公民利益诉求平台建设相关法律保障机制

刘岩

（沈阳工程学院 法律系，辽宁 沈阳 110136）

公民利益诉求平台建设相关法律保障机制

刘岩

（沈阳工程学院 法律系，辽宁 沈阳 110136）

通过网络搭建各类公民利益诉求平台服务体系是有效预防和化解社会矛盾的一种重要方式，但其建设过程中也反映出了一些问题，需要相应的政府权力规范运作机制、利益诉求预测与矛盾防范机制、利益诉求分类解决机制以及社会组织培育机制等法律机制予以保障。

利益诉求；权力制约；法律保障机制

随着社会结构分层和利益格局的多元化，公民的利益诉求日益增长并呈现出多元化的特点，为此，中央提出要创新有效预防和化解社会矛盾体制，建立畅通有序的诉求表达，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面、各层次利益诉求。作为创新有效预防和化解社会矛盾体制的一种重要方式，通过网络搭建各类公民利益诉求平台服务体系，在拓展公民利益表达渠道，有效化解矛盾方面起到了积极的作用，但在其建设和运作过程中也反映出了一些问题，亟待进一步规范和完善。本文在对典型利益诉求平台建设项目进行调研的基础上，针对其间反映比较突出的四个方面的问题，就公民利益诉求平台建设中相应法律保障机制进行探讨，以期对推进公民利益诉求平台建设有所助益。

一、政府权力规范运作机制

在调研中我们发现，在公民利益诉求平台的运作过程中，尚存在着政府各部门职权定位不明确、政府部门对自身职能履行不力等问题。例如，一个由区委、区政府主办，信访部门具体承办建设的公民利益诉求平台，信访部门不仅要履行自己部门本身的职能，而且其工作向前延伸到了求助、投诉、举报等环节。但是，随着受理利益诉求工作量的日益加大，这一体系也相应暴露出了人员配置、资金投入等方面相对有限，信访部门本身的职能履行受到了影响；并且一些利益诉求的处理超出了信访部门的职能权限范围，特别是在和上级各职能部门之间的协调有一定难度，各部门之间的协调、配合方面仍存在困难。这一方面反映出在公民利益诉求平台建设中，承办部门自身职权定位不明确的问题，另一个方面也恰恰反映出了其他相关部门在对自身责任的认识问题上存在着职责不清、履行不力和推诿懈怠的现象。这些现象长期存在便会使公民对政府产生失职和不负责任的负面印象，在公民认为通过这种体制内的渠道其利益诉求得不到有效回应和解决时，就很有可能出现体制外非理性诉求方式。

实现政府和公民之间的有效沟通和良性互动正是利益诉求平台建设的根本旨向，并且在实现政府和公民之间的有效沟通和良性互动过程中，政府应该处于主导地位。只有政府严格依法行政、依法办事，切实努力解决群众通过各种渠道反映的问题，群众才会相信政府，才会有信心采用合法理性的方式表达自己的利益诉求。因此，推进和完善利益平台建设，根本在于树立政府的服务意识、责任意识，规范政府权力运作的机制。

（一）明确政府职能，严格依法履职

公民利益诉求相关政府部门要理顺、明确自身职责范围，严格履行其职责、依法行政。一方面，相关行政机关在接受、处理公民利益诉求时要处理好与人

大、司法机关之间的关系，严格遵守相关法律规定，对属于各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，以及已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，各级人民政府信访工作机构及其他行政机关不予受理。但与此同时，应当告知来访人依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出，告知其依法维护自身权利的渠道。例如，向什么机关进行诉求，怎样获得法律援助等。另一方面，相关行政机关之间要明确自身职权范围，在自身职能权限范围内必须依法履职，保证公民利益诉求得到真正倾听、及时反应和切实解决，防止怠于履行和相互推诿不作为。

（二）完善监督制约，建立问责机制

要求利益诉求相关政府部门明确自身职责，严格依法履职还必须有制度上的监督和制约。设定及时的利益诉求处理反馈机制、严格的考评与监督机制，将限时办理、办理反馈结果等作为对各相关部门的考核指标，这些机制一方面能够保证公民利益诉求得到及时反应和切实解决，另一方面对政府工作也能够起到推进作用。建立公民利益诉求的问责机制，是从制度上保障诉求得到合法公正解决的又一有效方法。由于可能受到不同利益的驱动，相关部门在处理公民利益诉求的过程中不免会出现权力不合理运作的现象，这无疑会直接影响到公民利益诉求的公正处理。因此，需要建立利益诉求相关部门及其工作人员的问责机制，把公务人员处理利益诉求事务时的表现、群众反馈结果纳入到其个人的政绩考核中来，对不合理运用权力、不当处理公民利益诉求，给公民合法权益造成损害、影响社会和谐安定的官员给于相应的责罚，以保证公民利益诉求得到及时公正的处理，促进社会的稳定和谐。

二、诉求预测与矛盾防范机制

在调研中我们发现，在公民利益诉求平台受理的利益诉求中，有一些是很多诉求主体共同反映的、群体性的利益诉求，例如，由于某项政府决策而对相关利益主体造成影响或侵害的情况。这就要求政府在制定相关法规和决策时，必须充分倾听和全面考虑可能受到影响的主体的利益诉求，如果政府未经听证程序，也未通过其他途径充分考虑某一相关群体的利益而盲目出台一项行政法规或政策，就极有可能给相关利益群体造成损害。然而根据我国现行行政诉讼法，司法机关不能针对抽象行政行为进行审查，这就意味着公民不能针对政府制定法规等抽象行政行为提起诉讼，受到侵害和影响的相关主体的利益诉求通过司法途径解决存在障碍。在这种情况下，法规或政府决策出台前对公民利益诉求的预测和对可能引发的矛盾的防范机制就尤为重要。

（一）公民参与决策机制

建立健全法规、政策制定过程中的听证制度、民意调查制度、信息公开制度、协商谈判制度、公民投票制度等公民参与决策机制对于保障公民利益尤为重要。应通过制定和完善相应的法律法规，进一步扩大听证和政府信息公开的范围，规范其程序，并相应将听证制度和信息公开制度的执行情况纳入到司法程序，对该听证不听证，不顾听证的较大分歧而任意出台行政决定，以及不严格执行信息公开制度的可以进行司法审查，以此保障公民参与决策的实质性和有效性。由此，公民利益诉求平台不仅作为公民表达其个人诉求寻求解决的渠道，而且可以扩展成为政府收集、了解公民利益诉求的渠道和公民参与决策的一种常态方式，使得在公民中带有普遍性的问题及相应的利益诉求能够在相关的立法和政策中得以表达和听取。

（二）诉求收集预测机制

公民利益诉求平台的运作目标不应仅局限于一对一地解决公民个别的、具体的诉求，也应扩展至收集在群众中具有普遍性的问题，并认真加以分析研究，寻求相应的预防和解决措施，消除潜在的诉求问题，由事后被动应对诉求转变为主动预测诉求、防范化解矛盾。这种收集预测机制应包括如下两个方面：一是一种常态的、一般性的预测，即政府应根据公民所处的不同社会位置及其不同的利益需求特点对群众在当前一般社会条件下的利益诉求进行及时的收集整理和科学的预测；二是根据社会发展变化的具体情况进行的有针对性的专门预测，例如要进行拆迁、老旧小区改造等项目时，启动利益诉求预测机制对此过程中可能涉及的相关主体进行走访、了解意见和诉求等。由此将利益诉求的受理和处理机制前移，将产生权利侵害的可能降低到最小的程度。

三、利益诉求分类解决机制

通过调研我们发现，当前公民的利益诉求呈现出多元化和多层次性的特点，单一的处理方式并不足以有效地解决各种利益诉求。因而，解决这些诉求的思路和方法也必须相应具有多元性和多层次性，需要对各种诉求加以仔细区分，结合其不同的类型特点有针对性地予以解决。

（一）重点解决底线型利益诉求，对社会弱势群体实行有倾向性的保障

当前的利益矛盾绝大多数是基于经济利益上的矛盾。从调研走访中我们发现，公民反映最多仍是衣食住行等与其生存密切相关的底线型利益需求。也有因其生活状况和相应保障没有达到国家法律明确规定的标准，如养老金、困难补助、工伤补偿等未足额到位发放等等。由于这类底线型诉求的特点是都有明确的法律、法规、政策作为依据，因而在处理这类诉求时重点在于严格执行对于保障民生的相关法律法规，政府对于各相关部门的执行情况要主动进行监督、切实保障群众利益得到实现，而不是被动等诉。

在此基础上，要在制定政策时注重实现利益公

平，对社会弱势群体实行有倾向性的保障。作为公民利益诉求法制化的起点定位，要做到保障公民在表达利益诉求时机会均等、程序公正等形式公正和对社会弱势群体（包括失业人员、住房困难群体、城市贫困人口、进城务工群体、残疾人群体等等）实行倾斜保护的实质公正相结合，加强对于社会弱势群体的援助。完善现有法律援助机构，加强其对广大弱势群众法律援助的职能。各类法律援助机构在有针对性地对弱势群体进行法律宣传和咨询以提升其法律意识的基础上，要提供各种诉讼服务切实帮助其维权。例如，沈阳市沈河区推行的“10分钟司法圈”就是这一方面的有益尝试，在此基础上建议建立“弱势群众法律援助服务中心”，并设立“法律援助基金”专门帮助弱势群体维护其法律权益，以提高弱势群体诉诸司法维权的可能性。

（二）高度重视发展型的利益诉求，采取合理方式解决和疏导

要高度重视发展型的利益诉求，赋予和切实保障公民的参与权、知情权、监督权，探索有效的沟通对话模式，并将之规范化、制度化。发展型的利益诉求超越了底线型需求的层次，表现在公民日益注重自身的参与权、知情权、监督权等各项政治权利；要求获得更大的发展空间、更好的工作条件、更多的受教育机会等经济社会权利；以及人们因社会财富分配不公、贫富差异等问题而产生相对贫困和相对被剥夺的感觉，进而要求实现社会公正等利益需求。与底线型利益诉求相比，这类诉求并不都有明确的法律依据，并且在实践中处理起来存在着更大的困难，因而也比较容易成为因处理不善而导致群众不满情绪积聚，对政府和社会认同感下降的因素，因此在推进和完善利益诉求平台的建设过程中应予以高度重视。

对于不同类型的发展型利益诉求，应注意选择采取合理方式予以解决和疏导。对于参与权、知情权、监督权等利益诉求，其规范化和法制化首先在于以法律的形式赋予人民群众以权利，并从相关制度上保障落实。政府部门应进一步落实和完善立法和决策听证制度、政府信息公开制度，在创新信访工作机制和完善监督制度上不断加强和改进，通过这些制度将政府行为纳入到群众有效监督之下。对于发展性的经济社会权利诉求，政府的责任在于制定法规、搭建平台，监控、培育市场公平的博弈能力。例如在劳动关系领域，政府可通过培育工会及保护劳动者权益的社会组织，来增强其代表劳动者与资方进行谈判博弈的能力，或者出台相应法规、制定相关政策来强化企业的社会责任，从而促进劳动者发展型利益诉求的实现。而对于要求社会公正等利益诉求，则需要多个方面的努力：一方面是上面已经谈到的切实保障民生，实现对社会弱势群体的倾向性保护的实质公正；另一方面也要探索更多的有效方式，例如民意调查、恳谈会等并将其长期化和制度化，以此向群众讲解相关的法律法规及社会政策，疏导和化解矛盾，消除误解，以增强公民对国家和政府决策的心理认同。

四、社会组织培育机制

在调研过程中，反映出的另一个突出问题便是，公民利益诉求呈现原子化的特点，缺乏为其利益代言的社会组织，特别是大部分社会弱势群体，因缺乏利益诉求的渠道和保障，有时会通过体制外的渠道、以非理性的方式表达其利益诉求。社会组织培育环节薄弱使得社会组织不能合理有效分担基层政府部分社会治理职能，无法为社会公众的利益诉求提供多元化的承接主体，特别是缺少代表社会弱势群体利益、理性表达其利益诉求的社会组织。

因此，应积极培育社会组织，制定相应法律法规对社会组织加以规范、引导，提升社会组织的自我管理、自我教育、自我发展的能力。建议相应修改现行法律中对社会组织登记注册等方面的严格限制，或制定《社会组织法》等有关的专项法律法规，在法律层面上明确政府部门和社会组织的法律地位和各自职责，确定集体表达的组织形态和法律基础，以此为社会组织参与社会治理活动提供法律依据和行为规范，实现对社会组织的规范和引导。现有的工会、共青团、妇联等与政府之间有紧密关系的组织，应着重发挥其更为广泛、及时、准确地向政府反映各自所联系的社会成员利益诉求的功能。同时要注重培育代表社会公共利益及弱势群体、边缘群体利益的各类基金会、慈善机构、环保组织、服务志愿者团体等社会公益组织，充分发挥各种行业协会、商会等合法的经济利益团体以及公民自发组织的小规模合法团体在各自领域团结民众、沟通民意、反映诉求、规范行为的作用。由此使得社会组织能够合理分担基层政府部分社会管理职能，为社会公众的利益诉求提供多元化的承接主体，从而在公民和政府之间形成良性的信息传导机制；有效地对个体公民利益诉求进行整合、引导利益群体理性表达其利益诉求，以避免公民特别是弱势群体原子化表达和非理性表达的弊端；同时有助于公民意识的形成，培养公民以自愿、自律、合作来追求公益的精神，从而有助于推动形成“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与”的多元社会治理格局。

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【责任编辑 李 菁】

D922.1

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1674-5450（2014）06-0035-03

2014-09-20

辽宁省社会科学界联合会2013年度辽宁省经济社会发展立项课题（20131s1jdwt-28）；2013年辽宁省社会科学规划基金项目（L13DFX028）

刘岩，女，辽宁法库人，沈阳工程学院讲师，法学博士。