派驻检察室的设立及职能定位

张静+肖宏伟

检察机关派驻基层检察室，是检察机关深入践行群众路线、了解社情民意、实现检力下沉的有效载。近年来，全国各地检察机关建立派驻检察室的工作正在积极开展，它的设置对于优化检察职权配置、巩固党的执政地位、强化法律监督、维护公平正义、保障公民合法权益具有重要作用。

一、建立派驻检察室的法律依据

依据《人民检察院组织法》第 2 条第 3 款规定：“省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构。 1993 年 4月，最高人民检察院通知下发《人民检察院（镇）检察室工作条例》，派驻检察室是县（市）、市辖区民检察院派驻乡（镇）的工作机构，检察室设立的目的是要通过检察机关履行法律监督职能，了解和解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题，实现维护地区和谐稳定，保障公民合法权益，服务区域经济发展大局。《工作条例》第 4 条规定：“乡（镇）检察室根据（镇）地域、人口、经济状况和工作需要设置。”同年7月，最高人民检察院政治部下发通知，整顿各类检察室。通知重申：“实践表明，乡镇检察室的设置，为完善有中国特色的社会主义检察制度，强化检察机关的法律监督职能，密切同人民群众的联系，探索了一条新的途径，为保护和促进改革开放和经济建设的发展，发挥了积极的作用。”这是组织法关于人民检察院在特殊区域设立派出机构的规定，其中“根据工作需要”，应理解为根据党和国家以及本级检察机关所在地区的工作大局需要。最高人民检察院于2010年10月印发了《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》，对各地派驻检察室工作提出了具体要求，指出促进检力下沉的组织形式最重要的是加强和规范派出检察室建设。当前形势下，设立派驻检察室，是符合组织法立法本意的。

二、建立检察室的历史沿革

检察机关作为国家法律监督机关，承担着确保国家法律统一，确保人民的合法权益不受侵犯，确保执法司法机关严格公正执法，维护社会公平正义的神圣职责。派出检察室并不是最近两年才出现的新鲜事物。

（一）自发建立时期。听民声，察民情，顺民意，上世纪 80年代随着经济社会的发展，检察机关试点建设了一批乡镇检察室，主要职能是发现经济犯罪线索和提供法律服务。这对解决基层群众最关心、最直接、最现实的利益问题，服务乡镇经济建设，提升检察机关基层工作水平都发了重要作用。但处于摸索阶段的派驻检察室，部门设置多样化，检察权界定较为模糊，这一时期的检察室基本上无章可循，导致派出检察室工作职能的无序、失范和盲目。

（二）规范调整期。改革开放以后，国家各项管理工作围绕经济建设展开，1989年12月和1993年4月，最高人民检察院相继颁布《工作条例》，规定了六项职能，自此检察机关设立检察室开始有了明确的法律规定，但随着时间的推移和实践的进展，派驻检察室设置的范围过宽、过滥，管理工作薄弱，检察室工作人员专业水平低，不能充分发挥检察职能作用，负面效应也凸现出来，少数地方的乡镇检察室甚出现了违法插手经济纠纷，越权办案等现象。自1997年《刑事诉讼法》修改后，检察机关不再有经济犯罪侦查权，1998年最高人面检察院要求撤销税务检察室，中共中央办公厅于2001年3月24日印发中央编委提出的《地方各级人民检察院机构改革意见》，对派出检察室的设立采取审慎支持、严格把关的原则，随后各地的派驻检察室处于调整阶段。

（三）重新探索时期。2006年以来，中央下发《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》后，各地检察机关适应形势，以乡镇检察室的建设为载体，逐步探索服务大局的新模式，2009年，各地检察机从维护和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题出发，大力加强和规范了检察室的建设。最高人民检察院于2010年10月印发了《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》，对检察室的建设给予了肯定。近年来，全国各地检察机关建立派驻检察室的工作正在积极开展，它的设置对于优化检察职权配置、巩固党的执政地位、强化法律监督、维护公平正义、保障公民合法权益具有重要作用。

三、派驻检察室建立的必要性

1.加强派驻检察室建设是维护社会稳定、服务经济发展大局的需要。以经济建设为中心，紧紧围绕乡镇改革、发展、稳定的大局，全面正确履行检察职责，真正做到让人民满意，是派驻检察室工作的出发点和归宿，也是派驻检察室生机和活力所在。近年来，我国经济发展势头良好，各乡镇经济明显提升，城乡社会关系总体是健康、稳定的，但是城乡建设、农民生活和农业发展中确实尚存在一些不容忽视的矛盾和问题，诸如对给企业设置障碍、破坏发展环境、严重损害政府形象、破坏农业生产的案件时有发生。这些都是经济发展建设中不稳定的因素和不和谐的音符，设立派驻检察室严厉打击各种犯罪，可以为居民创造安居乐业的社会环境，维护社会稳定；另外，基层干部的职务犯罪现象日益突出，侵犯公民合法权益的犯罪以及土地政策调整、征占农村土地等引发了一些显性的和潜在的社会矛盾和纠纷。派驻检察室通过收集基层干部职务犯罪案件线索，参与综合治理，宣传检察机关性质、职能以及举报、申诉的方法等，可以有效激发群众的法律意识和维权意识，可以创造廉洁高效的政务环境，可以为改革发展创造良好的法治环境，可以为创造和谐稳定的生产生活环境，从而更有效地促进地区经济健康发展。

2.加强派驻检察室建设是完善基层司法工作机制、加强权力制衡的需要。 目前，法律监督最大的需求在乡镇，最薄弱的环节也在乡镇。新时期，各种社会矛盾层出不跌，基层部分干部的腐败行为以及简单粗暴的工作方法所引发的矛盾长期得不到解决和疏导，导致群体性事件频繁，这与法律监督不力有很大关系。而强化法律监督必须要有阵地，法院、公安机关、司法行政机关在乡镇分别设有人民法庭、派出所、司法所，部分工商、税务、土地等行政派出机构也一应俱全有自己的基层“阵地”，而检察机关缺乏类似的机构，广大乡镇成为法律监督的盲点。从社会控制角度来看，乡镇秩序缺乏科学而完善的法制治理机制，尤其是治理结构中的法律监督权仍处于基本缺失的状态，未能实现完整意义上的分工制衡机制。可见，现阶段以及今后很长一段时期，适当地扩大检察工作在广大乡镇的覆盖面，使检察资源配置落实到基层，是健全中国司法体系的必由之路，而派驻检察室无疑是建设乡镇法律监督主阵地的最好载体。

3.加强派驻检察室的建设是扩大检察工作影响的需要。我国的司法体制决定了检察机关职能属性处于司法程序的中间地带，加上检察机关特殊的职能，导致检察社会化程度较低。派驻检察室的最大优势在于贴近群众，贴近基层，法律监督职能延伸到广大乡镇，在检察机关与乡镇之间架起一座桥梁，加强了检察机关和群众的联系，由于派驻检察室是检察机关的派驻机构，它的工作成为辖区群众关注的焦点。派驻检察室通过接受控申举报、查办职务犯罪、开展犯罪预防、进行法制宣传、提供法律咨询等，加强与辖区党委、政府的联系，密切与群众的联系，赢得辖区人民的信任，从而扩大检察机关在基层的社会影响力。

四、基层检察机关设立派驻检察室构想

检察事业的基础在基层、难点也在基层，发展希望也在基层，加强派驻检察室建设是强化法律监督职能的大势所趋，基层检察院建立派驻检察室，是中国特色社会主义检察体制、法律框架内的探索、创新和发展。由于各乡镇人口数量、地理环境、工商交通、政治经济发展各异，设立检察院派出机构要紧紧围绕派驻镇街的司法需求，因地制宜、实事求是有重点地设立。鉴于派驻检察室工作的法律性和政策性比较强，应当充分依托区纪检乡镇监察工作室平台，分别在乡镇纪检监察工作一室、二室、三室、四室所在地建立派驻检察室，做好相应检察工作。

1.人员编制。派驻检察室的检察人员，应从具有检察人员资格的人员中择优挑选，并且是专职人员，而不从社会上聘请人员，或者使用兼职人员，并且人员配置上原则上不少于3人。在人员编制较少的情况下，向组织部门争取一定的人员编制，从而明确工作责任、工作任务、工作目标，为本地经济快速发展发挥力量。

2.机构设置。派驻检察室的设置需要具备多方面的条件，既有办公设施等硬件建设，又有运行流程、制度保障等方面的软件配套。基层检察机关应争取地方政府支持，为派驻检察室解决好专门的办公办案用房，并配齐人员，配备车辆，给予一定的资金支持，从而保障派驻检察室规范有序运行。

3.管理机制。派驻检察室作为检察院派驻乡镇的工作机构，与派出院其他内设部门相平行，行政与业务受检察长直接领导；对于乡镇党政机关来说，派驻检察室属于检察机关的一部分，具有独立性，乡镇一级政权机关要确保派驻检察室的独立地位，保证主要职能不被异化，使派驻检察室真正能发挥其应有的作用。