川陕苏区政权建设的特征、成就和局限

宋 键

（中共四川省委党史研究室，四川 成都600031）

革命的根本问题是政权问题。中国共产党在创建土地革命根据地的过程中，非常重视政权建设。川陕苏区作为土地革命战争时期中国共产党领导下创建的革命根据地，其幅员和影响仅次于以江西瑞金为中心的中央苏区，从1932年12月至1935年5月，随着红四方面军军事上的节节胜利和根据地的逐步扩大，川陕苏区的各级苏维埃政权得到了普遍的建立和发展，基本形成了省、道、县（市）、区、乡、村六级完整的政权结构体制，为苏区的巩固、发展和各项建设事业提供了政权保障，其政权建设取得了非凡的成就。

一、川陕苏区政权建设的特点

首先，川陕苏区政权建设对武装斗争有着高度的依赖性。川陕苏区苏维埃政权维持的两年多里，绝大部分时间是在战争状态下存在的，苏区军民先后进行了反三路围攻、三次进攻战役、反六路围攻、广（元）昭（化）战役、陕南战役和强渡嘉陵江战役等。因此，整个根据地的中心工作始终是围绕巩固和扩大根据地展开的一系列武装斗争，这就使得苏区政权建设具有明显的战时特性。1933年8月8日，中共川陕省委在通江新场坝召开了有100多名干部参加的地方武装代表会议，会上宣布成立中国工农红军川陕省军区指挥部，张广才任指挥长，同时还组织与会代表对西北军区政治部制定的《川陕省军区指挥部组织条例（草案）》和《西北军区赤卫军条例（草案）》进行了讨论和学习。大会还决定，在各县苏维埃设立县军区指挥部，以领导和指挥该辖区内的赤卫军、游击队、独立营、战斗连等武装组织。各级苏维埃政权最大的任务就是千方百计应对维持接连不断的反“围剿”战争而产生的扩红、征粮、生产等问题，即一切都是为了满足战争的需要。由此可见，苏区的政权建设一刻也离不开武装斗争的开展和革命战争的胜利。

其次，川陕苏区政权非常重视法规制度建设。在川陕苏区建设过程中，川陕省苏维埃政府相继颁布了一系列旨在加强苏维埃政权的各项法规、制度、条例。1933年2月，川陕苏区第一次工农兵代表大会制定和颁布了《川陕省苏维埃组织法》和《苏维埃组织法及各种委员会的工作概要说明》，对川陕苏区政权的性质、任务、政权结构和政权体制、组织原则和组织方式以及政府各部门的职权、职责等都作了详细、具体而十分明确的规定，奠定了川陕苏区政权建设的理论基础。之后，省苏维埃又遵照《中华苏维埃共和国宪法大纲》的总原则，相继制定颁布《粮食条例》、《禁戒鸦片条例》、《交通条例》、《苏维埃工作方式条例》、《肃反条例》、《保卫局条例》、《革命法庭条例》、《自首条例》、《没收条例》、《戒严条例》、《经济公社、合作社条例》、《银行条例》、《商业条例》、《医务条例》、《发行工作条例》等行政法规、民法、刑法，对各项工作的开展进行进一步规范。川陕苏区还特别强调廉政建设，在当时社会环境下通过三方面的措施取得了较好的成效：一是运用多种形式加强各级政府干部的党性、革命性、人民性等政治思想教育，极力提倡廉洁奉公精神和艰苦朴素的作风，从而使川陕苏区绝大多数干部都保持了人民公仆的本色，做到了不讲条件、不讲待遇、不讲享受、不贪污腐化、不多占多吞、不行贿受贿、不徇私舞弊。二是从制度上对各级干部的工作、生活待遇、是否脱产等作了明确的规定。三是对违反廉政制度的干部实行严处。凡“私拿苏维埃的东西回家”、“浪费苏维埃的经济和银钱过手不清的”、“只顾多拿钱不认真办工作”之类的干部坚决“取消他们的工作”。［1］217

再次，川陕苏区极其重视对各级苏维埃政权的民主监督。对政府和权力实行有效的民主监督，是政权始终掌握在人民手中的根本保证，是人民群众当家做主的最根本体现。面对繁重的工作任务，川陕苏区主要通过以下三条途径来实现对苏维埃政权的民主监督。

一是建立各级苏维埃巡视制度，加强党对苏维埃的监督。这样，把下级苏维埃政权的各项工作置于上级苏维埃政府的行政监督之下，实行上级对下级的行政监督与管理。1933年8月，川陕苏维埃第二次工农兵代表大会选举成立了省工农监察委员会，并决定建立省对各级苏维埃的巡视制度。这样，通过建立巡视制度，既密切了苏维埃上下级之间的工作联系，便于上级对下级的指导，也基本抑制了苏维埃机关内的官僚主义作风，提高了政府的办事效率，同时也保证了党对苏维埃运动的绝对领导。

二是通过“十家代表”制，发动广大人民群众监督和批评苏维埃的工作。在川陕苏区政权建设工作过程中，苏维埃政府十分重视“十家代表”的设立并认真发挥其实行民主、联系群众方面的作用。根据《川陕省苏维埃组织法》的规定，“十家代表”不仅要执行村苏维埃所安排的各项工作，同时还具有将村苏维埃完成工作任务、工作人员履行职责等各种情况向上级报告的权利。“十家代表”制的推行，不仅广泛发动了人民群众积极参加基层苏维埃政权建设，使苏维埃政府与广大人民群众有了更密切的联系，而且在政权建设过程中，认真发扬了民主，实现了对苏维埃政权的群众监督。

三是加强工会、贫农团等群众组织对苏维埃的民主监督。1934年10月，周纯全在《中共川陕省委第四次党员代表大会总结》中指出：“工会贫农团是川陕苏维埃的支柱，有监督苏维埃和改造苏维埃的权利。”［1］97这也在一定程度上防止了苏维埃政府在实施具体行政行为特别是土地分配过程中滥用权力、违法违纪和贪污腐化等现象发生。

二、川陕苏区政权建设取得的成就

川陕省苏维埃政权是川陕苏区党、红军和广大群众推翻国民党的黑暗统治，粉碎了四川军阀发动的“围攻”、“围剿”后，在川陕边土地上建立、发展和巩固起来的，得到了苏区人民的拥护。在川陕省苏维埃政府的领导下，川北、陕南700多万工农群众，摆脱了国民党封建军阀、官僚、地主、土豪劣绅的压迫剥削，得到了土地、民主和自由。在短短的两年多时间里，川陕苏区政权建设取得了一系列非凡的成就。

首先，川陕苏维埃将700多万劳苦大众解放出来，为革命战争的胜利赢得了深厚的群众基础。苏维埃政府在自己的区域内没收了国民党军阀、官僚、地主的一切土地，没收了富农的好土地，把土地分给了广大劳苦工农。这样，在川陕苏维埃政权里，工农群众在政治上翻身做了主人，在经济上摆脱了封建生产关系的束缚和国民党军阀的种种盘剥，人民普遍享有各种权利和自由。特别是占人口半数的妇女，在政治上、经济上和文化教育上享有了和男子同等的权利，川陕省各级苏维埃都有妇女当选为主席、部长或委员。因此，享有主人地位的广大劳苦大众真诚拥护红色政权，他们把保卫苏维埃政权看作自己的责任，踊跃参军参战，积极发展生产，支援革命战争。深厚的群众基础，是捍卫苏维埃政权的坚强保证。为了支持革命战争，苏维埃政府为红军部队和机关供给了粮食约1.5亿斤，动员组织运输队达200多万人次，为红军抬伤兵、运弹药、转运战利品等。正是有了人民群众的热诚拥护和全力支援，川陕苏区才能得以坚持并取得发展。

其次，川陕苏维埃政权建设大大促进了当地经济社会发展。红四方面军入川之前，在国民党军阀和地主豪绅的残酷统治下，川陕边人民受尽了苛捐杂税、地租和高利贷的盘剥，吃不饱、穿不暖，长年累月生活在水深火热之中。在中国共产党的领导和工农红军的帮助下，人民打土豪、分田地，建立了属于自己的苏维埃政权。在苏维埃政权的组织下，工农业生产迅速增长，经济得到快速发展，各项社会建设事业日渐完善，人民生活水平得到一定提高。在经济建设方面，苏区党和政府通过没收军阀、地主的土地分给工农大众，宣传动员民众发展农业生产，武装保卫秋收秋耕，帮助群众解决生产中的困难，优先发展粮食作物和经济作物等一系列手段促进了苏区农业生产的发展。苏维埃政权重视交通和邮电事业的建设，组织群众修桥筑路，开辟交通线，组建交通运输站、运输队为军民服务，疏通河道发展水路运输，同时开通无线电讯和电话网，开办赤色邮政方便群众生活。在商业上，苏维埃政权通过制定允许国营商业、合作社商业与私人商业并存的政策，建立经济公社发展国营商业，疏通城乡物资交流渠道，恢复私营商业活跃农村经济，在自给自足的基础上加强贸易流通，打破了敌人严密的经济封锁；在财政和金融上，通过没收和征发剥削者的财产、税收以及战争的缴获、国民经济事业的收入来维持红军革命战争，维持苏维埃政府行政开支和发展苏区社会建设所需要的财政支出，同时设立工农银行统一金融政策和发行货币来稳定苏区金融秩序。在社会发展方面，川陕苏区也取得了很大的成效。苏区的文化教育工作由川陕省文化教育委员会领导，原来被排斥在学校门外的工农大众的子女享有教育的优先权。通过设立列宁学校、苏维埃学校、彭杨军政干部学校和举办各种训练班、开展识字教育、发行各种革命刊物等一系列措施，将学校教育、干部教育和社会教育有机结合起来，大大提高了苏区民众的政治水平和文化素质。苏区的医药卫生事业也有较大的发展。红军和苏维埃政府建立了红军总医院和工农总医院，积极组织和大胆吸收当地中医人员为广大军民治病，采取多种形式宣传清洁卫生知识，特别是制定禁种鸦片和戒烟政策，大力提倡文娱体育活动，革除了社会恶习，提高了人民的健康水平。

再次，川陕苏维埃政权建设不仅对中国共产党开辟人民政权道路进行了宝贵的探索和实践，还培养造就了一大批治党、治军、治国的领导干部和各方面人才，对加强我国政权建设具有十分重要的现实意义。中国革命走的是农村包围城市、武装夺取政权的道路，因此，中国共产党夺取全国政权，走的是先有基层政权，后有中央政权；先分散，后集中；先局部执政，后全国执政的发展道路。从历史发展的长远意义来看，土地革命战争时期各个根据地进行的苏维埃政权建设，是中国共产党局部执政的一个重要阶段，为中国共产党人提供了进行创造性实践的重要阵地，为中国共产党掌握治国安民的本领积累了宝贵的经验。川陕苏区作为土地革命战争时期中国共产党领导下创建的革命根据地，其幅员和影响仅次于江西瑞金建立的中央苏区，其政权建设是中国共产党早期局部执政实践的最重要组成部分之一，因而它的重要意义也仅次于中央苏区。第一，川陕苏区的工农民主政权为人民民主政权积累了丰富的经验。川陕苏维埃政权是中国共产党领导的工农民主专政，它是工人、农民和城市小资产阶级联盟的政权，基本力量是工农群众，是与以国民党为代表的大地主大资产阶级反动政权根本对立的新型民主政权。川陕苏维埃政权领导农民进行土地革命，成功解决了革命的基本动力问题，建立了牢固的工农联盟关系，而人民民主专政的社会主义新中国就是由工农民主专政的苏维埃政权发源，并在历史过程中不断完善和发展的。第二，川陕苏区工农兵代表大会制度为新中国实行人民代表大会制度提供了实践经验。川陕苏区的苏维埃政权属于单一制结构，各级苏维埃代表大会及其执行委员会是由下至上一级一级通过工农大众民主选举产生的，既是议事机关又是工作机关，集立法权、行政权和监督权于一体，在整个社会政治体制中起着主导的决定性作用。议行合一的苏维埃代表制把议会制的优势和直接民主的长处结合起来，把立法职能和执法职能在工农兵代表身上结合起来，成为后来人民代表大会制度的雏形。第三，川陕苏区时期党对苏维埃政权的领导为中国共产党领导政权建设提供了基本经验。中国苏维埃运动是在中国共产党的领导和组织下展开的，中国共产党在川陕苏维埃政权中是处于领导地位的。红四方面军入川解放通南巴地区后，迅速在各解放区域建立党的各级组织，然后在党组织的直接领导和具体组织下，建立了相应的政权组织。川陕省的每一次工农兵代表大会几乎都是根据川陕省委党的代表大会制定的路线、方针、政策而及时召开的。同时，通过党员参加政府工作和吸收政府工作中的先进分子入党，党直接加强了对各级政权的领导和监督作用。党的领导是苏维埃政权建设的政治保证，从那时起，坚持党的领导，加强党的自身建设就成为我党领导政权建设的一条基本经验。第四，川陕苏区苏维埃政权建设的实践，造就了一大批治党、治国、治军的领导干部和各方面人才。在中共川陕省委和川陕省苏维埃政府的领导下，各部门及各县、区、乡、村的许多干部为苏区的各方面建设辛勤工作，树立了扎扎实实、任劳任怨、清正廉洁、精简高效的榜样。他们在工作实践中，身体力行，形成了自力更生、艰苦奋斗、不怕牺牲、无私奉献、密切联系群众、为老百姓办实事的优良传统和作风。川陕苏区政权建设过程中涌现出的一大批德才兼备、奋发有为、全心全意为人民服务的干部，成为后来新中国党和国家、人民军队的领导力量，如陈昌浩、徐向前、李先念、王树声、傅钟、王维舟、许世友、程世才、魏传统、刘瑞龙、郑义斋、张琴秋等。

三、川陕苏区政权建设的局限

川陕省苏维埃政权在两年多的时间里，虽然各项关于政权建设的制度、措施取得了很好的成效，但毕竟是初次尝试，加上特殊的战争环境和当时中共中央“左”倾错误思想的严重干扰，在制度建立、机构设置、工作执行、领导体制、党政关系、干部政策等方面仍存在十分明显的历史局限性。

首先是政权结构和干部配备的局限性。一是机构设置不尽合理，职能混乱。各级苏维埃政府组织机构庞大，省苏维埃政府2000余人（含各委员会、保卫局等），各委员会主席、各部处主要负责人甚至都不知道自己本部有多少干部和多少工作人员。各县苏维埃政府，也不下300人（保卫局部队和犯人未计在内）。区政府有数十人，乡有十余人，村也有七八人，这样庞大的机构，人员之多，生活又无预决算。只能靠各级机关打土豪，土豪吃完了，则取之于民。同时，各级苏维埃政府组织机构重叠。如保卫局、裁判委员会和革命法庭的设置，保卫局、革命法庭都是审犯人、关犯人，结果裁判委员会无工作做了；有交通委员会却又设立了一个运输司令部，由政府领导，与交通委员会对立起来；财政委员会和红军供给部混在一起，一切经费均供军队（当时条件所限），但却又忽略了苏区的财政建设和巩固；还有，苏维埃政府机构中有一些组织是徒有形式的，如“国家出版局”，名字很大，其实只有三个人工作（二人木刻，一人印刷）；又如工农监察委员会，选举了一批不识字的老农民，可以说是聋子的耳朵，相当于摆设；赤色邮政局有十名邮差，一名挂号员，分局仅有名字，并无具体人员；交通工程科、水陆运输管理科、水利工程科、社会教育科、人事科（在形式上想把苏维埃弄成一个国家政权一样，规定很多组织），其实都是徒有其名而无人工作。

二是很多政府工作人员的文化程度不高，难以胜任自己的工作。川陕省苏维埃是川陕苏区最高的政权机关，是红军入川才几个月就成立起来的，政府委员有95%以上都是参加革命一个月余的农民，大部分一字不识。在“苏维埃是工农民主专政的政权”，“苏维埃政权一定要把握在工农手中”的口号下，选举了不少工农出身的同志来领导机关工作，这些同志没有受过教育，工作能力不强。川陕省苏维埃主席熊国炳，1933年1月入党，任村主席，2月被选举为省主席，不识字；副主席祝义亭，是中华局邮差，一字不识，当县委司务长，被选举为副主席并兼交通委员会主席、赤色邮局局长；文化委员会主席向思爵，16岁，在县内做儿童团工作，调来任省政府文委主席，读过两年小学，不知工作怎样做，一不如意就哭；内务委员会主席、土地委员会主席、粮食委员会主席、工农监察委员会主席、裁判委员会主席，都是一字不识的老农民。这些人本质都好，但确实因能力不够而不能胜任自己的工作。

其次，在党政军关系和领导体制上，出现了“枪指挥党”、“以党代政”和个人凌驾于组织之上的不良现象和趋势。在党政军关系上，以张国焘为首的部分领导者，执行中央“左”倾路线，在一切服从战争，建设数十万红军和其他各种“左”的口号下，把军权看得高于党权，利用军队中党的领导和思想政治工作，在军队中进行军阀式领导。在军政关系上，红四方面军领导始终把苏维埃政权视为军队的办差机关，主要职能是“全力来解决军队的需要”和“应付战争”。从根本上忽视了政府的建设职能，使川陕苏区的各项建设事业进展不大，尤其是经济的发展远不能适应战争的需要，更无法满足人民群众的需求，导致最终不得不因各种资源匮乏而撤离苏区。在领导体制上，川陕苏区虽然确立了民主集中制和集体领导的原则，也建立了专门的监察约束机关——工农监察委员会，但作为“中央全权代表”的张国焘却常常利用显赫、特殊的身份，把个人威信凌驾于组织之上，在很多事情上实行家长式的个人领导，以中央代表名义指导省委工作、党政军事务。本来，在紧张的战争环境下，实行特殊的战时政策、政权体制和集权领导是有其必要性的，但首先必须处理好集体领导与集权领导、权力行使与监督约束机制的关系。川陕苏区虽然建立了权力监察机构和自下而上的监督制度，但这一切仅在中下层贯彻执行。

再次，在干部政策上，川陕苏区对知识分子始终采取不信任的态度，实行中共六大的“唯成分论”干部政策，使川陕苏区基本上形成了从省府到各级基层政府都是工农群众出身的干部体制。这些没有受过系统教育的贫苦农民“住在交通闭塞的山旮旯里，连三民主义、国民革命也闻所未闻，更不要说什么共产主义和苏维埃运动了”。［2］不可否认，工农干部有着许多非常突出的优点，但他们文化程度极低，大多数属于文盲，加上在红军进入川陕之前也从未经历过革命风暴的锻炼和洗礼，其本身的素质和能力受到限制，尤其是让他们未经任何政治训练，立即担任各级政府的要职，这就给川陕苏区的政权建设和政府各项工作的开展带来了许多严重的问题和困难。同时，对知识分子干部采取怀疑、否定甚至迫害的政策，使大批经过长期考验的优秀知识分子干部在“成分不良”、“阶级异己分子”、“奸细”等各种罪名下相继被迫害甚至杀头。吸收大批革命知识分子参加革命是我党的基本方针，毛泽东同志曾指出：“没有知识分子的参加，革命的胜利是不可能的。”川陕苏区政权建设恰好严重忽视了这一原则，结果使川陕苏区的各级政府自始至终都存在着工作效率低、工作秩序紊乱、官僚主义现象盛行和家长式作风泛滥等弊端，这无疑在很大程度上局限了川陕苏区的政权建设和根据地的巩固壮大。

［1］四川大学，等.川陕苏区历史文献选编：上［M］.成都：四川人民出版社：1979.

［2］徐向前.历史的回顾［M］.北京：解放军出版社，1988：169.