政策环评冲破立法阻力

伟民

2013年10月21日，环境保护法修订案草案提交全国人大常委会三审，与一审、二审稿相比，三审稿赫然增加了一条规定：“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织拟订经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。”

这条仅仅只有53个字的条款，让环保学界、环保部门、环保组织的不少人士长出了一口气，因为这意味着，他们呼吁已久的“政策环评”，终于有望得到法律的确认。

外界未必了解的是，在这一突破的背后，隐藏的是极为激烈的立法博弈、极为艰难的利益协调，是地方政府掣肘、部门权力冲突等复杂纠结和强悍阻力。正是从这个意义而言，“政策环评”既是环保法修法的亮点所在，也是考察其立法博弈的典型样本。

沉重的历史代价

起源于20世纪70年代初期的环境影响评价，是指对决策实施后可能造成的环境影响进行分析、论证、预测和评估，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。环评制度体现了从末端治理转向源头预防的环保理念转型，能有效避免“先污染后治理”的怪圈，因而被誉为20世纪最成功的制度创新。

按照国际惯例，完整的环评体系应当包括项目环评、规划环评、政策环评三个层次。与分别处于决策链末端和中端的具体建设项目、行业或地区规划相比，处于决策链源头的宏观政策显然对环境更具全局性、持久性的影响，一旦失误所制造的环境灾难可不估量。

在我国，1979年通过试行的环保法时，即已引入了项目环评，进入20世纪90年代后，规划环评的实验也开始启动。其后，2002年出台的环境影响评价法、2009年颁布的《规划环境影响评价条例》等法律法规，进一步以立法形式确立了项目和规划环评。然而至今，政策环评在我国仍是一片空白。

是我国不需要政策环评吗？答案当然是否定的。事实恰恰是，因政策失误而酿造的环境悲剧，在历史上屡屡发生，并支付了沉重的环境代价。

20世纪50年代，“以粮为纲”的非理性垦殖政策，引发了持续数十年的毁林开荒、滥垦草原、围湖造田等乱象，令宝贵的自然资源元气大伤，也成为恶化生态环境的推手，至今，频频困扰中国的沙尘暴、洪涝灾害等等，都可以从“以粮为纲”的政策狂热中找到灾难的影子。同样，这一时期“大炼钢铁”、“三线建设”之类的跃进式工业政策，也制造了“靠山、隐蔽、进洞”等极不合理的工业布局，令许多地区的环境污染日积月累、难以逆转。

20世纪80年代中期，各地掀起了一股乱采滥挖矿产资源的风潮，由此带来资源无度浪费、环境面目全非等深重危机。1986年，国务院发布包装工业发展政策纲要，酿造了20世纪90年代后半期，每年在市场上销售的各类一次性塑料餐具竟多达近100亿只的“白色污染”现象。而背负着祸害环境恶名的造纸、电镀、皮革、印染、焦化等“十五小”企业在20世纪90年代初中期一哄而起，带来了严重的环境灾难尤其是水域污染。

此外，盲目扩张钢铁、水泥、船舶等高污染高耗能产业的政策冒进，直接导致了“污染大户”、产能过剩等后遗症。而缺乏总量控制、鼓励汽车走入城市家庭的政策冲动，也须对当下雾霾天气、交通拥堵等“城市病”负责。

诸多历史教训证明，倘若再不从政策层面预防环境风险，仍将源源不断地支付环境和经济代价，永远无法摆脱防不胜防、治不胜治的恶性循环。

曲折的入法博弈

环保界的普遍共识是，虽然我国已开展了项目环评和规划环评，但前者往往只能决定“墙内几百米，墙外几公里”之类的细节，后者的调整空间也十分有限，都无法从根本上扭转环境危局。政策环评的缺失，已成为我国环评体系严重的先天不足，必须尽快补上这最为核心的一环。

然而长期以来，推动政策环评的进程却屡屡受挫、经年耽搁。

早在2000年年底，提交初审的环境影响评价法草案就首次写入了政策环评和规划环评，这令许多力推这一机制的环保学者欢欣鼓舞，却遭到一些中央部委和地方政府的竭力反对。五花八门的理由包括，“超越中国国情”、“缺乏实践基础”、“不具可操作性”、“立法条件不成熟”等等。

但反对者摆不上桌面的真正担忧恐怕是，规划环评、尤其是政策环评，势必束缚产业部门的权力手脚，给政府决策制造“麻烦”，并且妨碍那些让环境为GDP买单的政绩追求。

重重阻力之下，环境影响评价法草案的审议搁置了整整一年八个月，而2002年10月该法最终出台时也成了一个妥协的产物，规划环评虽然得以保留，层级更高的政策环评却已夭折。

时光荏苒，一晃就是十年过去，但政策环评入法的呼声并未停息。而环保法修改的启动，迎来了又一次契机。由环保部起草的环保法修法草案讨论稿和提交全国人大环资委的送审稿中，都出现了政策环评，相关条款写道：“县级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织拟定的对环境有显著影响的重大经济和技术政策草案，应当进行环境影响论证。”

然而10年的等待，并未改变政策环评的外部阻力，亦未撬动部门权力和利益的格局。不出所料，在征求相关部委和地方政府的意见时，政策环评的立法动议再次遭遇强烈抵制。最终正式形成的环保法修法草案，在最后一刻删除了政策环评条款。

这一变故，令诸多参与立法的学者倍感失望，更令其焦虑的是，政策环评一旦错失此次入法机遇，很可能再次遥遥无期。不过这一次，推动政策环评的力量并未轻言放弃。在环保法修法草案一审、二审以及两次公开征求社会意见的过程中，支持政策环评的呼声连绵不断，诸多代表委员、环保学者、环保组织乃至社会公众纷纷加入呼吁者的行列，而环保部尽管在部门阵营中身影孤独，也始终不懈努力，站在力挺政策环评的前台。

历经波折之后，政策环评在环保法修法草案三审稿中重新“复活”现身，殊为不易，这不仅有望填补我国环评制度的关键一环，也意味着环保公共利益在与部门、地方利益的博弈中终于艰难胜出，对我国环保大局以及环保法制而言，堪称是一次里程碑式的突破。

待解的未来议题

可以预见，引入政策环评机制的环保法修订案一旦正式通过，将对我国经济、产业政策的决策模式产生重大影响。

历史悲剧固然已不可挽回，但一些已经实施或即将制订的重大政策，却应警惕其背后的环境隐忧。有专家因此呼吁，政策环评机制一旦确立，应当及时对人口、贸易、能源、城镇化、工业等宏观政策重新进行全面评价和修正。

比如，2000年西部大开发战略启动后，一些地区由于理解偏差，盲目开荒、采矿、抽水等行为屡屡发生，使本已脆弱的西部生态更加岌岌可危。因而亟需通过政策环评，预设保护措施，以防止“西部大开发”演变成“西部大开挖”。

再比如，作为世界工厂的中国，目前仍是铅蓄电池、太阳能电池板、服装、电子器件等产品的生产和出口大国，由此也带来高昂的环境污染成本。因而亟需政策环评的介入，对相关产业政策作出合理调整。

在能源布局方面，渤海溢油等事故已经敲响了近海污染的警钟，诸多能源及环保专家因此建议，能源布局应尽快从浅海转向深海，这同样需要通过政策环评予以推动。

此外，如何避免城镇化异化为不顾资源环境承载能力的“大跃进”，如何防止“产业转移”蜕变成“污染转移”，等等，都有赖政策环评在决策链源头予以约束，否则，很可能重蹈历史的覆辙。

政策环评的制度价值可谓十分清晰，现实需要亦极为迫切，不过从提交三审的环保法修订草案看，政策环评还只是初具雏形，仅仅53个字的相关条款，不仅过于原则，缺乏应有的强制性、可操作性和责任机制等等，其具体设计也存在不少可商榷之处。

比如，目前的修法草案，将政策环评的范围仅仅限定于中央部委和省级政府拟订的相关政策，与环保部最初起草的文本中提出的“县级以上政府及其有关部门”相比，已大大缩水。这或许是立法博弈、协调后的无奈结果，但显而易见，与高层级政府部门相比，基层政府的政策水平远为粗糙和随意，由此导致的环境损害也更加普遍，因而更有必要将政策环评延伸至基层政府，而不是过多束缚其施展的空间。

再比如，目前的修法草案，将政策环评征询意见的对象仅仅局限于“有关方面和专家”，“精英思维”固然具有专业判断、知识能力等优势，却非污染个案的直接受害者，也未必对环境问题有切身的敏感，同时容易受到权力意志的操控，现实中为不合理政策站台背书的不乏其例。因而政策环评有必要通过广征民意、听证会等渠道，全面引入公众参与机制，倾听普通民众的环境利益诉求，这也是推进决策民主、消解环境利益冲突的必由路径。

尤为关键的是，政策环评如何防止沦为空谈，或许是其所面临的最大挑战。从本质而言，政策环评是给政府行为戴上“紧箍咒”，是对行政权力的稀释，也是对罔顾环保的“GDP至上”政绩观的钳制。不难想象，政策环评在立法过程中所遭遇的掣肘乃至抗拒，在实际运行时同样难以避免。现实中，项目环评、规划环评的执行尚且不尽理想、屡遭规避，层次更高的政策环评的推行难度，更是可想而知。

可见，政策环评入法只是迈出了第一步，未来修改环境影响评价法或制定专门的政策环评条例时，还须破解更为深入的立法议题、担当更为艰难的历史使命，任重道远。