村民委员会选举多数决制度衡平研究

陈晓汕，丁国民

（福州大学 法学院，福建 福州 350108）

村民委员会选举多数决制度衡平研究

陈晓汕，丁国民

（福州大学 法学院，福建 福州 350108）

村民选举权是法律赋予村民的一项基本民主权利。而村民委员会选举多数决制度在参与成员范围、决定程序和权利救济这三个方面侵犯了少数人选举权的实现，因此，需要构建一个机制来衡平选举多数决制度，如弱化户籍制度和宗族势力对村民选举权的影响，完善村民委员会选举监督机制和救济措施，这一方面能够制约多数人权利的行使，另一方面又能够保障少数人积极参与到村民委员会选举中去，从而实现村民民主自治。

村民委员会选举；多数决制度；多数决衡平机制

我国现有的村民自治的法律主要是 《村民委员会组织法》，其明确了村民自治实行多数决制度。我们并不否认多数决制度的存在有其合理性，但片面强调保护多数人权利的同时会涉及对少数人权利行使的侵害，导致多数人对少数人的专制。我国相关的法律是否应该对少数人权利进行特殊保护，即法律对少数人权利的保护是否具有正当性，这是探讨构建我国村民选举多数决衡平机制所应优先解决的问题。

一、保护少数人权益之正当性

（一）根据德沃金的自由主义平等理论来分析

在《认真对待权利》一文中，美国法理学家沃德金指出 “我的论点的核心概念不是自由而是平等”[1]（P359）,德沃金在解释他的自由平等理论时反复强调受平等对待是最根本的权利。这个抽象的概念可以包括两种不同的权利：第一种是受到平等对待的权利，第二种是作为一个平等的个人而受到平等对待的权利。[2]换句话说，沃德金理论强调每一个公民都有受平等关心和尊重的权利，国家应尊重每一位公民间的差异，尊重他们对美好事物的选择权。运用此理论来反观多数决制度，我们可发现，多数决制度过于片面地强调了对多数人意见的保护，而对于剩下的少数人而言，他们也有对美好事物发表意见的选择权，那么他们的选择权是不是应该要受到平等的尊重？多数决制度显然避开了这个问题。根据沃德金的理论，他认为政府不仅应使每位公民对美好事物的选择权受到平等尊重，还强调政府有平等对待人的道义义务，从而进一步肯定了对少数人权利保护的正当性。

（二）从完善多数决制度缺陷角度来分析

现如今的民主决策大多采取少数服从多数的制度，这就意味着少数人应当服从多数人的意志。这就涉及一致性与多样性的问题，一致性强调共识、利益的一致性，并通过多数决定予以实现，但片面地追求一致性会导致少数人的利益被忽视甚至被侵害，甚至出现多数人暴政现象。[3]（P7）多数人暴政从其字面上看是一个抽象的概念，其具体情况在托克维尔的《论美国民主》中有精彩的描述，托克维尔认为当一个人在美国受到了不公正的待遇时，他无法向立法、司法、行政机关寻求帮助，因为这些机构的人员是由多数人选举产生的，因此他们维护的是多数人的利益，而不论你所告发的是多么不正义的事情。由此，我们可以看出多数人暴政是多数人将其权利绝对化，压制甚至是剥夺少数人权利的行使。但多数暴政只是一种危险，并非多数原则必然的结果。[4]（P85）暴政是对自然权利的严重剥夺。[5]（P4）要避免暴政的产生就必须保护每个人的自然权利，尊重和保护包括少数人在内的所有公民个人的权利是民主政治的核心价值。而多数决制度显然与民主政治的这一核心价值相矛盾，要化解这一矛盾就需要在多数决制度与少数人权利保护之间寻求一种衡平机制。

（三）从多数决的结果来分析

多数人的意志并不见得就是完全正确的，“民主是战争的呼声，它是多数下层人反对少数上层人的旗帜。这个旗帜有时是为了最合理的权利而举起，有时却是为了最残酷、最邪恶的激情而举起；它有时是为了反对最不公正的篡权者，有时却是为了违抗最合法的权威”[6]（P149）。也就是说多数人意志的作出并不一定就是理性的，有明确的正当目的，他可能是打着民主的旗号而进行非理性的政治参与行为。由此可见，仅依靠多数决制度并不能充分地保障社会民主的实现，因此，我们有必要设置一种多数决衡平机制来对多数人权利行使进行相应的制约，从而使多数人与少数人的意志充分地协调起来，保障每个公民，特别是少数人均能参与到决策中去。

二、我国村民选举多数决制度缺陷

根据《村民委员会组织法》第二条的规定，村民委员会是村民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，即“自我”是村民自治的基础。“自我”具体又可表现为民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个方面。由此可知村民自治过程必须体现民主的价值，而民主选举是村民自治的重要环节之一，因此，村民选举中“民主”程度如何将直接影响着村民自治制度的运行。

（一）从参决成员的范围上分析

《村民委员会选举法》第十三条规定村民若要享有选举权就必须具备以下三个方面的条件：一是年龄条件，必须是年满十八周岁；二是必须是本村的村民；三是必须是未被剥夺政治权利的公民。在对选民资格作出界定后，第十三条对选民资格作出了进一步的细化，明确列出了三类应列入选民名单的人员，包括：户籍在本村并且在本村居住的村民；户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。但是，我国相关的法律并没有对“本村村民”进行明确的界定。而在司法实践中，对村民的界定主要是依据户籍制度，若公民的户籍归属于某村，则他就属于该村的村民。使用户籍制度来确定村民资格仅仅是保障大多数村民选举权的行使，对少部分人而言，户籍制度是对其行使村民选举权的一种限制。

1.对于外出谋生者而言

随着农村经济的不断发展，许多村民都外出打工，而基于现代社会的快生活节奏和人口流动率，这些外出打工的村民并不可能长期在某地停留，必然会经常更换居住地，若他们因此与村里的村民联系中断，那么，召开村民委员会选举时，这些村民由于不知情，并不能及时行使其选举权。另一种情形是，这些外出务工的村民得知村委会选举的具体日期的，他们若要行使选举权就必须回到户籍所在地。考虑到路费的支出以及误工所带来的损失等经济因素，一些村民会选择不返乡参与选举。而选举权恰恰是最能体现村民民主自治的一个环节，若行使选举权所应付出的代价远高于其所带来的回报，即行使权利的门槛过高而导致权利人无法行使其所合法享有的权利。最后一种情形是，外出谋生者得知村委会选举日期的村民，考虑到路费等经济问题，他们不会特意返乡行使其选举权而是采取委托投票的形式，若他们在委托时把自己所要选的村委会成员告知受托人，根据村民委员会组织法第十五条所确定的无记名投票和秘密投票原则，在实践操作中选举委员会并不可能对受托人代为投票的行为进行全程监督。委托投票保证不了委托人选举意志的实现[7]（P83）。因此，委托人的真实意愿有可能遭到受托人的擅改，在这种情况下，委托人的选举权实际上是遭到侵害的。

2.对于外地投资者而言

不属于本村村民的外来人员若想获得参与村民委员会选举的资格，需要符合两个条件，一是在该村居住满一年以上，二是本人申请参加选举并经过村民会议或者村民代表会议同意。因此，外来投资者要想获得村民委员会选举的选举权必须要经过村民会议或者村民代表会议同意。在实践中，外地投资者有可能会带动本村经济的发展，但在某些方面，例如在土地承包经营方面，仍可能会与本地村民的利益之间存在冲突。而村民会议或者村民代表会议决议的作出仍然是需要本村村民进行表决的，在这种情况下，基于普遍的地方保护主义，该投资者要想获得该村的村民委员会选举权就存在较大的困难。

3.对于因婚姻产生的新成员而言

由于确定是否享有村民委员会选举权主要是依赖户籍制度，那么对于这些因婚姻而产生的新成员而言，若他的户籍迁至本村，那么他享有村委会选举权是毫无疑问的，但也存在另一种情形，即因婚姻产生的新成员的户籍仍然留在其原户籍所在地，在这种情形下，他的选举权该如何保障？这些新成员仍享有其户籍所在地的村民委员会选举的选举权，这点毋庸置疑，这原则上是对新成员选举权进行保障，但在实践中，却并不利于实现村委会的民主选举。我们之所以强调要民主选举主要原因在于要实现村民自治，从而保障村民利益的实现，而由于婚姻关系，这些新成员偏离了原户籍地的村事物，与该村的经济发展、公共事务并没有直接的关联。同时这些新成员由于婚姻关系并不在本村居住，因此其也并不能有效参与到村民自治中去，产生这样的后果并不是法律赋予其村委会选举权的初衷所在。根据我国村民委员会组织法第十三条的规定，这些户籍不在本村的人，只要在本村居住一年以上，本人申请并经村民会议或者村民代表会议同意是可享有选举权的。对该法条进行分析可知，若这些新成员因婚姻关系加入某村，但尚未居住满一年，那么这些新成员是不享有该村的村委会选举权。拉斯韦尔曾指出：“各种政治活动的生命来自倾注在公众目的上的私人感情。”也就是说人们参加选举并不是出于政治性的目的而仅仅是为实现自身的利益，同理，这些新成员将作为该村的新的成员，那么他们要求为保障自身利益的实现而参加村委会选举并无不当，法律限定一年的期限欠缺妥当。同时，法律还对这些新成员的选举权的行使限定了另一个条件，即需要村民代表大会或者村委会同意，这个限定条件赋予了村民代表大会和村委会很大的自由权衡空间，但并没有明确村民代表大会或者村委会在自由权衡时所依据的条件，这实际上是变相地对新成员选举权的侵害，是与民主选举理念相背离。戴维·赫尔德认为：“当公民享有一系列允许他们要求民主参与并把民主参与视为一种权利的时候，民主才是名副其实的民主。 ”[8]（P56）

（二）从决定的程序上分析

我国《村民组织法》第十五条规定选举村民委员会必须经过有选举权的村民过半数参加，并经过参加投票的村民的过半数通过。也就是说我国的村委会的选举采取的是少数服从多数的决定方式。这种多数决规则可能会限制少数人权利的行使，例如在投票表决时多数人的意志对少数人进行压制，从而导致产生多数人所意欲产生的结果。根据选举权平等原则，每个选民是具有同等的法律地位，也就是说每个选民具有自由表达其意志的权利，而多数人对其意志的压制显然是对待其选举权行使的侵害，这种情形具体可以分为以下两类：一是宗族势力影响选举，宗族是当前乡村社会中力量最为强大的一个非正式组织，它是以血缘关系和婚姻关系为基础，它拥有完善的组织体系和族规。因此，在村委会成员的选举过程中，宗族势力作为一只隐形的手，只要其联合其宗族成员，村委会选举的结果实际上就控制在这些家族势力手上了，这对于剩余的享有选举权的村民来说，显然是对其选举权的侵犯。二是通过选举权行使前的游说、贿赂来影响选举，采用多数决的表决形式就意味着获得选举的成功并不需要所有选民一致同意，仅需要过半数选民一致统一即可，因此，这就会导致少数人在选举的酝酿阶段向多数选民进行游说或者进行贿赂，使得其余少数选民的选举权形同虚设，并不能发挥实效。

（三）从权利救济角度来分析

“有权利必有救济”，对于村民选举权的救济我国村民组织法仅在第十七条做了简单的规定，若村民的选举权因暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段而遭到侵害的，是可以向争议处理机构即乡镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。这似乎对村民选举权的救济作出了明确的规定，但不难发现，该法条的相关规定在实践中是不具有可操作性。首先，对于权利救济事由来说，规定不明确，例如对于暴力的界定问题，是只要有暴力的行为还是必须要有暴力的结果产生才算是暴力，贿赂是不是有金额限制等等，对于这些具体的界定问题我国村民组织法并没有给出明确的答复。另外，法律所规定的处理机关在实践中并不具有可行性，例如说乡镇人大每年只召开一次会议，时间又短，且未有一些常设性机构。而县人大常委会也是通过召开会议，通过会议决议来实现其职权的。因此，若处于乡镇人大或者县人大常委会闭会期间，选举权被侵害的选民就无法向其寻求救济了。对于另一类处理机关——政府而言，它属于我国的行政机关，其享有相应的行政权。由政府解决纠纷，会有行政权干预村民自治权的嫌疑。若选民对政府解决结果不满意，那么他们是否可以向人民法院提起行政诉讼？根据我国行政诉讼法的规定，公民只能对行政机关或其工作人员的具体行政行为向人民法院提起诉讼，而政府对选举纠纷的处理行为是否属于具体行政行为还需进一步的探讨。实践中，法院对此一般会以该诉讼不属于行政诉讼受理范围为由，不予受理。因此，我国村民组织法应对选民权利救济进行更系统、更符合实践操作的细化规定。

三、完善村民委员会选举多数决衡平机制

（一）弱化户籍制度对村民选举权的影响

我国目前村民选举资格的确认主要是依据户籍制度，该制度从总体上看能够保障大多数村民选举权的实现，但对于少数村民，例如在外务工者、外来投资者和因婚姻关系产生的新成员来说，户籍制度是限制其行使选举权的障碍。因此，弱化户籍制度对村民选举权的影响就显得十分必要。具体来说，村民选举资格的确认总体上应当按照《村民委员会组织法》的相关规定来确定，而在外务工者、外来投资者和因婚姻关系产生的新成员，则不应享有户籍所在村的选举权，原因在于他们偏离了原户籍地的村事物，与该村的经济发展、公共事务并没有直接的关联。相反，对于一些虽然不具有本村户籍，但是确与本村经济发展、公共事务有直接关联的，应当享有本村的选举资格。

（二）弱化宗族势力对村民选举权的影响

宗族势力在我国农村客观存在，是影响村民委员会选举结果的“一只无形的手”。在选举过程中，具有同姓或者嫡亲关系的村民基于共同的利益考量，相互联合从而操纵选举结果，这实质上是以强压弱的行为，影响其他村民选举权的正常、有效行使。因此，有必要弱化宗族势力对选举权的影响，“从历史上看，宗族文化具有社会可塑性或韧性，这种可塑性使得宗族有可能采取与国家法统合作的姿态与行动”[9]，故对于宗族势力，我们不能进行全盘否定，而应当充分利用法律法规或者乡规民约对其进行制约，从而降低其不利的影响，对其积极方面则应当予以提倡、鼓励，以改善乡村利益关系。

（三）完善村民委员会选举监督机制

我国《村民委员会组织法》为村委会选举提供了法律规定，但在实践操作中选举暗箱操作、贿选现象时有发生，为确保村民参与选举的公平和公正性就应当加强选举监督制度。具体来说，可以从两个方面着手，一是村民的监督，村委会成员是由村民选举产生的，也就是说其权力是由村民授权的，因此，在选举过程中由村民来对村委会成员和候选人的行为进行监督就显得十分合理和必要了。二是在适当的时机由政府介入进行监督。政府是监督者，选举是由政府发动和推动的，各项规则、程序均由政府制定，而参与活动的是广大村民，选举是村民自治的主体内容，但在目前由于各种因素的作用，农村的村民选举还需要政府的适当介入指导，才能保证其沿着健康的方向发展。[10]（P86）

（四）完善救济措施

目前，对我国村委会选举的救济主要体现在《村民委员会组织法》第十五条，该条法条虽然规定村民在其选举权遭到不正当手段侵害时，可以向乡镇人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关部门寻求救济，但在实践中由于这些救济机关缺乏相应的监督限制，救济效果并不理想，因此，建立一个有明确监督内容和监督程序的机构来监督救济机关的行为就十分必要了。其次，将选举权纳入行政复议范围内，我国现行的《行政复议法》的受案范围仅仅局限于公民人身权利、财产权利和受教育权利等具体行政行为，而选举权这一政治权利在行政复议法中并未提及，因此，对《行政复议法》的受案范围进行扩展，将行政相对人的政治权利也纳入行政复议的范畴内，从而为村民选举权的行政复议提供法律依据。

我国村民委员会选举实行多数决制度，使得享有选举权的村民从形式上能够平等地参与选举，但是这并不是实质的平等，从村民委员会的选举结果来看，少数村民无法通过多数决制度来实现自身的利益诉求，而只能服从多数人的利益诉求，在这个过程中可能存在着多数人对少数人权利实现的压制。因此，构建一个村民选举多数决衡平机制来协调少数和多数享有选举权的村民的利益诉求就显得十分必要了。该衡平机制一方面能够在在肯定多数决制度基础上进一步对该制度进行完善，制约多数人权利的行使；另一方面能够切实地保护少数人的权益，使其能够真正参与到民主决策中去。

［1］［美］德沃金．认真对待权利［M］．信春鹰，译．北京：中国大百科全书出版社，2002．

［2］郑玉敏．德沃金的少数人权利法理［D］．长春：吉林大学，2007．

［3］汪进元．传统民主的缺陷及其矫正［J］．江汉大学学报，2013（1）．

［4］张磊．论保护少数人权利之缘由［J］．金卡工程·经济与法，2010（7）．

［5］达尔．论民主［M］．北京：商务印书馆，1999．

［6］邓恩．民主的历程［M］．长春：吉林人民出版社，1999．

［7］董红．关于完善村委会选举制度的思考［J］．探索，2012（1）．

［8］［英］戴维·赫尔德．民主的模式［M］．燕继荣，译．北京：中央翻译出版社，1988．

［9］陈丽．转型时期农村宗族势力的复兴研究［D］．武汉：华中师范大学，2007.

［10］于永法．影响村两委选举的因素分析与对策思考［J］．反思与交流，2007（3）．

（责任编辑：林 泓）

Chancery Research on Majority Electoral System of Villagers'Committee

CHEN Xiao-shan,DING Guo-min

(School of Law,Fuzhou University,Fuzhou 350108,China)

Villagers democratic right to vote is a fundamental right under the law of the villagers.The villagers'committee election majority vote system infringes the achievement of the minority's right of vote in three areas,such as the range of participating members,decision-making process and the right to remedy.Therefore,it is needed to build a mechanism to balance electoral majority vote system,such as weaken the effects of the household registration system and clan force on the villagers'right to vote,improve the monitoring mechanism and remedies of villagers'committee election.In this regard it can restrict the exercise of the right of the majority;on the other hand,it can protect the minority actively involved in the villagers'committee elections to achieve the villagers'democratic autonomy.

villagers'committee elections;majority system;majority equitable mechanism

D921.2

A

1673-4343（2014）01-0012-05

2013-11-19

福建省社科规划项目（2012B016）

陈晓汕，女，福建龙岩人，硕士研究生。主要研究方向：经济法。丁国民，男，湖北襄樊人，教授，博士，博士生导师。主要研究方向：经济法。