牧用地的供给。

通常认为猪粮安天下，但是同样的生产结果，其土地的使用有不同的性质，在土地管制上应当采取不同的策略。因此必须重新对畜牧业定位，应当按照现代畜牧业的发展观点，只要用于畜牧养殖，无论其土地性质和建设方式，都应当允许其采取合理的生产措施。要延续畜牧业用地具有农业用地优惠政策，规模养殖场依生产需要建设的生产、管理和生活用房、饲料储藏用房用地等应当视作必要的“设施用畜牧业用地”，切实解决畜牧养殖用地难问题。用现代农业发展思维，认识土地的性质和用途，由单一从农地物理状态的认识跃升至对土地产出结果的认定，实行用途管制。不应囿于农业生产仅是指保持土地的土壤形态符合种植与养殖转换的需求，而是从终端农产品的生产行为和生产数量来确认农地的性质，更有利于稳定和促进养殖业的发展。

二、以土地为承载的养殖业环境容量问题日益突出

根据养殖规模需要配套相应的耕地来进行吸纳养殖所排放的氨氮和COD，是发达国家通行的做法。有些现代畜牧业发展较为发达的地方，甚至根据土地的承载能力，来核定养殖的规模。目前随着环境约束性因素的不断增强，安徽养殖企业对农牧业配套的耕地需求也在上升。同时随着草食性家畜的发展，配套草地建设或者饲料粮用地也成为一部分养殖企业的现实需求。根据相关学者的研究，在水稻、玉米、棉花、蔬菜等为主要栽培品种的沿江地区，在对畜禽粪污不作任何处理的情况下，每亩耕地每年可以吸纳1头猪、或者5～10只鸡的产污量，一头牛则需要2～4亩左右的耕地来吸纳。如果通过沼气或者其他生化手段进行处理，总氮和氨氮的去除率约在60%，总磷去除率达70%以上，若按照总氮去除率为60%的比率来计算的话，则需要的耕地面积要少一些。按照安徽省现有的养殖量，不计算粪污去除情况，则需要耕地面积1.3亿亩以上才能完全消纳粪污。即使去除率达到60%以上，也需要5200万亩以上耕地方能消纳。

随着新农村建设步伐加快和标准化、规模化畜牧业发展，畜禽养殖用地的需求也会越来越大，而多年来的农业用地规划大多以种植业为主，没有把养殖业用地与种植业用地分开，也没有把畜牧养殖业用地纳入土地利用总体规划，更没有把养殖业用地与种植业用地一起统筹规划。以安徽为例，全省土地以平原、丘陵和山区各占三分之一为特点，目前是基本农田不能用，荒山荒坡不规划使用，林草地不能合理利用。养殖用地对防疫条件的苛刻要求，似乎让养殖业面临无地可选的窘境。

另一方面，由于畜牧业用地难，很多农户就只能去自己承包的土地或山场，搭建畜禽混养的牧场，大部分是临时的，污物随意排放，不仅给养殖业带来许多安全隐患，而且对环境造成极为严重污染，直接威胁着畜牧业的健康发展，威胁到食品安全。由于对畜牧养殖用地认识不足和缺乏规划，养殖场的权益得不到有效保证，迁建、改建和拆建的现象时有发生，不仅造成大量财力物力浪费，导致畜牧业发展不可持续，而且直接影响了农民发展畜牧业的积极性，影响畜牧业扩大再生产的愿望，对现代畜牧业发展极为不利。

因此，应从促进畜牧业科学发展和可持续发展的角度，尽快制订养殖规划和用地指标，尽可能满足畜牧业用地需求。结合畜牧经济的发展需要、环境、排污、疫病防控等因素，科学制订畜牧业养殖用地规划，简化用地办理许可手续，允许畜牧业用地的合理流转。

三、土地的生产要素属性没有充分发挥，制约了畜牧产业的发展

现代畜牧业生产中，投资在土地上的附着物远远超过传统农业对土地的投入，因此，传统农地的价格无法与畜牧用地相比，作为生产的要素，其经济属性没有充分体现出来，无法形成资产，也无法进入信用担保和金融流动领域。制约了其成为扩大再生产的能力，也让畜牧业发展失去了最能转型升级和提高生产能力的手段。因此，未来对畜牧业用地除松散养殖用地的用途管制之外，还应当解放其经济属性。

畜牧业的投资密度高，投资强度大，沉淀在一亩土地上资本数量大，要求其必须加快生产周期，提高产出效率，这也是畜牧业规模化程度不断提高的原因。但是由于畜牧用土的农用土地性质，其所附着的建筑无法成为资产，一方面增加了资产风险，更重要的是，无法成为企业获取正常融资贷款抵押物，贷款难，贷款成本高。据笔者调查，目前在畜牧业融资金成本中，除农发行贷款基本能执行基准利率外，其他商业银行贷款不仅难而且其浮动利率达基准利率的2～3倍。尤其是当畜牧业出现非正常性的波动情况下，更让养殖企业雪上加霜，矛盾更加突出，一旦出现疫病风险、市场风险、质量风险，很多养殖企业就会遭遇灭顶之灾。

畜牧业用地难与贷款难从某种意义上是联系在一起的。要解决这两个难题，一是必须对设施畜牧业用地进行确权定性，明确其权属功能，赋予其财产权，确保畜牧养殖者投入能成为有权属的资产。二是建立统一规范的畜牧用地交易市场，允许畜牧养殖用地有流转权利，确保畜牧业用地的畜牧养殖性质。三是加强执法，限制畜牧用地的非养殖化。

解决好畜牧业养殖用地问题关系着国计民生，关系着畜牧养殖企业的合法权益是否能够得到有力保障。只有保护好畜牧养殖企业的根本利益，才能对畜牧业经济基础起到稳固作用。