新型城镇化背景下基层服务型党组织建设的思路探析——以亳州市基层党组织建设为例

朱 磊

中共亳州市委党校马列主义基础理论教研室，安徽亳州，236800



新型城镇化背景下基层服务型党组织建设的思路探析
——以亳州市基层党组织建设为例

朱 磊

中共亳州市委党校马列主义基础理论教研室，安徽亳州，236800

分析了新型城镇化对基层党组织的服务功能提出的更高要求。介绍了亳州市推进基层服务型党组织建设的措施：完善基层党组织的服务载体、推行干部代办服务制度、构建城乡一体化的党建格局；影响基层服务型党组织建设的制约因素有：部分基层干部的能力素质与新型城镇化的要求不要适应、乡镇财力困难、基层党组织权责不对等。提出了加强基层服务型党组织建设的思路：加强基层党组织的服务队伍建设、创新基层党组织的设置方式、加强乡镇政权建设、完善基层群众自治制度。

新型城镇化；基层党组织；服务

基层党组织作为党的理论、方针、政策在基层的实践者、执行者，是通过示范、引导、组织、服务的方式将党的路线、方针、政策转化为群众的自觉行动。基层党组织通过非权力的影响力吸引群众、团结群众，在示范中组织群众，在服务中凝聚群众，这就要求增强基层党组织的服务功能，加强基层服务型党组织建设。近年来，亳州市积极顺应科学发展需要，以城乡一体化发展为目标，强化基层党组织的服务功能，深入开展基层服务型党组织建设。本文以亳州市推进基层服务型党组织建设为研究对象，探讨新型城镇化背景下如何增强基层党组织的服务功能，以推动经济社会更好的发展。

1 新型城镇化对基层党组织的服务功能提出了更高的要求

基层党组织的服务功能主要包括“服务发展、服务基层、服务群众”三个方面。基层服务型党组织建设的价值目标侧重于改进党在基层的执政方式，努力从过去以行政指挥、依托权力、强调管理为主的领导方式，转变为主要运用民主的理念、统筹的方法、服务的手段来实现党对基层的有效领导[1]。所谓服务，是指满足基层、党员、群众的物质性和非物质性需求的一种职责和义务。加强基层服务型党组织建设，就是要发挥基层党组织的优势，强化为民服务的工作理念，解决群众在生产、生活中遇到的困难，协调矛盾，满足其利益诉求，引导和激发群众的内在动力，促进社会的和谐稳定。

新型城镇化是以城乡统筹、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化[2]。新型城镇化的核心是以人为本，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。新型城镇化要求由过去注重城市规模扩大、人口增多，转向提升城市的文化、公共服务等内涵上来，加强进城农民的社会保障。新型城镇化是转变发展方式、重新整合利益的过程，对基层党组织的服务功能提出了更高的要求。

一是新型城镇化对基层党组织服务发展的能力提出了新挑战。服务发展，即积极盘活党的组织资源，构建各级党组织服务发展的工作体系，将党的组织优势转化为促进科学发展的强大动力。中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大、中、小城市和小城镇协调发展，产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进[3]。新型城镇化要求打破城乡二元结构，共同推进城镇化和新农村建设，形成新型的城乡关系。这就要求不断健全城乡发展一体化的体制机制，让生产要素、公共资源逐渐向农村倾斜，财政投入不断加大，农村社区服务体系不断健全。小城镇建设步伐加快，产业集聚、人口集中的功能不断凸显，日益成为城乡一体化的重要载体。因此，新型城镇化对发展的质量提出了更高的要求，这些都是基层党组织需要面临的新课题。面对新型城镇化与粗放式发展方式的矛盾，许多基层党组织服务发展的能力不强，缺乏领导农民从事专业性的、社会化的经济活动的本领，缺乏转变经济发展方式的思路、办法，仍然习惯于旧的工作思路。

二是新型城镇化对基层党组织服务基层的能力提出了新要求。服务基层，即积极转变服务观念，寓管理于服务中,促进上级党组织服务下级党组织、党组织服务党员[4]。要尊重党员的基本权利，发挥基层党组织服务党员的优势，共同打造服务发展的组织优势。新型城镇化背景下，新型产业快速发展，非公有制经济组织不断发展壮大，党员流动性较大，必然出现党员找不到组织、组织找不到党员的现象。流动党员工作多样化的趋势，使按照行政区域划分的党组织越来越不适应经济社会发展的要求。特别是在一些新经济组织和新社会组织中，由于没有完全建立相应的党组织，出现了组织覆盖上的空白点，基层党组织服务发展、服务基层的优势得不到充分体现。统筹城乡经济社会发展，为城乡发展提供组织优势和人才保障，要求构建城乡基层党建一体化的新格局。

三是新型城镇化对基层党组织服务群众的能力提出了新考验。服务群众，即整合服务资源，发挥党的组织优势，不断健全服务群众的工作体系，丰富服务项目，创新服务形式，满足人民群众在生产生活中各个方面的需求，形成促进科学发展的强大动力。新型城镇化要求尊重人民群众的主体地位，实现基本公共服务均等化。在新型城镇化过程中，人民群众的民主法制意识不断增强，居民的规则意识、参与意识不断凸显，对自身经济利益、政治利益的维护更加自觉，强烈要求维护自己的合法权益。新型城镇化的过程也是利益协调的过程，强力扭转财富分配不公、公共服务不均等的局面，必然意味着各阶层的利益矛盾逐渐加剧，这就对基层党组织的利益整合能力提出了挑战。新型城镇化的一个关键是农民的市民化，是要让在城市中生活的农民成为真正的市民。农民市民化意味着农民的生活水平、社会福利水平有了进一步提高。“农民市民化不是简单地使农民转变户籍。简单地使农民转变户籍，有时候不仅不能提高农民的生活水平和社会地位，还有可能激化社会矛盾”[5]。在户籍层面上成为城镇人口，组织起来成为社区公民，这也考验着基层党组织服务群众的能力。

2 亳州市推进基层服务型党组织建设的措施及制约因素

亳州市位于安徽省西北部，是国家历史文化名城，2000年，经国务院批准设立地级市，辖涡阳、蒙城、利辛和谯城三县一区。亳州市在经济社会发展中，大力推进城乡经济社会一体化发展，推进公共服务均等化，加大对农业的投入力度，加强农业产业化经营。为推动经济社会的更好发展，亳州市采取各种措施加强基层服务型党组织建设，不断进行党建资源整合，创新了许多服务群众、服务发展的措施。

一是完善基层党组织的服务载体。从便民、高效，推动发展的角度出发，大力加强基层党组织活动场所建设。对运行机制完善、产业特色突出的专业协会和合作社，按照产业分工、工作性质合理划分党支部，同时，积极推广“党支部+公司+合作社”的发展模式。要求全市的村级组织活动场所做到“八有五中心”，“八有”即有标牌、办公室、党员活动室、为民服务全程代理室、远程教育设备、图书杂志、信息网络、文件资料柜，“五中心”即有党员活动中心、村民议事中心、教育培训中心、为民服务代理中心、文化娱乐中心。谯城区累计投入2 000多万元，建设活动场所186个，活动场所平均面积达500平方米。

二是推行干部代办服务制度。亳州市坚持以服务困难群众为重点，探索建立了“设施齐全、功能完善、制度规范、服务高效”的三级为民服务全程代理体系，即规定辖区内居民需要办理的事项，都有基层干部代为办理。在县(区)设立了为民服务全程代理中心，抽调人员专职办理；在乡镇、街道设立为民服务全程代理室，与乡镇、街道的党政办公室合署办公；在村委会、社区设立代理接收点，由村干部当兼职代理员轮流值班。不断规范代理流程，完善代理制度，培训代理人员，提高为民服务的能力，提升为民服务的水平。这一工作得到了老百姓的拥护，目前，全市所有乡镇都建立了为民服务代理中心，所有行政村都设立了代理接受室，实现了服务项目明细化、代理流程规范化和全程监控智能化，项目涵盖了群众的生产生活、办理证照等各个领域。

亳州市明确规定，在乡镇一级统一规定民政、土管、城建、计生、劳动保障等与群众生活密切相关的部门必须进大厅服务，在服务大厅设立服务点。规范办事程序，在显著位置公开行政审批和公共服务事项办理条件、工作流程、承办人员及其联系方式，保证群众最方便地办好事情。规范为民服务代理制度，建立了跟踪管理体系，全程记录跟踪办理情况；在服务上实行首问负责制、AB岗制；制定了办事登记、限期办结、过错责任追究制度，确保为民服务全程代理高效运转。

三是构建城乡一体化的党建格局。建立健全城乡一体的基层党组织互帮互助机制，构建城乡统筹的基层党建新格局。开展“城乡结对共建”活动，全市有关单位与后进村签订帮扶协议，进行生产生活帮扶，帮助争取项目，进行资金支持。选派党员干部到经济薄弱村担任第一书记，协助加强班子队伍建设，解决经济发展难题。选派优秀干部到企业任职，帮助企业搞好党建，帮助企业解决问题。组织实施“村企共建美好乡村”活动，引导企业参与兴建村级基础设施，发展经济等。北京同仁堂(亳州)饮片有限公司党支部和谯城区五马镇芍花村党总支结成帮扶对子，帮助芍花村修建水泥路5公里，建成近700公顷无公害中药材生产基地，并为其在中药材种植中提供良种和技术支持，为该村解决了80多人的就业问题。扩大非公有制企业党组织覆盖面，目前全市2 482家独立法人企业全部建立了党组织。

亳州市还积极探索流动党员管理模式。谯城区成立了22个驻外地流动党支部，制定了各项工作制度和工作目标，解决流动党员遇到的现实问题，实现了“党员流动到哪里，党的组织就建到哪里”的目标。蒙城县加强了对外出务工党员的管理和服务，建立了流动党员信息库，通过QQ群等现代化的沟通手段建立经常性的联系沟通机制，加强对外出务工党员的培训和联系，解决他们遇到的困难，保证流动党员时刻不离开组织。

在调研中发现，在推进基层服务型党组织建设中，存在着一些与新型城镇化不相适应的问题。一是部分基层干部的能力素质与新型城镇化的要求不相适应。一方面，新型城镇化要求提高城镇化的质量，这是与过去城镇化截然不同的发展模式，对基层干部的能力素质提出了更高的要求。但是，由于思维的惯性，一些基层干部的工作方式、工作思路的转变必然有一个过程，如何提高他们对新型城镇化的认识，改变过去不好的工作方法是当前党组织亟需解决的一个问题。另一方面，由于基层特别是农村条件简陋，干部待遇低，发展空间小等问题，造成优秀人才不愿来、留不住，一些农村基层干部的思想结构、知识结构落后，年龄老化。二是乡镇财力有限，制约了基层党组织服务功能的建设。根据笔者调研，多数乡镇财政困难，只能保证基层政府的基本运转，无力进行基础设施建设，更谈不上发展经济和社会事业。问卷调查显示，50%以上的乡镇负责人反映本乡镇是“吃饭财政，基本无力开展工作”。由于许多农村乡镇缺乏集体经济，农业生产居于主导地位，无法确保乡镇的财政收入。推动农村的基础设施建设和发展民生事业，都需要基层政府落实配套资金，这些都限制了基层党组织服务功能的发挥。三是基层党组织权责不对等，影响了服务功能的发挥。许多基层干部反映，工商、公安、司法、国土等行政执法部门实行垂直管理，条块分割。这些执法部门多数配合乡镇党委、政府的工作，但也有少数不配合的现象。造成乡镇基层党组织权责不对等，事权大于职权，对基层社会的管理弱化，服务基层的能力大打折扣。

3 对建设基层服务型党组织的思考

亳州市采取的推进基层服务型党组织建设的措施，结合了本地区实际，体现了地区特色，同时又具有普遍性。如加强基层党组织的服务载体建设，推行干部代办服务制度，构建城乡一体化的党建格局，加强对流动党员的管理等具有一定的借鉴意义。对于存在的问题，要通过发挥基层干部的创造精神、稳步推进改革，进一步的探索和研究，找到解决的办法。

一是加强服务队伍建设。党组织是由一个个党员组成的，只有发挥党员个体的主动性，增强服务的本领，提高服务的能力，才能充分发挥党组织的服务功能。基层党组织具有联系群众广泛、与群众关系紧密的特点，建立一支素质高、水平高的党员自愿者服务队伍，并且不断加强对服务队伍的培训。进一步创新选任方式，通过下派、回请、公开招聘、跨村任职等方式，把引领发展、服务群众能力强的人选拔到基层党组织中来，成为基层党组织的领导成员。选派服务能力强的机关事业单位干部到村级组织任职，选派工作要有针对性，要针对后进村的不同情况选派不同机关的干部。发挥党校、行政学院的资源优势，加大对村党组织书记的培训力度，进一步完善分类、分级培训机制，建立基层干部按需培训机制，加强对培训过程的跟踪考核，切实体现出培训的实效性和针对性。

二是创新基层党组织的设置方式。按照科学合理的要求，创新基层党组织的设置方式，这是增强基层党组织服务功能的重要前提。“基层党组织的设置模式也存在着提高科学化水平的问题，就合规律性而言，指基层党组织的设置应当适应并有利于优化国家与社会关系。”[6]随着社会主义市场经济体制的不断发展，人们的民主意识、市场意识不断提高，要求管理者能提供更加合理、更加迅速的服务。因此，扁平式的组织形态就成为一种趋势。“扁平式组织最基本的特征就是:简化管理层次，精干组织结构；注重权力下放，强调自我管理；实行信息共享，重视横向联系。”[7]要适应经济社会发展的形势，积极构建扁平式的基层党组织，创新基层党组织的设置方式。第一，探索“支部+协会”的“产业党建”模式。在农民专业合作社、农村专业技术协会以及城市的居民小区建立党的基层组织，把基层党组织延伸到城乡的各个层面，以适应经济社会发展对党组织的服务功能的更高要求。第二，加大非公有制企业党组织建设。按照“以党建促发展”的要求，加大在非公有制企业建设基层党组织的力度，发挥党组织的组织优势，为企业科学发展、转型升级提供帮助，发挥广大党员的先锋模范作用。第三，加强产业园区、经济技术开发区、工业园区的基层党组织建设。重点以党员服务中心为依托，以联合党组织为形式，以管辖范围内的农村、社区、企业的基层党组织为分支机构，构建立体式、全方位的基层党组织服务网络。

三是加强乡镇政权建设。当前普遍存在乡镇财政困难，权责关系不协调，机构设置不合理，乡镇干部积极性不高，效率低下，农民增收困难，医疗、教育等负担过重等问题[8]，这些问题制约了农村基层政权服务功能的发挥。因此，要积极推进乡镇机构改革，扩大管理权限，理顺职责关系，努力建设精干高效的行政管理机制和运行体制。第一，按照权责一致的原则，适度扩大乡镇行政管理权限，向乡镇政府下放一批权利，增强财力和行政执法权，切实提高乡镇政权的服务能力。逐步扩大与乡镇职责相适应的权限，让乡镇在事权与职权上相匹配。第二，加强职能建设，明确乡镇政权的职能定位，强化其社会管理和公共服务职能。改进乡镇政权领导经济发展的方式，乡镇政权要提供良好的发展环境和优质的服务，解决乡镇职能上的越位、缺位和不到位问题。第三，加强机构建设，完善乡镇机构设置，强化在食品安全、生态环境、社会管理等方面的职能。完善乡镇政府与上级政府派出机构的工作协调和运行机制，对派出机构的考核实行条块结合，以乡镇为主的办法，派出机构要接受乡镇党委、政府的指导和协调。

四是完善基层群众自治制度。民主理论家萨托利曾经指出:“只要人民富足起来，民主是他们可能要求的东西之一。”[9]随着社会主义市场经济的发展，人民物质生活水平的提高，人民群众参与政治的民主意识也得到大大提高。因此，必须发展基层民主，完善基层群众自治制度，满足群众对民主的需求。城乡社区是社会构成的基础单元，是城乡居民参与公共事务、实现自我管理和服务的平台。第一，发挥基层党组织的主导作用，理顺乡镇街道政府与城乡社区自治组织的关系。明确乡镇街道政府与城乡社区自治组织的指导与被指导关系，乡镇街道政府要加强对村委会、居委会的指导、协调与服务，但不能将乡镇街道政府和上级派出机构自身应承担的业务强行安排给城乡社区自治组织。第二，以服务群众为根本宗旨，加强城乡社区自治组织建设，把村委会、居委会建成为功能完善、充满活力、群众满意的基础服务平台。第三，深入开展以居民会议、议事协商、民主听证为主要形式的民主决策实践，为城乡居民的自我服务、自我管理提供平台。积极探索化解社区矛盾的新途径，在城乡社区形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、权益保障机制，切实履行好为民服务的职责。

在新型城镇化的背景下，推进基层服务型党组织建设，要以服务发展、服务基层、服务群众为根本目标，按照基层党组织建设科学化的整体思路，提升基层干部的服务能力，创新基层党组织的设置方式，完善基层群众自治制度，增强基层党组织的活力，稳步推进基层政权改革，统筹推进基层服务型党组织建设。

[1]沈祖言.扎实推进服务型基层党组织品牌建设[J].今日浙江，2010(19)：44

[2]赵强.以新型城镇化引领城乡统筹发展[J].农村工作通讯，2012(20):28-30

[3]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社，2013：24

[4]赵绪生.打造基层党建服务网络体系[J].中国党政干部论坛,2010(2):6-8

[5]李强.城镇化的关键是农民市民化[N].人民日报,2013-08-11(05)

[6]胡小君.党建科学化视角下基层党组织设置模式的变迁与趋势[J].马克思主义与现实,2011(6)：191-196

[7]孟桢.论组织扁平化及其在组织变革中的运用[J].湖南社会科学，2008(4):223-225

[8]吴传毅.乡镇政权建设的调查与思考[J].国家行政学院学报，2012(2)：70-74

[9]燕继荣.“中国式民主”的理论构建[J].经济社会体制比较，2010(3)：90-97

(责任编辑：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2014.05.001

2013-11-08

朱磊(1980-)，安徽砀山人，硕士，讲师，主要研究方向：中国共产党与当代中国。

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1673-2006(2014)05-0001-04