原则导向监管在国外的实践及对我国的启示

夏徐斌

（厦门大学，福建 厦门 361005）

一、问题的提出

金融危机的影响还在继续深化，西方各国都陷入经济发展的“泥淖”停滞不前。本次金融危机的爆发，引起人们对现行监管模式的再度反思。在本次危机的发源地美国，金融监管失位，其中对次级贷款及其衍生产品的监管疏忽，被认为是危机爆发和蔓延的重要根源。在美国金融服务圆桌组织（Financial Services Roundtable）发布的《提升美国金融竞争力蓝图》（The Blueprint for US Financial Competitiveness）中，对美国现行的规则导向监管（rules-based regulation）进行了批评，认为过细的监管规则“限制了监管者适应全球市场变化的能力，造成金融机构新产品和新服务的推出越来越难，导致监管者和金融机构之间更多的是对抗而不是合作，降低了监管的灵活性”，并建议美国金融监管机构采用原则导向监管（principles-based regulation）。

原则导向监管为英国金融服务局（Financial Service Authority，FSA）所首创，在监管实践中取得了不错的成效。由于采用原则导向的监管方法，近年来英国的金融体系和监管环境得到很大的改善。“原则导向”的监管理念一度让英国金融服务局引以为豪，并逐渐受到全球金融业的广泛关注。然而，本次金融危机中北岩银行（Northern Rock）危机使英国金融服务局（FSA）全球金融监管典范的光辉形象大打折扣，其推崇的原则导向监管也开始受到质疑。另外，日本金融厅于2007年10月宣布，为增强日本作为全球金融中心的竞争力，考虑将现行的规则导向监管向原则导向监管转变。为此，日本金融厅将研究如何在金融监管中平衡规则和原则，培育金融业市场纪律发挥作用的良好环境，同时赋予金融机构在经营管理上的更大自主权。

从美日两国金融监管当局对其现行金融监管体系的反思和对原则监管的探索中我们可以看出，原则导向监管已经是未来全球金融监管的大势所趋。虽然，本次金融危机，英国的金融业也未能幸免，原则导向监管也受到多方质疑。但是，规则导向监管向原则导向监管的演进，无疑将是未来全球金融改革的一大亮点。作为国际金融监管理念的新“时髦”，原则导向监管的内涵是什么，其背后所的监管理念是什么，在监管实践中它有哪些优势，推行原则导向监管要具备哪些条件，需要注意哪些问题，这些都是当前我们值得研究的课题。否则，盲目追赶原则导向监管的“时髦”，将付出惨痛代价。

二、原则导向监管：一种不同理念的监管模式

（一）原则导向监管的理念

援引FSA自己的观点，“原则导向监管意味着更多地依赖于原则并且聚焦于结果，以高层次的规则作为手段，从而达到我们（FSA）所期望实现的监管目标，在这个过程中我们将更少地依赖于规则。”以原则为导向并不表示完全放弃规则，而是以一般原则（general principles）为指导，结合特殊规则（specific rules），在监管实践中寻找原则和规则的最佳平衡点。

原则导向监管体现出以下三大理念：

1.以结果为导向，以目标为宗旨。结果导向的监管理念认为：金融机构管理层更加贴近市场和客户，比监管者更清楚应采取什么样的业务流程和经营行为，因此监管者应关注金融机构是否实现监管目标，而不是金融机构的具体业务流程和经营活动。由此理念，监管者不再侧重于金融机构的运营过程，而更关注于为客户和市场实现的结果。例如，在实施新资本协议和新国际财务报告准则时，涉及银行账户的利率风险管理问题，FSA就此明确提出，FSA只会就该风险的原因、特征以及防范原则提出指引，具体的防范措施与模型设置等都要由各家银行根据自己的风险状况和风险偏好自行选择。

2.更多地依赖原则，更少地依赖规则。首先，FSA对监管手册中不必要的监管规则、妨碍监管目标达成的规则、收支无法平衡成本的规则以及不利于加强金融机构高层管理者责任的规则加以删除或修订。其次，FSA在删减监管规则的同时，制定了具体两个层次的监管原则（其中第一层次11条原则，第二层次6条原则）来推进原则导向监管。

3.注重高管责任，强调监管互动。原则导向监管更加注重高级管理人员的责任，明确了高级管理层对于机构的运营和风险管理应当承担的全部责任，对于公司治理、内部控制以及监管互动都提出了更高的要求。

（二）原则导向监管的优势

原则导向监管能够成为当今国际金融监管理念的新潮流，是因为相较于规则导向监管，它有以下几大优势：

1.合理配置监管资源，有效降低监管成本。实践表明，采用规则监管的成本是非常昂贵的：2006年，美国规则监管的成本高达52.5亿美元，大约是英国FSA 6.25亿美元的9倍。在原则导向监管理念的指引下，监管当局更多地运用“道义劝说”等非现场监管方式，由此节约了大量的监管成本。据FSA估计，在新的监管手册中，仅反洗钱监管规则就由57页缩减到2页，金融企业每年的报告成本一项就可以压缩2.5亿英镑，下降幅度达40%。

2.提高监管弹性，有利于金融机构自主经营。原则导向的监管方式注重最终的监管目标，而不只是局限于详细的条款和规则，使得监管的弹性大大提高。监管弹性提高，金融机构没有了过多规则条款的限制，也不会受到不必要的监管干扰，自主经营性将增加。

3.激励金融创新，激发市场活力。有效的原则导向监管对于激励金融创新，激发市场活力有重要作用。在美国商品交易委员会（CFTC）于2000年成为一个原则导向监管者以后，美国期货市场的创新步伐持续加快，取得了令人瞩目的成就。据国际清算银行（BIS）2007年9月季报显示，在美国交易所内进行交易的金融衍生工具增长显著：从2005年12月到2007年6月间，期货合约从8 280万增长到12 180万，增长了47.7%，期权合约则从4 370万增长到8 370万，增长了100%。

（三）推行原则导向监管的基本条件

目前，原则导向监管受到很多国家的追踪和推崇，这些国家都在进行着由规则导向向原则导向演进的监管模式改革。然而，改革的成效并非都尽如人意。究其原因，原则导向监管的推行需要一些基本的条件。如果条件不成熟，强行推行原则导向监管，很可能会适得其反。原则导向监管的推行需要以下基本条件：

1.监管人员具备较高的综合素质。原则导向监管模式下，监管人员对金融机构风险状态、经营状况的判断都没有具体的规则可以参考。这就要求监管人员不仅要对整体市场和单个金融机构的运行状况要有的足够的了解和熟悉，而且要求监管人员要有充足的专业知识储备和丰富的监管实践经验。另外，原则导向监管也对监管人员的应变判断能力以及职业操守都提出了更高的要求。

2.良好的沟通和联系。良好的沟通和联系包括三个方面的内容：（1）监管机构上下级之间的沟通与联系；（2）监管机构和金融机构的沟通与联系；（3）监管机构内部的沟通与联系。良好的沟通和联系为推行原则导向监管培育适合的土壤，是推行原则导向监管的重要前提和基础。

3.被监管对象具备完善的配套条件。原则导向监管强调金融机构高管的责任，即便是普通员工，也要对金融机构的经营成果负相应的责任。因此，具备良好专业素质和职业道德的各层次人才成为原则导向监管推行的关键，同时，为了防范道德风险的出现，金融机构必须完善内控制度建设。

4.推行国家具备较好的宏微观环境。原则导向监管要求推行国家具备较好的宏微观环境，包括相对发达的金融市场、良好的金融生态环境以及稳定的宏观经济环境等。

三、原则导向监管在国外的主要实践

金融危机的爆发和蔓延，再一次把金融监管模式的选择问题推向风口浪尖。美日等原本采用规则导向监管的国家，已经意识到原有监管理念的局限，开始探索原则导向监管的新理念。英国虽然是原则导向监管的提倡者，但是也没能逃脱金融危机的肆虐，原则导向监管受到多方质疑。

从目前西方发达国家目前的实践情况来看，虽然原则导向监管代表国际金融监管理念的新潮流和大趋势，但是它的成功应用还面临着一系列未解的难题，需要全球金融业界、学术界共同应对。

（一）FSA——原则导向监管的先行者

1998年7月，英国财政部向国会提交了《金融服务与市场法》（FSMA）草案，并且最终获得同意。FSA获得FSMA发布规则和指引的明确授权，面临一大难题。由于FSMA是一部容量巨大、高度复杂的立法，FSA不得不通过厚达9 000多页的《FSA规则指导手册》来规范其监管责任的内涵。为了避免冗长的咨询过程，消除市场上关于“过度监管”的批评，FSA将英国崇尚自由竞争的传统与重视金融监管的理念有机地结合起来，提出了原则导向监管理念。

原则导向的监管方法被FSA采用之后，英国的金融体系和监管环境得到很大的改善，并逐渐因为其在监管实践中的优势而受到很多国家的追踪和推崇。2007年4月，FSA发起了“MPBR行动”（More Principles-Based Regulation Initiative），标志着英国金融监管当局原则导向监管理念的进一步升级。

然而，本次金融危机爆发，英国的金融体系也未能幸免。尤其是北岩银行（Northern Rock）危机，使得FSA全球金融监管典范的光辉形象大打折扣。原则导向监管的理念开始遭受质疑，其“和风细雨式（light touch）”的监管方式也为人所诟病。虽然危机还在深化，但英国监管当局已经开始对原则导向监管开始反思。反思的结果是，原则导向监管作为未来国际金融监管主流模式的大势不变，但是需要在监管实践中不断检验和完善。

（二）美日——金融危机后的积极跟随者

美国是一个崇尚自由和法律权威的国家，因此在金融监管领域推崇规则导向的监管模式。本次金融危机爆发之后，美国的众多高层人士开始认识到原则导向监管的局限性。美联储主席本·伯南克（Ben Bernanke），时任财长保尔森（Hank Paulson）以及时任货币监理署署长约翰·杜根（John Dugan）都在不同场合发表讲话，表达希望监管当局采用原则导向监管的看法。

在此背景下，《美国金融监管体制改革蓝图》应运而生，其目标就是逐步改革“规则导向监管”方法，建立一个全新的“目标导向”的监管框架，这个框架本质上同原则导向监管的理念相吻合。当然，美国“目标导向”监管框架的构建是一个漫长的过程，并且离不开规则监管的补充，《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》的颁布就是很好的说明。

在本次金融危机之前，日本也是采用规则导向的监管模式。金融危机给日本金融市场带来极大冲击，使得监管当局不得不对现行金融体系进行反思，监管模式成为备受关注的焦点之一。日本金融厅于2007年10月宣布，为增强日本作为全球金融中心的竞争力，考虑将现行的规则导向监管向原则导向监管转变。为此，日本金融厅将研究如何在金融监管中平衡规则和原则，培育金融业市场纪律发挥作用的良好环境，同时赋予金融机构在经营管理上的更大自主权。

四、对我国推行“原则导向”监管理念的启示

目前，我国尚不完全具备实施原则导向监管的各项条件。但随着金融全球化的不断深化，我们应及早做好推行原则导向监管的准备，提升监管有效性，积极迎接日趋激烈的国际金融竞争。原则导向监管作为国际金融监管的新理念，我们要积极研究，适时推进。即不可盲目地赶“时髦”，置客观条件于不顾，生搬硬套，结果只能是南辕北辙。

（一）适时转变监管理念，坚持原则导向监管作为我国未来金融监管改革的大方向

原则导向监管由于其在金融监管实践中的独特优势，被全球很多国家所推崇。虽然在本次金融危机之后，它的优越性受到了各种质疑，但不能改变它未来国际金融监管模式大方向的趋势。目前，我国金融业已经融入全球化的大潮当中，要在其中保持竞争力，监管模式也必须同国际接轨。因此，未来我国金融监管的改革，要适时转变监管理念，牢牢把握住原则导向监管这个大方向。

令人欣慰的是，我们监管当局的负责人很早就意识到了这点。在银监会2007年年度工作会议上，时任银监会主席刘明康在谈到提高银行业监管工作有效性时曾表示，要正确处理规制导向监管与原则为基础监管的关系，要注意把握好原则导向监管和规则导向监管的结合，“随着金融市场竞争的加剧、监管法规体系的逐步完善和银行风险管控能力的增强，要适时把监管思路逐步转向以原则为基础的监管”。

（二）积极完善推行原则导向监管的各项基本条件

前文已经提到，原则导向监管的推行需要一些基本条件，它们是原则导向监管实施的前提。目前，我国还不完全具备各项基本条件。因此，当务之急是积极完善推行原则导向监管的各项基本条件，为实施原则导向监管做好准备。当然，这些基本条件各自有不同的特点，有些可以在短期内人为地达成，有些却要在长期的经济社会发展过程中逐渐达成。根据这个特点，我们首先要做的就是提高监管人员的综合素质，这是原则导向监管实施的最基本前提。其次，要积极做好各方面的沟通和联系，建立各层次原则导向监管的良好信息传递和共享机制。另外，要完善被监管机构的各项配套条件，提高机构人员尤其是高管的专业素质和企业操守，强化机构内控制度建设。最后，要优化实施原则导向监管的宏微观环境，为推行原则导向监管培育优质土壤。

（三）循序渐进推进监管模式的转变，混合监管可能成为最终的监管模式平衡点

监管理念的转变，不可能一蹴而就，这是一个循序而漫长的过程。需要强调的是，原则导向监管并不是不要规则。相反，原则导向监管的有效实施，必须要有规则监管作为补充。另外，规则导向监管和原则导向监管自身都存在不可克服的内在缺陷，而现代金融市场高度复杂，产品日新月异，单一的监管模式未必能过适合所有的金融机构、产品和流程。因此，最佳的监管模式或许是混合监管模式，即原则监管和规则监管一国监管体制内共同存在、互为补充、相互协调。未来中国金融监管改革，混合监管可能成为最终的监管模式平衡点。

五、结语

本次金融危机被一些西方媒体称为“大萧条以来最严重的金融危机”，据IMF估算，此次危机中金融机构所遭受到的损失最终将高达4.1万亿美元，远超“二战”之后历次危机对金融体系的破环程度。2007年末全球大型银行的一级资本总计3.5万亿美元，因此，如果不是各国政府史无前例的市场干预，西方金融体系已经崩溃。正是认识到本次金融危机的严重性，全球各界都在对当前的监管模式进行反思。

原则导向监管作为国际金融监管的新理念，一度受到很多国家的追踪和推崇。然而，金融危机的爆发，使得原则导向监管开始受到各方质疑。原则导向监管真的失效了吗？显然不是。本次金融危机告诉我们，原则导向监管的实施，是一个循序渐进的漫长过程。它需要对监管理念的良好理解，需要各项配套条件的成熟，还需要实施原则导向监管的高超技巧。因此，原则导向监管作为未来国际金融监管理念主流的趋势不会改变。对于我国来说，虽然目前还不完全具备实施原则导向监管的基本条件，但我们应该坚持这个大方向，作为我们未来金融监管改革的出路。

需要指出的是，原则导向监管和规则导向监管自身都存在不可克服的内在缺陷。而现代金融市场又高度复杂，产品日新月异，单一的监管模式未必能过满足监管实践的要求。因此，最佳的监管模式或许是混合监管模式，即原则监管和规则监管一国监管体制内共同存在、互为补充、相互协调。未来中国金融监管改革，混合监管可能成为最终的监管模式平衡点。

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