资源优化配置目标约束下的城乡均衡性制度选择——基于新制度经济学视角

薛曜祖

(山西财经大学资源型经济转型发展研究院,山西太原 030006)

一、引言

城乡二元结构一直以来都是制约发展中国家经济社会发展的“瓶颈”。在我国,具有鲜明中国特色的二元结构表现形式主要是城乡二元地域结构。城乡二元地域结构的一大特征是将“城市—农村”在空间上加以区别,而正是这一空间上的差异致使生活在不同地域的人及其生存发展的有限资源的配置方式和管理制度也产生了巨大的差异,这一差距的日益加大是造成我国当前“三农”问题的重要的体制性根源。

1978年,我国城乡居民收入差距为2.37∶1,到1984年城乡居民人均收入差距缩小到1.71∶1,接近世界多数国家1.5∶1的水平。而从1985年起,随着改革的重心逐步转移到城市,城乡之间的空间壁垒导致了城乡居民收入差距逐渐开始拉大。1990年达到2.2∶1,1995年为2.71∶1,2000年为2.79∶1,2005年达到3.22∶1。2012年,我国农民的人均纯收入为6 977.29元,城镇居民人均可支配收入为21 809.78元,城乡居民收入差距到了3.13∶1。如果考虑城镇居民享受的公共产品和服务,如基础设施、教育、文体、卫生、社会保障以及各种福利性的补贴,城乡居民收入的实际差距可能更大。从以上数据可以看出,随着我国制度和政策的引导,城乡二元结构问题突出,已经严重地影响到我国经济的发展和社会的稳定。清华大学社会学系孙立平教授指出,“城乡二元结构”已经成为目前中国经济和社会发展的一个严重障碍。城乡二元结构问题不但会造成城乡经济和社会差距的不断拉大,形成一个城乡断裂的社会,甚至连城市本身的发展也会失去支撑和依托[1]。

对于“城乡统筹”的实现,即如何实现城乡互动融合发展,国内众多专家学者结合中国城乡关系发展的特殊实际,指出应着眼于制度对中国城乡统筹实现的重要作用。陈锡文(2007)认为城乡统筹是指整个国家经济的发展方面如何做到统筹,关键是制度问题。郭翔宇(2009)认为,城乡统筹应作为一种制度的导向,是政府的一种宏观调控手段,其宗旨和目标是使城乡经济社会能够协调发展,最终实现城乡一体化。陈希玉(2011)认为,城乡统筹就是改变“城乡分治”的传统观念和做法,通过体制改革和政策调整,消除城乡之间的藩篱,破除城乡二元结构。胡进祥(2008)认为,要紧紧把握城乡一元化发展观,消除城乡二元结构及其赖以存在的政策和制度安排,构筑城市和乡村统筹兼顾、协调发展的平台。综合学术界各研究者的观点,本研究重点关注怎样的制度选择可以促进城乡要素资源合理配置以及城乡统筹的实现,将“城乡统筹”理解为一种均衡的制度安排,是城乡资源优化配置目标约束下经济社会发展的良性互动规律和建立在这一规律上的制度调整。

二、城乡资源优化配置的目标条件分析

从制度视角层面分析,我国城乡统筹发展的重点是要建设和完善城乡统一制度体系,将城市和农村放在同一个系统中,在基础设施布局、社会事业和公共服务等资源共享方面统一考虑,以实现城乡资源的合理流动,进而以城带乡,城市支持农村、工业反哺农业,实现农村低成本发展。关于城乡资源优化配置的目标分析,本文按照国际上常用的“可持续性农户生计框架”,将农村视作是一个脆弱性的背景,农民在这种背景中生存或谋生。可持续框架中依据城乡资源配置情况和农民对资源的使用状况,将资源分为人力资源、资金资本、自然资源[2]、社会资源和实物资源五类。从资源配置角度而言,在这种框架下,农民使用有限的资源,以求得有益的成果或状况,满足生计目标,减少贫困,而这种整体性的改善取决于社会资源的配置与使用方式,占优势的主体、机构和组织环境。基于制度视角来分析这一“框架”,即正是由于城乡分治制度造成了城乡二元结构,城乡二元结构下社会资源由农村单向流入到城市、集聚城市,基于此,城乡均衡性制度安排就是要通过制度变迁,让城乡资源、要素的流向和流量发生变化。

图1 城乡分治或均衡制度下资源要素流动示意图

如图1所示,城市和农村属于两个不同的复杂经济、社会综合系统,各类可流动的资源要素将二者链结起来,而任何资源要素的流动都具有趋利性的特点,在重城市化和重工业化的计划经济体制下,农村各种资源要素大量涌入城市,推动了城市经济的发展；与此同时,农村由于资源要素的大量流出,又得不到来自于外界负熵值的补偿,经济发展日益落后,城乡差距逐渐拉大。因此,城乡统筹发展就是要通过制度变迁,推动城乡分治制度向城乡均衡性制度的变迁,要通过形成城乡统筹的制度安排来保障城乡要素资源的优化配置,从根本上打破城乡二元结构,最终实现城乡经济社会的一体化发展,城乡资源优化配置和合理流动是本研究的目标(约束条件)。

三、城乡均衡性制度选择模型构建的理论阐释

新制度经济学认为,制度是一种“公共品”；萨谬尔森也将公共品定义为,一个人消费这些物品或服务的同时不会有损其他任何人的消费。如将制度作为一种“公共品”,与普通的公共品相比,具有一些明显的特征：无形性,制度通常是无形的,只在人们的日常行为中表现出来；排他性,制度在某些时候可能是排他的,对大多数人有利的制度可能对少数人是不利的。舒尔茨将制度定义为一种行为规则,这些规则涉及社会、政治及经济行为[3]。制度是一种框架,一种社会中所有人默守的规则,它约束着人们的行为,调配着社会的资源,制约着要素的流动。制度的功能可概括为降低成本,实现合作、提供激励,外部效益的内部化解决[4],而基于资源优化配置的目标约束,本文采用詹科夫、拉·波塔的观点,将制度的功能严格的定义为控制无序和专制这两方面的危险。

长期以来,由于我国二元地域结构的存在,城乡二元地域差距的不断扩大,城市凭借着优越的地缘优势、区位优势、产业基础和各种优惠政策集聚了大量资源；而农村则相反,大量的要素资源不断流出,经济的发展缺乏长久动力,与城市的差距越来越明显,这种“强者恒强,弱者恒弱”的资源配置不合理现象在社会上就形成了著名社会学家罗伯特·莫顿提出的“马太效应”[5]。本文将这种马太效应与城乡融合作为两种极端现象考虑,假设马太效应出现的时候,由于社会城乡资源不合理配置,导致社会总损失增大；而城乡融合的状况,使得社会总损失减小,分析政府如何出台制度、政策以使得社会总损失最小化,基于此,可做出制度可能性曲线图。制度可能性曲线反映了随着政府政策和制度的出台,在多大程度上可以有效地控制社会上出现的马太效应。制度可能性曲线上的每一个点都代表了这样一种制度,在特定的社会中,只有通过政府制度和政策进行约束才能够减少社会可能出现的日趋严重的马太效应。

图2 制度可能性曲线示意图

如图2制度可能性曲线所示,横轴表示由于政府城乡分治制度导致资源配置不合理而造成的社会资源损失,这是相对于城乡统筹的制度安排促使资源合理流动而言的；纵轴从社会总体福利最大化角度来表示由于马太效应导致的城乡资源单向流动而造成的社会资源损失,这也是相对于城乡统筹制度安排促使资源合理流动而言的[6]。

城乡均衡性的制度选择是要通过制度变迁,从城乡分治的制度安排转到城乡统筹,最终到城乡融合的制度安排的过程,这一过程的实现由许多因素所决定的,在社会发展的不同阶段,制度可能性曲线的位置是不相同的,制度可能性曲线越接近原点,政府政策和约束将越有效力。假设城乡统筹已实现,社会要素资源在城乡之间可以自由流动时,制度选择主要有：第一,市场机制或私人方式,政府和社会通过农村投资优惠和税收政策,鼓励发展县域经济,乡镇企业,依靠市场机制的完善,让私人或一定的集团、组织的自身激励机制,促使城市资源自愿流向农村。第二,建立公共监管机构,通过政府相关监管机构或非政府组织鼓励资源城乡融合,监督大企业或集团自动履行企业社会责任,帮助当地农业和农村经济的发展,最终促使农民收入提高。第三,计划经济式的政府强制摊派,即资源在政府所有制控制下,由政府对资源的流向和流速进行完全的控制,政府及各级政府部门通过严格的法律、法规和政策对资源进行分配,以达到城乡资源合理配置,最大限度消除马太效应。具体而言：市场机制或私人方式的主要特点是不需要任何公共实施者,因而不需要政府直接的干预就可以最大限度减轻马太效应对社会的影响,实施成本降到最低。但这种方式的前提是政府的激励、引导或企业(个人)在一个区域在市场上建立起一定的声誉,企业重视社会责任的履行。在某些情况下,公共监管可能会比市场机制更有效率,公共监管者可能是在社会特定领域内追求社会目标的专家、非政府组织或行业协会,监管者具有实施监管的主动性,因而具有执行的优势。监管者在政府政策的激励下实施监管行为,因此,可能最大限度地避免寻租行为的发生。但是,公共监管者不会将社会福利最大化作为根本目的,且其本身也是追求自身利益最大化的利益集团,在一定程度上,存在着自身最大利益或被特殊行业利益集团利用,导致公共监管领域的寻租行为。基于此,在公共监管制度下,随着社会马太效应程度的降低,城乡统筹制度体系日趋完善[7]。只有当社会马太效应非常严重,城乡资源配置严重失衡,以至于单纯依靠市场机制调节无法有效解决问题,而政府政策尚未及时出台的时候,这种公共监管的战略才是最有效的。在某些特殊情况下,只有政府出面或强制性政策出台约束才能有效地协调城乡资源。

总之,制度选择主要依赖于城乡社会发展和资源配置、要素流动的实际情况,如果政府可以通过政策制定和实施有效地解决社会中的马太效应以最大限度地减少社会损失,在这种情况下制度可能性曲线的形状会更陡一些,从而在有效制度选择点上允许存在更多的社会损失。如果市场机制的调节更有效,资源在城乡间配置比较均等,市场垄断形成的可能性很小,在这种情况下制度可能性曲线的形状会更平坦一些,有效的制度选择点将要求更小的政府干预。同时,公共监管部门不断完善将对制度可能性曲线的修正产生积极作用。所以城乡均衡性制度选择的方式不是单一的,在资源优化配置目标下,可深入研究城乡均衡性的制度选择。

四、资源优化配置目标下的城乡均衡性制度选择模型

(一)前提假设与变量设定

根据新制度经济学的观点,资源的初始配置都以一定时期内的制度、政策为前提条件,一旦这一前提条件发生变化,原有资源要素配置的初始状态就会发生变化,从而产生新的资源配置结果。本文假设x1,x2,…,xn表示不同要素资源的配置,Q表示资源配置结果,则有：

Q=f(x1,x2,…,xn)

该函数表示在一定时期内在既定的制度、政策约束下资源配置x1,x2,…,xn的行为所能产生的资源配置结果是Q。而资源配置结果在不同制度选择中进行着变化,即资源配置目标(要素流动方向)与制度选择存在着密切的联动关系。假设社会存在两种配置的目标Q1、Q2。Q1表示了不同资源要素自发、盲目性配置行为下出现的配置结果；Q2则表示不同资源在城乡统筹制度安排下出现的配置结果,该结果在规则h一定的前提条件下,形成了不同的制度集合I,不同的资源配置行为都对应着不同的制度选择。根据研究的实际需要,在城乡统筹评价指标体系一定的前提下,通过计量经济模型来确定城乡统筹度：(其中,k表示所遴选的评价指标占城乡资源优化配置评价目标的权重,f表示同一评价指标城镇数值与农村数值的比值)。根据上式,可以看出当城乡统筹度P的值越趋近于1,说明城乡统筹的水平越高,反之则说明城乡分治程度越高,城乡统筹水平低。

根据上述假设,将资源配置方向(x),规则(h)而确定的制度集(i)的总和构成制度空间(z),从资源配置行为集合(X)到资源配置——制度空间(Z)存在一个映射,对于资源配置行为集合(X)中的每个元素(x∈X)都对应着一个制度选择[9](z∈Z),用函数形式表示为：z=h(x)。

(二)模型分析

根据模型构建的理论阐释,在资源优化配置的目标下,制度选择主要有市场机制,公共监管和政府计划[10]。假设在城乡统筹度P1、P2水平下,如果存在着政府需要负担的成本,那么政府可投入的社会成本分别为C1和C2。如果C1＞C2,政府更侧重于通过市场机制或私人方式,鼓励发展县域经济,乡镇企业,依靠市场机制的完善,运用私人或相关组织的自身激励机制,促使集中于城市资源自愿向农村流动；当C1=C2时,公共监管是最为有效的,公共监管可以使政府在投入社会成本最低的情况下实现城乡资源合理、优化配置；在C1＜C2的情况下,政府通过出台严格的制度约束,并付出一定的社会成本[11],对城乡要素资源进行分配或再分配,促进城乡资源合理优化配置,城乡统筹协调发展。

我们假设P1＜P2＜1条件恒成立,即城乡统筹制度下要素资源x可以优化配置的概率恒大于资源在城乡分治制度下的配置概率,则有：

图3 资源优化配置目标约束下的城乡均衡性制度选择临界点

五、主要结论与启示

我国城乡统筹发展是一项巨大的系统工程,而基于制度层面的城乡均衡发展研究是近年来学术研究的重大选题。本文运用新制度经济学相关原理,构建制度选择模型,通过制度因素分析法找到城乡统筹制度选择的主体与影响因素[18],从资源优化配置约束研究城乡制度选择中要素资源配置的制度性特征,研究得出城乡均衡性制度选择的三个制度临界点和四个阶段,每一个阶段中制度选择的影响因素和阶段特征有所不同,综合全文分析可得到如下几点启示：

(1)城乡均衡性制度选择主要依赖于城乡社会发展和要素流动的情况,制度选择与资源配置特征存在着函数关系,基于城乡不同的资源配置目标,形成不同的制度特征(配置规则),从而产生相应的制度选择路径。

(2)在资源优化配置目标的约束下,政府将在城乡均衡性制度选择过程中起到重要的作用,政府的最终目标可界定为城乡协调发展和城乡资源优化配置,社会总福利最大化和社会总损失达到最小化。同时,市场机制在城乡资源优化配置为目标的制度选择中也发挥着不可或缺的作用,因此,政府应适时地将行政手段与市场、经济手段相互配合,合理引导和调控城乡资源优化配置和制度的逐步演化[19]。

(3)非政府组织、乡镇企业、行业协会作为社会的公共监管部门,在监督和合理引导城乡资源优化配置为目标的制度选择中发挥着重要作用。制度层面的研究分析表明,公共组织的监管不仅作为政府城乡均衡性制度选择的重要推动力量,而且在以市场机制主要发挥作用时也发挥着重要的监督和服务的作用。因此,政府在引导公共监管部门发展时,一方面要提倡增加其数量,另一方面还要鼓励其向专业化、行业化方向发展。

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